O superdimensionamento do número de municípios pós redemocratização: uma análise de suas consequências

1. RESUMO

Este trabalho representa uma análise crítica do grande surto de criação de Municípios ocorrido no Brasil após o fim da ditadura militar e início do período de redemocratização, a fim de demonstrar que foi um acontecimento prejudicial ao país e evidenciar as consequências negativas que trouxe à toda a federação. Após um breve histórico, expõe-se o contraste entre as razões alegadas para justificar as emancipações e a realidade dos fatos, evidenciando o forte interesse político e o papel de destaque do Fundo de Participação dos Municípios e da forma como este é repartido. Em seguida se analisam as sequelas deixadas à sustentabilidade das novas comunas e à toda a federação de um modo geral e o entrave à realização de qualquer novo processo legal de criação, desmembramento, fusão e incorporação de Municípios. Conclui-se pela confirmação da assertiva inicial, apontando pela necessidade de se evitar que o fenômeno em análise volte a se repetir.

Palavras-chave: criação de Municípios, Fundo de Participação dos Municípios, repasses fiscais, Emenda Constitucional nº 15/1996.

ABSTRACT

This work is a critical analysis of the large outbreak of creation of municipalities occurred in Brazil after the end of the military dictatorship and the beginning of the period of redemocratization in order to demonstrate that this event was harmful to the country and highlight the negative consequences that it has brought to the whole federation. After a brief history, it exposes the contrast between the alleged reasons for the emancipation and the reality of facts, showing the strong political interest and the prominent role of the Municipalities Participation Fund and how it is allocated. Then it analyses the consequences to the sustainability of the new communes and the whole federation as a whole and the impediment to any new legal process of creation, dismemberment, merger or annexation of municipalities. It concludes by confirming the initial assertion, pointing out the need to prevent the phenomenon in question from happening again.

Keywords: creation of Municipalities, Municipalities Participation Fund, fiscal transfers, Constitutional Amendment No. 15/1996.

2. INTRODUÇÃO

A análise levantada pelo presente trabalho acadêmico busca evidenciar, que o processo de superdimensionamento do número de Municípios pós ditadura militar foi um fato que trouxe graves repercussões tanto financeiras, como sociais à toda federação.

O período de centralização política durante o extenso período de ditadura militar no nosso país marcou uma ruptura do modelo de descentralização de poder e de autonomia dos entes federativos, quebrando com a tradição fortemente municipalista que o Brasil apresentava até então.

Nesse interregno, foi retirada dos Estados a competência para legislar acerca dos critérios mínimos para se emancipar e entregue à legislação federal, que evoluiu no sentido de dificultar a criação de novas Municipalidades, chegando a completamente sobrestar esse processo por uma década e até a possibilitar a extinção de dezenas de Municípios preexistentes.

Com a redemocratização, e principalmente após a constituição de 1988, os Estados voltaram a ter competência residual de legislar acerca da matéria, o que, efetivamente, causou uma avalanche de novas emancipações. A maioria delas de áreas estagnadas, de diminuta população e sem a menor condição de desenvolvimento econômico.

Só com a edição da Emenda Constitucional nº 15 de 1996, que estabeleceu a necessidade de edição de lei complementar federal para regular o período e os estudos de viabilidade que deveriam ser satisfeitos para possibilitar o processo de criação, desmembramento, incorporação e fusão de Comunas, é que se deu fim ao fato em debate. Em contrapartida tornou também impossível de se criar ou alterar quaisquer limites territoriais dos Municípios, pois, até hoje, todas as tentativas de normatizar a matéria resultaram em vetos presidenciais.

Mesmo com o estancamento do fenômeno em análise, persistem as graves consequências diretas e indiretas à toda a federação. Agravou-se a situação orçamentária das demais Municipalidades, que perderam recursos por conta da descabida forma como são repartidas as transferências federais, especialmente do Fundo de Participação dos Municípios ao mesmo tempo em que se aumentou a dependência dos orçamentos das prefeituras menores nos repasses. Gerou o desperdício de bilhões do Erário que poderiam ter sido aplicados em investimento com infraestrutura, na prestação de serviços básicos como saúde, educação e segurança pública, para aplicar em Comunas estagnadas. Tornou legalmente impossível casos de real necessidade de criação, desmembramento, incorporação e fusão de Municipalidades. Além de outras que serão abordadas no decorrer do trabalho.

Isso tudo nos traz à conclusão de que, o crescimento exacerbado no número de Municípios foi um fenômeno altamente danoso e deve ser evitado a qualquer custo.

Longe de ser uma conclusão inovadora, esta mesma discussão foi foco de diversas produções acadêmicas e estudos, os quais abordam com muita seriedade o tema.

Entre diversas fontes de dados estatísticos e doutrinários utilizados nesta monografia, nisto inclusos livros e artigos da rede mundial de computadores, faz-se ressalva aos trabalhos de Diogo Lordello de Mello, François E. J. Bremaeker, Gustavo M. Gomes e Maria Cristina Macdowell, José Nilo de Castro e Marcos Mendes, Nelson Nery Costa; a estudos do IPEA, do IBGE, da FIRJAN, do IBAM e do STN, que, em conjunto com as demais fontes de pesquisa, foram cruciais para o amadurecimento deste tema.

O primeiro capítulo se preocupará em expor o processo histórico que deu causa ao fenômeno tema deste trabalho e o desenrolar dos fatos até o presente. Começando pela análise do processo de alteração das fronteiras municipais a partir da Constituição de 1967, durante o período de ditadura militar; passando pela volta ao modelo de descentralização política com a Carta Constitucional de 1988 e o consequente “Boom” na criação de Municípios; seguindo pela edição da Emenda Constitucional nº 15/96 e a necessidade da edição de lei complementar federal; finalizando com a evolução do entendimento do STF aplicado às Municipalidades que tiveram suas fronteiras alteradas ilegalmente e as propostas de lei que tentaram, sem sucesso, regular a matéria.

O segundo capítulo trará o exame das consequências negativas trazidas pela criação exacerbada de Municípios tanto financeira como socialmente. Inicia-se com a apresentação dos principais motivos apontados como motivadores das emancipações por aqueles que as defendem, contrapondo-os com os fatos; avançando na apreciação da vantagem política e do Fundo de Participação dos Municípios como grandes motivadores da busca por autonomia territorial; em seguida evidencia-se o agravamento da situação de dependência dos orçamentos municipais nos repasses federais e os impactos ocasionados nos demais Municípios e no resto da federação, incluindo-se os reflexos sociais.

Já o terceiro capítulo foca, através da apresentação de exemplos ilustrativos, no entrave causado indiretamente pelo fenômeno em apreço, por conta da edição da EC nº 15/96, que, ao estancá-lo quase que por completo, também impossibilitou, não apenas a criação de Municipalidades viáveis, como todas as demais modalidades de alteração de fronteiras municipais: o desmembramento, a incorporação e a fusão.

Concluir-se-á o trabalho constatando-se que, de fato, a criação exagerada é um evento prejudicial e de difícil apresentando os passos para o futuro que contribuiriam para a solução da problemática e para evitar que tal fenômeno volte a ocorrer.

3. O HISTÓRICO RECENTE DA CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS NO BRASIL E O “BOOM” DE NOVAS MUNICIPALIDADES.

O presente trabalho tem o objetivo de evidenciar as graves consequências deixadas pela intensa criação de Municípios após o início do processo de redemocratização do país com o declínio da ditadura militar.

Inicialmente se analisará o processo de criação na vigência da Constituição de 1967, passando pela volta ao modelo de descentralização do poder com a Constituição de 1988 e o período do “Boom” de novas emancipações, a EC nº 15/96 que estancou o fato com o condicionamento o procedimento à edição de lei complementar federal, o tratamento dado pelo STF às Comunas criadas ilegalmente e as tentativas de sancionar a necessária LC.

Na segunda parte se apresentará o porquê de se emancipar, dando enfoque ao Fundo de Participação dos Municípios, o custo da criação de novas Municipalidades e as consequências financeiras, as vantagens políticas e o prejuízo para o social.

Derradeiramente, se analisará as consequências causadas aos territórios que têm a necessidade de serem criados, desmembrados, incorporados ou fundidos, mas que não podem assim proceder por conta da EC °15/96.

Não se pode pretender analisar a fundo nenhum assunto de tamanha relevância como o que se apresenta por esse estudo, sem que antes se abra espaço para expor o desenrolar do histórico que o tornou relevante e despertou a curiosidade deste interlocutor.

Nesse caso específico, o histórico é muito mais que mera constatação dos fatos num dado correr de tempo, é, sobretudo, de crucial importância para se entender o próprio cerne da questão.

As sucessões de nossas constituições e da legislação infraconstitucional proporcionou, por muitas vezes, a alteração das formas, dos requisitos e das competências para que fossem criados novos Municípios ou modificadas suas fronteiras.

Tal histórico cabe ainda ser dividido em duas partes por questões didáticas.

Iniciaremos com uma apreciação do processo de criação das Municipalidades no período em que vigeu a Constituição de 1967. E, em seguida, passaremos à mudança do paradigma com a promulgação da Carta Cidadã de 1988 e o desenrolar dos acontecimentos pertinentes à problemática tema deste texto.

Antes de adentrarmos na análise do tema, se faz necessário estabelecer as definições das modalidades de alteração das fronteiras municipais que serão utilizadas por todo este trabalho:

• Criação: a emancipação de área integrante de 1 (um) ou mais Municípios preexistentes, preferencialmente distritos, originando um novo Município com personalidade jurídica própria;

• Desmembramento: a separação de área de um Município preexistente para integrar-se a outro Município também preexistente, prevalecendo a personalidade jurídica do Município a que se integrar;

• Incorporação: a completa integração de um Município a outro preexistente, perdendo o Município integrado sua personalidade jurídica, prevalecendo a do Município incorporador;

• Fusão: a completa integração de 2 (dois) ou mais Municípios preexistentes, originando um novo Município com personalidade jurídica própria;

Tais definições foram dadas pela proposta de lei complementar nº 98/2002 em seu artigo 3º. Peço vênia para explicar que o motivo da escolha de apresentar estas definições em específico, mesmo não tendo a lei de que foram retiradas sido sancionada, é que elas parecem melhor refletir o desejo constitucional de estabelecer institutos distintos. ¹

4. O PROCEDIMENTO PARA A CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS ANTES DA CONSTITUIÇÃO DE 1988.

O processo de emancipação dos Municípios brasileiros se iniciou nos idos da década de 30; se intensificou nas décadas de 50 e 60, pois cada Estado era competente para criar os requisitos necessários ao procedimento seus territórios; e foi fortemente restringido nas de 70 e 80 pela Constituição Federal de 1967 e as normas que a complementaram. (MAGALHÃES, 2013, p. 1).

Como se vê, o Brasil sempre foi um país de tradição fortemente municipalista e a Constituição de 1967 significou uma ruptura com esse modelo de descentralização.

[...] vê-se que a criação de Municípios não é nenhuma novidade na tradição política brasileira, ocorrendo ao longo do tempo com relativa naturalidade. Em verdade, esse processo somente veio a ser bloqueado no período militar, reiniciando-se e intensificando-se à medida que a normalidade democrática se reinstalava [...] (BREMAEKER, 1996, pp. 118-128).

A Carta Constitucional de 1967 foi produto do extenso período de ditadura militar no Brasil que se iniciou em 1961 com a renúncia do presidente Jânio Quadros. Por conta disso, o seu texto foi marcado por essa profunda mudança na forma de governar.

Segundo Diogo Lordello de Mello, três foram as características essenciais que marcaram o modelo de governo criado por esta Carta: a) a centralização, através aumento dos poderes da União; b) a preocupação com a segurança nacional; c) e o fortalecimento do Poder Executivo – tanto federal como estadual (apud FAVERO, 2013, p. 46).

Embora tenha sido mantido o modelo federativo, este foi redimensionado e enfraquecido, trazendo uma menor autonomia aos entes federados, especialmente no tocante ao plano financeiro, centralizando o poder nas mãos da União.

Com isso se buscava manter a unidade da federação e garantir que os benefícios do progresso econômico-social e tecnológico, almejados pelo governo central, atingissem os Estados federados de maneira homogênea e equilibrada.

[...] o novo federalismo da Constituição de 1967 remonta à Carta de 1934. O fortalecimento do Poder Executivo da União e dos Estados e o predomínio da União em matéria econômica e financeira já se insinuavam fortemente na Constituição de 1946 e se consolidaram paulatinamente durante toda sua vigência. (MELLO apud FAVERO, 2013, p. 47).

Da mesma forma que este processo de centralização enfraqueceu os Estados, limitando suas competências de auto-organização, os Municípios também tiveram muitas de suas competências tolhidas e apropriadas pela União.

As condições para criação de Municípios foram estabelecidas no art. 14 e posteriormente alteradas nos termos da redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969 nos seguintes termos:

Art. 14. Lei complementar estabelecerá os requisitos mínimos de população e renda pública, bem como a forma de consulta prévia às populações, para a criação de Municípios.

Parágrafo único. A organização municipal, variável segundo as peculiaridades locais, a criação de Municípios e a respectiva divisão em distritos dependerão de lei.

Esse artigo representa um enrijecimento em comparação ao processo anteriormente vigente antes de 1967, que permitia que cada Estado definisse os critérios que entendessem razoáveis à criação de novos Municípios, o que ocasionou uma subida no número dos Municípios, fato não apreciado pelo militares. Com a nova normatização, os Estados passaram a ter que agir dentro dos limites dados pela Lei Complementar, o que homogeneizou o procedimento em todos Estados federados.

Ainda nas palavras de Diogo Lordello de Mello:

Diante dos numerosos abusos que vinham praticando alguns Estados da Federação quanto à criação de novos Municípios, o constituinte de 1967 não hesitou em adotar a medida radical de retirar aos Estados a competência para fixar aquelas condições mínimas, deixando-lhes, apenas, a faculdade de complementá-las, adaptando-as às particularidades regionais. (apud FAVERO, 2013, pp. 47-48).

Assim, foi editada a Lei Complementar nº 1, de 9 de novembro de 1967, que passou a indicar as condições mínimas para a criação, o desmembramento e a fusão de Comunas².

Dentre outras providências estabeleceu os requisitos necessários para a emancipação de novas Comunas, abaixo resumidos:

• Período estabelecido em lei estadual;

• Representação assinada por pelo menos 100 (cem) eleitores, residentes ou domiciliados na área a se emancipar;

• População estimada, superior a 10.000 (dez mil) habitantes ou não inferior a 5 (cinco) milésimos da existente no Estado;

• Eleitorado não inferior a 10% (dez por cento) da população;

• Centro urbano já constituído, com número de casas superior a 200 (duzentas);

• Arrecadação, no último exercício, de 5 (cinco) milésimos da receita estadual de impostos;

• Consulta plebiscitária à população interessada;

• A aprovação de lei estadual criando o Município;

• Proibição de criação caso tal medida importasse ao Município ou Municípios de origem a perda de algum dos requisitos exigidos na lei.

Os pontos acima descritos em muito dificultavam a criação de novos Municípios, pois não facilmente, uma Comuna cumpriria todos os requisitos da lei, especialmente no tocante à arrecadação e à proibição de deixar a(s) Comuna(s) de origem fora das condições estabelecidas na lei. Até porque, à época, a maioria já não os preenchia.

Esse processo ainda viria a ser alterado pelo Ato Complementar nº 46 de 1969, que impediu qualquer alteração nas fronteiras municipais sem a prévia autorização do Presidente da República, ouvido o Ministro da Justiça. Até a aprovação da EC nº 11 de 1979, nenhum Município foi criado no país.

Os requisitos praticamente retornaram a matéria à situação anterior através das Leis Complementares³, além de realizarem outras alterações, como devolver algumas atribuições aos Estados e tornar obrigatória a aprovação, pelas Câmaras Municipais, das criações ou supressões de distritos, subdistritos e Municípios.

5. O PROCEDIMENTO PARA A CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS APÓS A CONSTITUIÇÃO DE 1988.

Terminada a ditadura militar, iniciou-se o processo de redemocratização do país e uma nova constituição, que abarcasse os anseios desse novo período histórico, era necessária. Deixando para trás a centralização exacerbada e repressora do sistema anterior, com anseios de inaugurar um novo Estado Democrático de Direito.

Assim foi promulgada a Constituição Federal de 1988, a Constituição Cidadã⁴. Dotada de grandes avanços em seu texto, principalmente nos direitos e garantias do cidadão.

Nos termos de José Afonso da Silva:

“É um texto moderno, com inovações de relevante importância para o constitucionalismo brasileiro e até mundial. Bem examinada, a Constituição Federal, de 1988, constitui, hoje, um documento de grande importância para o constitucionalismo em geral.” (2010, p. 89).

Uma das grandes alterações e inovações da Carta de 88 foi a elevação dos Municípios ao patamar de entes da federação e a larga redistribuição de competências entre União, Estados e Municípios, nunca antes feita em tamanhas proporções.

[...] Eis, pois, repete-se, a maneira privilegiada de nosso Município, cuja posição, no plano dá Federação, é invejável por todas as demais Federações no mundo. (CASTRO, 2010, p. 33).

A inclusão do Município como ente federativo autônomo⁵ representou uma profunda modificação na forma como se entende e se define esse sistema político.

Houve, na Constituição de 1988, a consagração máxima que se poderia vislumbrar dentro do contemporâneo municipalismo, para a autonomia municipal e seu regime jurídico-constitucional. (CASTRO, 2010, p. 16).

Segundo José Afonso da Silva (2010, pp. 640-641), as normas constitucionais acerca da autonomia municipal, tinham caráter remissivo, pois competia aos Estados organizar e garantir a autonomia dos Municípios. Com o novo texto, as Comunas passaram a ser dotadas, além das capacidades de autogoverno, autolegislação e autoadministração, da capacidade de auto-organização e da capacidade de elaborar todas as leis do processo orçamentário.

Foram-lhes atribuídas novas competências tributárias próprias⁶ e aumentada a participação no produto da arrecadação de impostos da União⁷ e dos Estados⁸ e, em contrapartida ampliadas as obrigações na prestação de serviços públicos essenciais em contrapartida. (MAGALHÃES, 2013, p. 1).

Apenas persistiram as ingerências dos Estados nos assuntos expressamente indicados no texto constitucional. Como são os casos da intervenção e da criação, incorporação, fusão e ao desmembramento de Municípios. (SILVA, 2010, pp. 640-641).

Como já dito, a Carta Constitucional de 1988 tentou melhor distribuir as competências entre os antigos e novos entes da federação, visando fortificar o pacto federativo e por em prática o seu ideal de desconcentração.

A principal alteração em relação ao texto da Constituição de 1967 que nos interessa foi a devolução aos Estados da capacidade de estabelecer os critérios para alteração das fronteiras de seus Municípios dentro dos limites impostos por lei complementar de sua autoria e, após a realização de plebiscito, junto às populações pertinentes, deixando à Constituição apenas o papel de estabelecer disposições mais gerais, conforme excerto:

Art. 18, § 4º. A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.

E assim procederam os Estados, criando as devidas Leis Complementares utilizando os critérios que cada Assembleia Legislativa entendeu como pertinentes e necessários aos interesses locais.

Ocorre que, o inevitável aconteceu. De novo.

Assim como ocorreu no período anterior à CF/67, deixar tal competência aos Estados, ao invés de centralizar os critérios em comento, se provou uma medida perigosa e que tendeu, invariavelmente, ao desmando político. Como que um larápio de posse de um cheque em branco, esses entes, com graus bem distintos de rigor, conceberam suas normas, com requisitos muitas vezes pífios para a criação, a incorporação, o desmembramento e a fusão das suas Comunas, abrindo espaço para uma explosão de emancipações desnecessárias por todo o território Brasileiro, apenas para satisfazer interesses políticos ilegítimos.

Em decorrência disso, a maior parte não apresentava condições de autossustentabilidade, sendo a maioria dependentes, quase que integralmente, dos repasses estaduais e federais para suprir seus gastos do dia a dia. O que, ao seu turno, retirou recursos das demais Municipalidades, agravando a questão financeira nacional.

6. O “BOOM” NA CRIAÇÃO DE NOVOS MUNICÍPIOS.

Para se ter uma ideia do montante das transformações realizadas na geografia político-administrativa dos Municípios do Brasil após a Constituição de 1988, é necessário compará-lo a outros períodos da história.

Abaixo, podemos ver a quantidade de Municípios instalados⁹ no país desde o ano de 1940 até 2013.

EVOLUÇÃO DA CRIAÇÃO DE MUNICÍPIOS BRASILEIROS DE 1940 A 2013
Anos	Municípios	Crescimento		Anos	Municípios	Crescimento
1940	1.574			1991	4.491	450	13%
1950	1.890	316	20%	1993	4.974	483	11%
1960	2.766	876	46%	1997	5.498	524	11%
1970	3.959	1.186	43%	2000	5.507	9	0%
1980	3.992	39	1%	2013	5.57010	63	1%

Fonte: IBGE, 2013
Gráfico elaborado pelo autor.

Como se pode extrair da tabela acima, os dados mostram que a criação de Municipalidades no país, exceto durante a parte mais sombria de ditadura militar (De 65 a 70, quando o número chegou a cair por vários anos¹¹), sempre foi um processo aquecido, às vezes até mais acelerado, proporcionalmente, que no período pós 88.

Mesmo assim, os números são eloquentes. Enquanto que, em 52 anos, entre 1940 e 1991, 2.917 (dois mil novecentos e dezessete) novas Comunas foram instaladas, entre 1991 e 1997, em apenas 6 anos, foram 1.007 (mil e sete).

Entre 1984 e 1997, foram 1405 (mil quatrocentos e cinco).

Essa inundação de novas Municipalidades, unida à nova sistemática de divisão de recursos e às novas competências tributárias dos Municípios trazidas pela sua elevação a entes federados, redimensionou o problema do custeio das máquinas públicas locais. O produto interno bruto do país simplesmente não cresceu na mesma proporção para abarcar tal mudança.

Em outras palavras, a federação brasileira tornava-se mais pobre a cada novo Município criado.

6.1. A Emenda Constitucional nº 15 de 1996.

Diante da consciência de que a situação estava atingindo níveis insustentáveis, tamanha insegurança às finanças públicas, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 15, que alterou o § 4° do art. 18 da CF/88, abaixo transcrito, tornando os critérios para criação, incorporação, fusão e desmembramento mais rigorosos.

Art. 18, § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei. (Grifei).

As mudanças realizadas no texto, a priori, trouxeram maior harmonia a todo o processo, tornando-o competência de todos os entes federados. Nas palavras do professor e ministro Gilmar Mendes:

“[...] a Constituição estabeleceu requisitos que perfazem um complexo procedimento que depende da intervenção direta de todos os entes da federação [...] Enfim, a integração à Federação de um novo ente, de acordo com a Constituição, depende da vontade expressa da própria Federação, formada pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”¹².

Foram três as principais mudanças no texto: a exigência de lei complementar federal para definir a que tempo tais procedimentos podem ocorrer; a consulta prévia, na forma de plebiscito deve ser realizada em todos os Municípios envolvidos; e que após tal consulta, devem ser realizados estudos de viabilidade municipal, na forma da lei¹³.

Como se vê, o dispositivo sob análise não está ainda apto a ser aplicado por si só, visto que condicionado à existência de outra norma, que junto com os demais requisitos, passaram a ser essenciais ao processo de criação, incorporação, desmembramento e fusão de Municípios.

Portanto, o § 4° do art. 18 da CF/88, segundo a classificação de José Afonso da Silva, trata-se de uma norma de eficácia limitada ou reduzida, ou seja, uma norma que depende de ulterior intervenção legislativa para que possa passar a gerar efeitos no mundo jurídico.

Nas palavras de Dirley da Cunha Neto:

"São normas que (...) dependem da intervenção legislativa para incidirem, porque o constituinte, por qualquer motivo, não lhes emprestou normatividade suficientes para isso. Isto é, embora estejam irradiando efeitos jurídicos inibidores ou impeditivos de disposições em contrário, têm a aplicabilidade mediata, porque as normas assim categorizadas reclamam uma lei futura que regulamente seus limites. Em face disso, são consideradas de aplicabilidade indireta, mediata e reduzida." (2010, p. 169).

Ocorre que, tal lei não existe.

Apesar de muitas propostas de lei já terem tramitado e algumas tramitem até o presente dia, todas que chegaram a ser aprovadas foram vetadas.

Sendo assim, desde a publicação da multicitada emenda, não seria possível criar novos Municípios ou alterar suas fronteiras até que houvesse a devida regulamentação do dispositivo legal na forma nele prevista, exceto para os processos que já se encontravam em andamento antes de 1996 e cumpriam os requisitos do exigidos antes da alteração do dispositivo constitucional.

Posteriormente, visando dirimir os riscos de danos irreversíveis e em respeito ao princípio da segurança jurídica, todos os procedimentos cujas leis tenham sido publicadas até 31 de dezembro de 2006, foram convalidados pelo artigo 96 do ADCT introduzido pela Emenda Constitucional nº 57, de 2008.

ADCT, Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação.

7. MUNICÍPIOS CRIADOS À REVELIA DA AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO E A EVOLUÇÃO DO TRATAMENTO DADO À MATÉRIA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

Surpreendentemente, mesmo não sendo possível legalmente a criação, o desmembramento, a fusão e a incorporação de Municípios sem a existência da lei indicada no subcapítulo anterior, muitos Estados da federação insistiram em assim proceder, aprovando leis estaduais alterando as fronteiras municipais, em clara afronta à Constituição.

Sessenta e três Municípios foram instalados a partir de 1997, cinco apenas em 2013 e muitos outros foram impedidos a tempo, pelo Judiciário, de serem criados ou de terem suas fronteiras alteradas.¹⁴

Desta feita, o Supremo Tribunal Federal, como guardião e principal intérprete da Constituição tem agido como mediador entre a omissão legislativa e o desejo dos Estados de exercer o seu direito constitucional de alterar os seus limites internos, muito embora a morosidade de seus julgados nem sempre consiga conter as emancipações a tempo.

Segundo sua jurisprudência, não pode ser editada lei estadual que instituir Município ou lhe alterar as fronteiras sem que sejam cumpridos todos os requisitos exigidos na Constituição. E caso seja tal lei editada, estará sujeita ao crivo da Corte Constitucional em sede de Ação de Direta de Inconstitucionalidade.

A posição dos julgados do Supremo acerca da matéria até o ano de 2007, firmados em julgamentos como no da ADI-MC 2.632 e outros¹⁵, consistia em declarar a inconstitucionalidade da lei estadual criadora de Município, que assim se manteria até que editada a Lei Complementar regulamentadora do § 4° do art. 18 da CF/88.

Esse posicionamento se alterou em 2007, com o voto do Ministro Eros Grau, relator da ADI nº 2.240-7 BA, que foi acompanhado com unanimidade pelos membros do Tribunal Pleno.

Em seu extenso relatório, o ministro advogou que deveria ser declarada a inconstitucionalidade da Lei nº 7.613/00, do Estado da Bahia, que criou o Município de Luís Eduardo Magalhães, porém, sem pronunciar a sua nulidade, mantendo a sua vigência pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses e evidenciando a omissão legislativa.

Isso se deve ao fato do Tribunal Constitucional pretender resguardar os princípios da segurança jurídica e da continuidade do Estado, já que, ao tempo que a ação chegou a ser julgada, o Município em questão já se encontrava instalado há seis anos. Instituiu e arrecadou tributos; registrou seus veículos, alunos, eleitores. (BARROS e LAGO, 2008, p. 6).

Nas palavras do ministro na decisão em comento:

“Dirá eventualmente algum normativista radical que o Município de Luís Eduardo Magalhães jamais foi criado em termos formais. Da inconstitucionalidade da lei então decorreria a sua inconstitucionalidade institucional. Esta poderia ser tida como uma afirmação correta no mundo do dever ser. Sucede que vivemos no mundo do ser, a vida se passa no mundo do ser, onde o Município existe. Somente no plano das abstrações seria possível ignorarmos a realidade do mundo do ser, inclusive, nela, a existência do Município de Luís Eduardo Magalhães.”

Assim, as decisões posteriores¹⁶ passaram a reconhecer a existência dos novos Municípios e de modificações em outros, além de atribuir prazos para que o Congresso Nacional sanasse o problema¹⁷, editando as leis necessárias, para que assim, o Estado pudesse dar legal andamento ao processo, dentro dos termos nelas estabelecidos. (BARROS e LAGO, 2008, pp. 4-6).

Como podemos ver, mesmo diante da clara impossibilidade de criação e alteração dos limites municipais até a edição de Lei complementar, que supra o disposto constitucional em análise, muitos foram “criados”. Mas como isso é possível?

Simplesmente, os Estados agiram flagrantemente contra a Constituição Federal e, em contrapartida, diversos órgãos, os quais deveriam cuidar pelo cumprimento das normas, reconheceram a sua existência e os trataram como válidos, tornando possível a realização de eleições, inclusão na distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), .... Órgãos como o Instituto de Geografia e estatística (IGBE), o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Tribunal de Contas da União (TCU). (BARROS e LAGO, 2008, p. 10).

O poder Judiciário também não agiu com a devida presteza, não concedendo as medidas cautelares em muitos casos, possibilitando que os Municípios ilegalmente criados fossem instalados e se consolidassem, criando uma situação altamente delicada e que teve que ser “resolvida” não se declarando a nulidade das leis instituidoras e esperando pela solução legislativa definitiva que até agora não existe.

8. AS PROPOSTAS LEGISLATIVAS PARA REGULAMENTAR O § 4º DO ART. 18 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.

Embora se tenha falado muito na omissão dos do Poder Legislativo, há que se questionar se ela realmente existe, pois, embora não exista a lei que regule o tempo e os critérios de criação e alteração dos limites dos Municípios brasileiros, não faltaram tentativas de criá-la.

Muitos projetos de lei tramitaram pelas casas do Congresso Nacional na tentativa de regular a matéria das mais diversas formas e, inclusive, três chegaram a ser aprovados. Porém, todos foram vetados integralmente.

Vejamos:

O Projeto de Lei 2.105, de 1999 (SF PLC nº 92/2002), de autoria do Deputado Valdemar Costa Neto, foi vetado integralmente por inconstitucionalidade, pois o Presidente Luís Inácio entendeu, com base em entendimento do STF¹⁸, que toda a matéria relativa ao dispositivo constitucional a ser regulado deveria ser tratada em uma única lei complementar, e não em duas leis separadas, já que esta proposta de lei ordinária apenas versava sobre critérios a serem aplicados ao procedimento em debate, à espera de uma lei complementar que se ativesse aos critérios a serem nele aplicados. (Trata-se do veto nº 3 de 2003).

O Projeto de Lei Complementar nº 184, de 2002 (PLP Nº 41/02), de autoria do Senador Chico Sartori, foi vetado integralmente por inconstitucionalidade e contrariedade ao interesse público, com base em entendimentos dos Ministros das Cidades e da Justiça, pois apenas dispunha sobre o período de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, sem dispor sobre os requisitos mínimos para a criação e ainda o fez de forma passível de gerar uma má aplicação de suas disposições, já que não trazia de forma precisa que o referido prazo deve incluir também o respectivo tramite do procedimento. (Trata-se do veto nº 21 de 2003).

Ambos os projetos tiveram seus vetos reavaliados no Congresso em maio de 2004, os quais foram mantidos.

A última proposta de Lei Complementar disposta a suprir a lacuna legal foi o Projeto de Lei Complementar nº 98, de 2002 (PLP 416/2008), de autoria do Senador Mozarildo Cavalcanti, vetado integralmente em 13 de novembro de 2013 por contrariar o interesse público. (Veto ainda não apreciado pelo CN).

Abaixo as razões do veto nº 47 de 2013 na íntegra:

Senhor Presidente do Senado Federal 

Comunico a Vossa Excelência que, nos termos do § 1^o do art. 66 da Constituição, decidi vetar integralmente, por contrariedade ao interesse público, o Projeto de Lei n^o98, de 2002 - Complementar (n^o 416/08 Complementar na Câmara dos Deputados), que “Dispõe sobre o procedimento para a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, nos termos do § 4^o do art. 18 da Constituição Federal”. 

Ouvido, o Ministério da Fazenda manifestou-se pelo veto ao projeto de lei complementar conforme as seguintes razões: 

“A medida permitirá a expansão expressiva do número de Municípios no País, resultando em aumento de despesas com a manutenção de sua estrutura administrativa e representativa. Além disso, esse crescimento de despesas não será acompanhado por receitas equivalentes, o que impactará negativamente a sustentabilidade fiscal e a estabilidade macroeconômica. Por fim, haverá maior pulverização na repartição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, o que prejudicará principalmente os Municípios menores e com maiores dificuldades financeiras.” 

Essas, Senhor Presidente, as razões que me levaram vetar o projeto em causa, as quais ora submeto à elevada apreciação dos Senhores Membros do Congresso Nacional. (Grifei).

Diferente dos dois outros vetos apreciados, este não se reporta a impropriedades procedimentais quanto à feitura do texto proposto, e sim ao grave problema financeiro que tal proposta poderia gerar aos cofres públicos e ao equilíbrio financeiro dos entes federativos, fato já causado pelo fenômeno em estudo.

Ele estabelecia tanto o período em que poderiam tramitar os procedimentos de criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios, os seus requisitos mínimos e como se daria o trâmite em si. E, embora seja inspirada nos termos da Lei Complementar nº 1 de 1967, essa proposta trouxe várias inovações no seu texto final.

Quanto aos requisitos e o procedimento para se realizar a criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento, estabelecia o projeto, dentre outras providências, o abaixo resumido:

• Período entre a posse de Prefeito e Vice-prefeito e o último dia do ano anterior ao da realização das eleições municipais;

• Requerimento de pelo menos 20% (vinte por cento) dos eleitores da área diretamente afetada para desmembramento e criação; e 10% (dez por cento) para incorporação e fusão;

• Necessidade de elaboração de Estudo de Viabilidade Municipal tanto do Município a ser emancipado, quanto dos demais Municípios envolvidos, num prazo de 180 (cento e oitenta) dias de sua contratação, a fim de comprovar a viabilidade econômico-financeira, político-administrativa e socioambiental e urbana; precedida da comprovação das seguintes condições:

  • População dos novos Municípios e dos preexistentes igual ou superior ao mínimo regional¹⁹:

    • Norte e Centro-Oeste – 50% (cinquenta por cento) da média nacional (5.997 - cinco mil novecentos e noventa e sete - habitantes);

    • Nordeste – 70% (setenta por cento) da média nacional (8.396 - oito mil trezentos e noventa e seis - habitantes) e

    • Sul e Sudeste – 100% (cem por cento) da média nacional (11.995 - onze mil novecentos e noventa e cinco - habitantes).

  • Centro urbano já consolidado, dotado do mínimo de edificações capazes de abrigar famílias em número de 20% (vinte por cento) da população da área dividido pela média de pessoas por famílias;

  • Área urbana não situada em reserva indígena, área de preservação ambiental ou área pertencente à União, suas autarquias e fundações;

• Realização de plebiscito em consulta às populações dos Municípios envolvidos;

  • Em caso de resultado negativo, vetada a sua realização em menos de 10 (dez) anos.

• Aprovação de lei ordinária estadual, realizando a emancipação.

Embora a proposta represente um avanço em relação à legislação estadual heterogênea existente antes da EC 15/96, há que se avaliar se teria condições, por si só, de barrar o surgimento em massa de Municípios. Isso pois estabelece mínimos populacionais muito baixos e como se verá no capítulo seguinte, a pequena dimensão das Municipalidades criadas durante o “Boom” foi um dos maiores potencializadores das consequências negativas dele resultantes.

Também cabe evidenciar que muito embora os estudos de viabilidade descritos analisem diversos aspectos de todos os entes envolvidos, como estes seriam encomendados justamente por aqueles com o anseio de se emancipar, não é difícil de se imaginar que o rigor do estudo sendo afetado com o fim de facilitar atingir esse desejo. (MENDES, 2013, 8-9).

Como se vê, a questão deixou de ser a qualidade da norma e passou a ser a realidade financeira do país de não poder sustentar a criação de mais Municipalidades.

Além dos vetos relatados, vários outros projetos de lei²⁰ ainda tramitam em ambas as casas do Congresso a fim de regular a matéria do § 4° do art. 18 da Lei Maior. Alguns fixam o prazo para realização dos procedimentos, outros estabelecem os requisitos para realização das consultas populares e realização dos estudos de viabilidade municipal, e outros, ambos.

Tudo isso demonstra que nem de longe há uma omissão dos legisladores em normatizar o dispositivo constitucional em tela, o que existe é uma lacuna legislativa no ordenamento, pois o dispositivo constitucional continua sem regulamentação, visto que todas as propostas aprovadas até hoje foram integralmente vetadas.

A grande avalanche de novas Municipalidades criadas no país foi consequência da volta do modelo descentralizado de poder trazido pelo processo de redemocratização e concretizado com a Constituição de 1988, que em muito expandiu alterou as competências dos entes federados.

Tal fenômeno apenas foi barrado (embora não completamente) pela Emenda Constitucional nº 15/96 que alterou o § 4º do art. 18º da CF, passando a demandar a edição de lei complementar federal para afastar dos Estados o controle do processo e dos requisitos para a criação de novas Comunas, que até hoje não existe. Por conta disso, seja por um motivo ou por outro, simplesmente, não há como se emancipar ou alterar as fronteiras dos Municípios sem agir em afronta à Constituição.

Tamanha atribulação não teria existido caso os interessados na autonomia dos entes municipais não estivessem motivados pela razões erradas.

9. AS RAZÕES QUE MOTIVARAM A EMANCIPAÇÃO INDISCRIMINADA DE MUNICIPALIDADES.

O histórico exposto no capítulo anterior apresentou o desenrolar dos fatos que tornaram possível a ascensão desgovernada do número de processos de criação de novos Municípios no país.

Nele, foram apontados os fatores permissivos, que concederam “carta branca” aos Estados para legislarem acerca do processo de emancipação da forma que melhor entendessem, o que efetivamente abriu as portas para a criação de centenas de novas Municipalidades dentro de um curto período de tempo.

Ocorre que tal exposição explicou apenas as circunstâncias que propiciaram o fenômeno mas não o porquê deste ter ocorrido. Quais foram as razões que motivaram tamanho ímpeto em emancipar?

Esse é o tema do presente capítulo, que iniciará apontando as razões que motivaram e deram causa ao fenômeno em apreço e que ainda incentivam essa dita necessidade de autonomia, contrastando-as com a realidade dos fatos; em seguida, apresentar-se-á, a vantagem política e eleitoral que o processo representa para os partidos e políticos envolvidos; e, por fim, analisar-se-á como a forma como é repartido o Fundo de Participação dos Municípios fortemente influencia o fenômeno do ponto de vista financeiro.

10. CONSIDERAÇÕES INICIAIS.

A descentralização, em tese, tem o poder de melhor atender às necessidades da população, impulsionar a economia local e melhor gerir os serviços públicos. Os governantes de lugares menores teriam o conhecimento preciso e familiar para ajustar a sua governança a todas as peculiaridades de uma forma que o governo centralizado jamais poderia.

Nas palavras de José Nilo de Castro:

Descentralizar é tirar do centro. Para evitar a apoplexia do centro e a paralisia das extremidades (Lamennais) é que se reconheceu a descentralização, quer nos Estados Unitários, quer nos Federais, como fenômeno jurídico-político a acudir, de madeira eficiente e mais democrática, às finanças estatais. (2010, p. 19).

E foi justamente pautado nesse entendimento de descentralização que foram justificadas as centenas de emancipações ocorridas no período em análise.

Para se ter uma ideia mais próxima das razões alegadas à época, vale apontar a pesquisa realizada por François E. J de Bremaeker junto às novas prefeituras criadas em 1992. O estudioso do IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal) enviou questionários a dezenas de prefeitos e teve como como respostas diversas motivações apontadas. Foram elas: o descaso da administração do Município de origem (54,2% - cinquenta e quatro vírgula dois por cento), a existência de economia local forte (23,6% - vinte e três vírgula seis por cento), a grande extensão territorial (20,8% - vinte vírgula oito por cento) e o aumento da população local (1,4% - um vírgula quatro por cento). (1993, p. 90).

Ocorre que, como será melhor analisado nos subcapítulos subsequentes, a realidade passou longe do alegado.

As motivações reais não visavam o bem estar social e o crescimento econômico das novas Municipalidades, dando lugar a um jogo de influências políticas a fim de se obter mais cargos eletivos e públicos e mais repasses financeiros.

Na prática, menores populações limitam recursos e o aproveitamento de serviços de escala, ou seja, aqueles que atendem à coletividade, e por isso, são mais eficientes e eficazes quando aplicados a populações maiores. Por exemplo: uma escola para poucos alunos não pode oferecer toda a estrutura para uma educação completa; um posto médico com poucos pacientes não têm condições de oferecer a aparelhagem mais avançada apenas para atender um punhado de pessoas; da mesma forma, gasto com o aparato municipal dos poderes Executivo e Legislativo mínimo é praticamente fixo, fazendo com que, em muitos casos, os Municípios não arrecadem nem o suficiente para pagar a folha de salários mensal. (BOUERI, 2013, pp. 224-225).

O fracionamento também traz problemas que ultrapassam os limites do ente municipal como, por exemplo, o aumento do custo do transporte intermunicipal ocasionado pela falta de integração entre os entes.

Seja por uma razão ou por outra, o importante é que as populações dos novos Municípios foram levadas a acreditar que a autonomia em si seria suficiente para sanar os problemas enfrentados na Municipalidade de origem e, consequentemente, gerar crescimento econômico. Este fato contribuiu enormemente para que elas apoiassem as emancipações. (NORONHA, 1996, pp. 111-112).

Ocorre que técnicos do IPEA, em estudo acerca dos Municípios criados após 1988 e a sua evolução econômica até 2010, não encontrou evidências de que a emancipação tenha trazido, por si só, desenvolvimento econômico aos novos Municípios. Pelo contrário, apontou queda nas taxas de crescimento:

Os resultados econométricos indicam que, controlando-se o incremento do FPM per capita, as emancipações reduziram a taxa de crescimento da renda per capita das AMCs²¹. Além disso, os efeitos foram ainda mais perversos para as emancipações ocorridas na última década.

Em suma, não foram encontradas evidências de que – por si só – a última onda de criação de Municípios trouxe o desenvolvimento das áreas envolvidas. (BOUERI, 2013, p. 232).

Coaduna com este diagnóstico o expedido pela FIRJAN (2012) (Federação das Indústrias do Rio de Janeiro) acerca das Municipalidades criadas entre o ano de 2001 e o de 2010. Segundo o IFDM (Índice Firjan de Desenvolvimento Municipal), composto por dados dos Ministérios do Trabalho, da Educação e da Saúde e com base em dados de janeiro de 2013, foi constatado que todo o novo investimento recebido por elas, após a emancipação, não teria sido revertido em melhoria dos indicadores sociais de seus habitantes. Na realidade, 45% (quarenta e cinco por cento) das 58 (cinquenta e oito) novas prefeituras registrou queda de desempenho no índice na última década.

Tudo isso evidencia que as razões alegadas para justificar a emancipação em massa de Municípios e os objetivos que esses processos almejavam alcançar, passaram ao largo da realidade apontada.

11. A VANTAGEM POLÍTICA.

Por toda a década de 90, políticos, seus partidos e coligações de todo país viram na divisão de micro²² e pequenos Municípios que governavam em outros tantos e no aumento dos gordos repasses federais que poderiam passar a receber com tal empreitada, como uma perfeita oportunidade de sair ganhando às custas dos cidadãos.

A forma como era tratada a matéria antes da Emenda Constitucional nº 15/96 (que exigiu a edição da Lei Complementar ainda inexistente) permitiu a instalação de um verdadeiro jogo de politicagem com a coisa pública.

Os políticos levaram o cidadão ao erro, fazendo-o acreditar que emancipar seria a melhor solução para trazer mais dinheiro à Municipalidade e, consequentemente, mais oportunidades de investimento, desenvolvimento econômico e por fim maior qualidade de vida para sua família e seus vizinhos.

Mas, como já foi dito, esta ideia não poderia estar mais longe de retratar a realidade.

A intenção real era a de emancipar novos “currais eleitorais”²³ e usar os empregos criados pelas novas prefeituras para exercitar o clientelismo²⁴ e criar novos trampolins políticos.

A criação de Municípios abre espaço para uma gama de novos cargos políticos e empregos públicos, o que, efetivamente, gera um inchaço na máquina pública, na contramão da lógica de um sistema capitalista.

São prefeitos, vice-prefeitos, assessores, secretários, vereadores, suplentes, servidores em geral ...

Para se ter uma ideia, estudos realizados pela Firjan (parcialmente citados anteriormente), através da análise dos dados do IFDM, demonstram que os 58 (cinquenta e oito) Municípios emancipados entre os anos de 2001 e 2010, a maioria com menos de 5.000 (cinco mil) habitantes, provocaram a criação de mais de 31.000 (trinta e um mil) novos cargos públicos.

Todos esses novos cargos geraram a redistribuição de repasses do FPM na ordem de R$ 1.3 bilhão (um ponto três bilhão de reais) entre 2007 e 2012.

Ou seja, a emancipação irresponsável de Municípios não tem outro propósito que não o de gerar vantagem política para o partido ou coligação dominante na região, dando oportunidade do partido dominante local de expandir o seu poder.

12. O FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS.

Nosso país tem hoje 5.570 (cinco mil quinhentos e setenta) Municípios.

A avassaladora maioria não consegue o suficiente para se manter através da arrecadação tributária, dependendo largamente de repasses financeiros dos governos estaduais e da União.

As transferências de recursos entre os entes da federação fazem parte do cooperativismo afeito à nossa federação desde a Constituição de 1934.

Nas palavras de José Nilo de Castro:

Em decorrência do nosso sistema federativo cooperativo, inaugurado na Constituição de 1934, como técnica de repartição de receitas, aperfeiçoada, se não ampliada, nas Constituições posteriores até a de 1988, na federação de integração equilibrada, os Municípios têm receitas transferidas., isto é, receitas não própria, quer dizer, o poder tributante é outro, mas o produto da arrecadação cabe aos Municípios. (2010, p. 305).

Nossa Constituição de 1988 manteve na linha desta sistemática, expandindo-a consideravelmente.²⁵

Como exemplos de transferências de recursos aos Municípios, tanto pela União, como pelos Estados temos o do IOF-Ouro, o do ITR, o do IPVA, o do ICMS, o do FPM, o do SUS, o do FUNDEB ²⁶.

O repasse do ICMS, previsto no art. 158, IV da CF/88, pode ser um das maiores transferências recebidas pelas prefeituras a depender de suas dimensões e em que Estado se localizem.

O seu recolhimento é de competência dos Estados e a fatia dividida entre os Municípios é de 25% (vinte e cinco por cento) da arrecadação, de acordo com o inciso IV do art. 158 da CF²⁷. (STN, 2012, pp. 19-20).

Por ser este repasse proveniente de parte do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação, o seu propósito não é o de redistribuir renda. Ele é mero reflexo do dinamismo econômico de cada região e, por isso, quanto mais rico o Estado, mais ele tem para distribuir com as suas Municipalidades. Ele também tem maior peso nas Comunas maiores chegando a representar até 43,3% (quarenta e três mil virgula três por cento) das transferências correntes²⁸ de prefeituras com população entre 100.000 (cem mil) e 500.000 (quinhentos mil) habitantes. (IBGE, 2004, p. 39).

Como preleciona José Nilo de Castro:

Os Municípios ditos industriais e os detentores de maior riqueza, fator preponderante para arrecadação tributária, têm ICMS que os coloca em posição privilegiada em relação aos pequenos Municípios. (CASTRO, 2010, p. 307).

Por conta disso, o repasse do ICMS não é de grande relevância para o caso em debate.

Ele não se apresenta como um incentivo à emancipação de novas Municipalidades, pois, como veremos adiante, a maior parte dos Municípios emancipados nas últimas décadas apresentam dimensões reduzidas, o que equivale a dizer que tal transferência não gera impacto significativo na sustentação destes.

O mais expressivo de todos os repasses, principalmente para as Comunas menores, e de crucial importância para entendimento do tema apresentado é mesmo o do Fundo de Participação dos Municípios, previsto no art. 159, I, b) e d) da CF/88²⁹. (STN, 2012, p. 61).

No art. 159 têm os Municípios – e aqui grande maioria dos Municípios brasileiros - sua sustentação, o oxigênio de sua vida. É o conhecido FPM, Fundo de participação dos Municípios. (CASTRO, 2010, p. 307).

O Fundo de Participação dos Municípios foi criado em 1965, para tentar reduzir as disparidades de receitas entre os munícipios de dimensões e regiões diferentes, dada a desigualdade de PIB (Produto Interno Bruto³⁰), e consequentemente de arrecadação tributária entre aos Estados federados, principalmente quando comparados os do Sul e do Sudeste com os do Norte e do Nordeste. (STN, 2012, pp. 3-4).

É composto por parcela da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) em proporções que se iniciaram em 10% (dez por cento), quando de sua criação, e apesar de alguns revezes entre os anos 60 e meados dos anos 70, sua tendência foi sempre crescente, chegando aos atuais 22,5% + 1% (vinte e dois e meio por cento mais um por cento)³¹.

Preceitua o art. 159:

Art. 159. A União entregará:

I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte forma: 

[...]

b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;     

[...]

d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; ³²

A estimativa de repasse do FPM contida na Proposta Orçamentária da União para o ano de 2014, divulgada pela Secretaria do Tesouro Nacional, corresponde a um montante de R$ 69,857 bilhões. Um crescimento de 17,02% do valor creditado em 2013, cujo valor foi de R$ 58,878 bilhões.

Esse montante, por sua vez é repartido, resumidamente, da seguinte forma³³:

• As capitais estaduais – classe capital – recebem 10% (dez por cento) por critério de faixa populacional e o inverso da renda per capita;

• As demais Comunas – classe interior – recebem 90% (noventa por cento).

• Desses, 86,4% (oitenta e seis vírgula quatro por cento) são rateados entre os Municípios por critério de faixa populacional;

• Os 3,6% (três vírgula seis por cento) restantes são proporcionalmente divididos entre os Municípios com mais de 142.633 (cento e quarenta e dois mil seiscentos e trinta e três por cento)habitantes – classe reserva – por critério de faixa populacional e o inverso da renda per capita.

Focaremos nos Municípios pertencentes à classe interior, pois representa quase a totalidade dos criados nas últimas décadas.

Os valores repassados pelo FPM dependem diretamente do coeficiente correspondente à faixa populacional à qual o Município pertence e é alcançado pela divisão do coeficiente do Município pelo coeficiente do Estado.

A partir de 1989³⁴, cada Estado passou a ter um coeficiente fixo a fim de evitar que a emancipação de novas Comunas em um Estado refletisse negativamente nas Municipalidades de outro³⁵.

São 18 (dezoito) faixas populacionais que variam entre 10.188 (dez mil cento e oitenta e oito) e 156.216 (cento e cinquenta e seis mil duzentos e dezesseis) habitantes, o primeiro com coeficiente de 0,6 (zero vírgula seis) e o último, de 4 (quatro).

FPM INTERIOR - COEFICIENTES POR FAIXA DE HABITANTES.36
Faixa de habitantes	Coeficientes	Faixa de habitantes	Coeficientes
Até 10.188	0,6	De 61.129 a 71.316	2,4
De 10.189 a 13.584	0,8	De 71.317 a 81.504	2,6
De 13.585 a 16.980	1	De 81.505 a 91.692	2,8
De 16.981 a 23.772	1,2	De 91.693 a 10.1880	3
De 23.773 a 30.564	1,4	De 101.881 a 115.464	3,2
De 30.565 a 37.356	1,6	De 115.465 a 129.048	3,4
De 37.357 a 44.148	1,8	De 129.049 a 142.632	3,6
De 44.149 a 50.940	2	De 142.633 a 156.216	3,8
De 50.941 a 61.128	2,2	Acima de 156.216	4

Fonte: Censo 2010 – IBGE (2012).
Tabela elaborada pelo Autor.

Da repartição demonstrada acima, dois desvios são evidentes. Os extremos (pequenos Municípios e capitais) recebem mais repasses e a faixa intermediária recebe menos. (FAVERO, 2004, p. 84).

Mas são os Municípios com menos habitantes, especialmente os com menos de 10.188 (dez mil cento e oitenta e oito) habitantes, que mais saem desproporcionalmente privilegiados em relação às demais Comunas.

Isso ocorre pois os coeficientes não crescem na mesma proporção que as faixas populacionais, desta forma, as Comunas menores recebem maiores cotas de repasses per capita que as demais, inclusive que as de algumas capitais.

A primeira vista, tal diferença é explicável pelo maior custo percentual em manter a máquina pública em Municípios com poucos habitantes, além do fato destes contarem com uma base tributária mais restrita e o propósito do FPM ser justamente o de redistribuir renda.

Ocorre que, a desproporção muito mais que compensa esses quesitos, o que faz com que os repassas desequilibrem mais do que nivelem os recursos transferidos a todos os entes, privilegiando sobremaneira as menores Municipalidades, especialmente as pertencentes à primeira faixa. E a situação se agrava quanto menor for a Comuna.

E é precisamente aí que está a influência prejudicial do FPM no processo de emancipação de Municipalidades.

Assim, o Município de Borá, no Estado de São Paulo, que tem pouco mais de 800 (oitocentos) habitantes, recebe o mesmo valor nominal de repasses referentes ao FPM que os 280 (duzentos e oitenta) demais Municípios do mesmo Estado pertencentes à primeira faixa populacional. Aí inclusas as Municipalidades de Iacanga e de Estiva Gerbi, ambas com população entre 10.000 (dez mil) e 10.188 (dez mil cento e oitenta e oito) moradores.³⁷

Ou seja, o mesmo valor líquido de recursos transferidos para uma população 12 (doze) vezes menor.

12.1. O Fundo de Participação dos Municípios como motivador de novas emancipações e do número exorbitante de micromunicípios.

A forma como é dividido o Fundo de Participação dos Municípios gerou a subversão da dinâmica racional do processo de emancipação.

Em vez de um processo natural que buscasse a autonomia de uma localidade que extrapolara de fato a sua condição de mero distrito, com vida econômica, social e política independente da sua sede, buscou-se a autonomia dos pequenos e estagnados, pois, quanto menos populoso for o Município, maior é a vantagem financeira proporcional. (MENDES, 2013, pp. 5-6).

Vejamos.

A mesma população de uma pequena Municipalidade de 10.000 (dez mil) habitantes que se divide em duas de 5.000 (cinco mil), será destinatária do dobro de recursos.

Três Comunas com população de 5 mil (cinco mil) pessoas recebem somados, 80% (oitenta por cento) a mais do FPM que um de 15.000 (quinze mil).

A mesma dinâmica se repete nos Municípios maiores, porém, em menor grau, mas a pressão emancipacionista foi precisamente para criar Comunas com menos de 10.000 (dez mil) habitantes.

Segundo dados do IGBE de 2002, existiam, à época, 5.561 (cinco mil quinhentos e sessenta e um) Municípios no país. Destes, 24,9% - 1.382 (vinte e quatro vírgula nove por cento – mil trezentas e oitenta e duas) das Comunas brasileiras tinham menos de 5 mil (cinco mil) habitantes; 48,4% - 2.690 (quarenta e oito vírgula quatro por cento - duas mil seiscentas e noventa), menos de 10.000 (dez mil) e 73,3% - 4.074 (setenta e três vírgula três por cento – quatro mil e setenta e quatro), menos de 20.000 (vinte mil).

No censo de 2010, houve apenas uma pequena diminuição das porcentagens, pois apenas 4 (quatro) novos Municípios foram criados em 10 (dez) anos e a população cresceu naturalmente, porém, nada que chegue perto de alterar: 23,3% (vinte e três vírgula três por cento) com menos de 5.000 (cinco mil); 45,1% (quarenta e cinco vírgula um por cento), menos de 10.000 (dez mil) e 70% (setenta por cento), menos de 20.000 (vinte mil). Haviam 5.565 (cinco mil quinhentos e sessenta e cinco) Municípios. (IBGE, 2011)

E, embora haja pequenas diferenças regionais, esse fenômeno é registrado em todo país e em grandes proporções de acordo com números da Secretaria de Tesouro Nacional, de 2008.

No Estado de Tocantins, na região Norte, 80% (oitenta por cento) das Municipalidades tem menos de 10.000 (dez mil) habitantes e 57,55% (cinquenta e sete vírgula cinquenta e cinco por cento), menos de 5.000 (cinco mil). No Piauí, que fica no Nordeste, 75% (setenta e cinco mil por cento) possuem menos de 10.000 (dez mil), e 42,1% (quarenta e dois vírgula um por cento) possuem menos de 5.000 (cinco mil) habitantes. Em Goiás, no Centro-Oeste, 43% (quarenta e três por cento) dos Municípios possuem menos de 5.000 (cinco mil) habitantes. A região Sul é a que mais apresenta Municípios com menos de 10.000 (dez mil) habitantes, com destaque para o Estado do Rio Grande do Sul, com 45% (quarenta e cinco por cento) dos seus não tendo mais que 5.000 (cinco mil) habitantes. (STN, 2012, pp. 13-14).

De forma alguma se trata de um evento localizado.

Outro dado que impressiona é que, apenas 4.8 milhões (quatro ponto oito milhões) de pessoas, meros 2,3% (dois vírgula três por cento) da população brasileira vive em Comunas com até 5.000 (cinco mil) habitantes e 12.9 milhões (doze ponto nove milhões), 6,8% (seis vírgula oito por cento) vivem naquelas com até 10.000 (dez mil). (IBGE, 2013, p. 24).

É realmente importante frisar esse dado, pois ele ajuda a dimensionar o grave dano econômico que todo esse processo de multiplicação de Municípios pequenos causou.

A problemática fica ainda mais evidente quando cruzadas esses números com o número de Municípios por faixa populacional já citados.

Pouco mais de dois por cento da população habita em quase um quarto dos Municípios.

E menos de sete por cento de todos os brasileiros estão pulverizados em quase metade das Municipalidades existentes no país.

Isso tudo quer dizer que, mais de 45,1% (quarenta e cinco vírgula um por cento) das prefeituras se aproveitam da faixa mais desigual de distribuição do FPM e todos esses recursos, largamente desproporcionais, atendem a menos de 7% (sete por cento) da população.

Gomes e MacDowell evidenciaram essa questão claramente:

[...] Nos últimos anos, o processo de descentralização política, com intensa criação de Municípios e proliferação dos pequenos Municípios, tem implicado uma transferência de renda tributária cada vez maior para esses micromunicípios, pelo simples fato de que eles proliferam e de que há uma cota mínima, por Estado, para o recebimento do FPM pelos Municípios.

[...] É fácil antecipar que, como a simples repartição de um bolo não aumenta o seu tamanho, se os Municípios pequenos têm recebido mais recursos, então os médios e grandes têm recebido menos recursos. Seria o caso de perguntar quais parcelas da população brasileira estão sendo beneficiadas e quais estão sendo prejudicadas por esse aspecto particular da descentralização.

[...] Se considerarmos esses como os grandes beneficiários da descentralização política e do federalismo municipal, precisaremos também reconhecer que esses mesmos processos estão prejudicando os restantes 80,4%³⁸ da população brasileira que não vivem nas pequenas cidades. (2000, pp. 16-17). (Grifei).

Grande parte desses Municípios nanicos foram formados justamente no período em análise.

Dos Municípios emancipados a partir de 1988, 53% (cinquenta e três por cento) se enquadravam na faixa dos micromunicípios (aqueles com menos de 5.000 habitantes) e 79% (setenta e nove por cento) na faixa de até 10.000 (dez mil) habitantes, na data em que foram criados. (TOMIO, 2002).

Para se ter uma ideia da diminuta dimensão populacional desses Municípios, entre 1970 e 1980, a média de habitantes das Municipalidades criadas à época era superior a 14.000 (quatorze mil). A partir de 1991, essa média não passou de 5.000 (cinco mil). (BOUERI, 2013, p. 222).

Fonte: Ipeadata (2012) e IBGE (2012a).

Gráfico elaborado pelo autor.

Como se evidencia, a enxurrada de Municípios pós 1988 foi precisamente de Municípios pequenos³⁹ para aproveitar a deficiência dos critérios de repartição do FPM.

O fato da média até 1991 ser superior à observada posteriormente se dá pelo fato de que o processo de criação de um Município leva algum tempo e a grande maioria dessas emancipações que se concretizaram até 1991 foi iniciada antes da Constituição de 1988. O que reforça a forte contribuição que as mudanças no tratamento constitucional à matéria representaram ao “Boom” no número de Municípios nos anos posteriores.

Os problemas gerados pela torrente de criações de novas Municipalidades no país começaram justamente com a motivação que as deu vida.

Ao invés de serem consequência de uma necessidade proveniente da dinâmica natural das fronteiras, derivaram de interesses políticos escusos de assegurar mais bases eleitorais, cargos e verbas a localidades sem a menor condição de se manter autonomamente.

Combinando isso com a forma descabida como foi regulamentada a distribuição do Fundo de Participação dos Municípios, que favoreceu sobremaneira a criação de Municípios pequenos, temos as graves consequências deixadas pela avalanche de Municípios criados, que atinge a economia como um todo.

13. AS CONSEQUÊNCIAS FINANCEIRAS DA EMANCIPAÇÃO INDISCRIMINADA DE MUNICIPALIDADES E OS REFLEXOS SOCIAIS.

O capítulo anterior abordou os fatores que motivaram o forte movimento de criação de Municípios experimentado após o declínio da ditadura militar e apontou que tal fenômeno trouxe graves consequências as finanças de toda a federação.

Tais consequências, tanto no âmbito financeiro, como no social, infelizmente, ainda repercutem com força.

Analisar tais reflexos é de alta relevância para se entender o porquê da matéria ainda não ser normatizada, o porquê do projeto de Lei Complementar nº 98 de 2002 ter sido vetado integralmente, mesmo não lhe recaindo nenhuma imperfeição de procedimento, como nos vetos anteriores.

Assim, nesse capítulo abordaremos as consequências da emancipação indiscriminada de Municipalidades. Iniciando-se pela analise dos desequilíbrios que esse processo gerou na economia de todos os entes da federação e as implicações na vida de todos os brasileiros.

14. O CÍRCULO VICIOSO DERIVADO DA DEPENDÊNCIA DO FPM.

Uma consequência lógica da diminuta dimensão das populações de uma determinada localidade é que, quanto menor for a população de um Município, menor é a participação de sua arrecadação tributária na receita total e, a menos que ele tenha outra fonte de renda própria que impacte consideravelmente, maior será o peso das transferências estaduais e federais no seu orçamento.

Ocorre que, como vimos no capítulo anterior a maioria esmagadora das Municipalidades se encontra precisamente nesta situação. Ou seja, a maior parte das Municipalidades tem a maior parte de seu orçamento composta de transferências de recursos. (IBGE, 2001).

Para se ter uma ideia da gravidade da questão, os Municípios contribuem com 6,5% (seis vírgula cinco por cento) da receita tributária nacional, mas são os detentores de 22,3% (vinte e dois vírgula três por cento) de toda a receita disponível Nacional, resultado da adição dos repasses estaduais e federais. (IBGE, 2013, p. 45).

Esses repasses perfazem 87% (oitenta e sete por cento) da receita corrente de todos os Municípios. Situação que se agrava naqueles com até 15.000 (quinze mil) habitantes, nos quais sobe para 91% (noventa e um por cento). Ou seja, apenas 9% (nove por cento) dos recursos são arrecadados por meio de tributos. (STN, 2012).

Dados do Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF) indicam ainda que apenas 2,2% (dois vírgula dois por cento) de todas as Comunas conseguem gerar ao menos 50% (cinquenta por cento) de suas receitas. (FIRJAN, 2012).

O FPM é a maior dessas transferências de recursos. Ele é componente crucial dos recursos disponíveis em caixa para muitas prefeituras.

No gráfico abaixo podemos ver a porcentagem do FPM no total de receitas correntes dos Municípios por faixa populacional.

Fonte: STN (vários anos) e Censo 2010 – IBGE.

Gráfico elaborado pelo autor.

Como se vê no gráfico acima, as Municipalidades com até 20.000 (vinte mil) moradores têm 41% (quarenta e um por cento) da receita corrente composta de transferências do FPM.

Somando-se o FPM aos demais repasses, muitas destas prefeituras subsistem quase que completamente de recursos externos.

Tamanha dependência é resultado de um número de fatores que interferem diretamente na capacidade desses Municípios se desenvolverem e mantêm um círculo vicioso complexo de ser quebrado.

Tais fatores são diversos, e por isso, não se tentará, de maneira alguma, esgotar a matéria. Abordaremos apenas alguns dos principais.

Eles devem ser avaliados em conjunto, pois afetam uns aos outros.

O PRIMEIRO é a ausência de condições para impulsionar o desenvolvimento econômico dos Municípios emancipados irresponsavelmente.

Como o objetivo de criar quase todos eles não foi o de emancipar distritos em ascensão, mas sim buscar mais recursos para financiar mais cargos políticos e empregos públicos, foram “escolhidos” locais estagnados e desprovidos de recursos. (MENDES, 2013, p. 6).

Sem as menores condições de atrair o setor privado, ou de despertar o empreendedorismo e, assim, a criação de novas fontes de renda, estavam eles fadados à estagnação e à dependência dos repasses. Estes, por sua vez, embora cheguem em quantidade desproporcional, não têm condições por si sós de criar um milagre econômico do nada, até porque não são empregados de forma eficiente.

O SEGUNDO é o peso da máquina pública nesses Municípios de pequena população.

Com toda emancipação, seja ela de um Município viável, seja de um inviável, há, necessariamente, a duplicação da máquina pública para se atender a um mesmo número de cidadãos, com a consequente perda de recursos disponíveis para investir na economia e nas necessidades sociais. (BARROS e LAGO, 2008, p. 3).

A diferença é que, enquanto no viável esse fator será consequência natural do processo de autonomia, no inviável isso significa o agravamento da sua condição de estagnação.

Isso, aliado à pequena escala da maioria dos Municípios faz com que grande parte de suas receitas seja desviada para pagamento da folha de salário de vereadores, prefeitos, servidores, etc., o que as torna inflexível, retirando recursos que, do contrário, poderiam ser aplicados no desenvolvimento da economia e na prestação de serviços públicos.

O custo da máquina pública mínima tem forte peso nas contas das prefeituras pequenas, pois representa grandes fatias de seus orçamentos, proporcionalmente muito maiores se comparadas às das prefeituras maiores e até mesmo às dos Estados e à da União.

Os autores Gomes e MacDowell ilustraram a questão de forma precisa:

[...] Uma consequência direta da intensa criação de Municípios é o aumento do número de vereadores (e de prefeitos, vice-prefeitos, assessores e burocratas em geral) e, por conseguinte, dos gastos municipais com o Legislativo (e com a administração, em geral). Além disso, na medida em que Municípios gastam proporcionalmente mais de sua receita (do que Estados e a União) em administração, então o aumento na proporção de recursos fiscais apropriados pelos Municípios, em relação aos Estados e à União, como demonstrado acima, implica que uma parcela maior dos recursos tributários globais mobilizados pelas três esferas de governo está sendo destinada ao pagamento de salários de prefeitos, vereadores e burocratas em geral e, portanto, uma proporção menor desses mesmos recursos está sobrando para financiar a prestação direta de serviços públicos e o investimento dos vários níveis de governo.

[...]

Os Municípios de até 5 mil habitantes gastaram, em 1996, R$20,6 reais por habitante para sustentar seus legislativos. Esse valor supera o de qualquer outro grupo de Municípios, classificados segundo sua população (tabela 8). É claro que os gastos com a administração devem ter sido substancialmente superiores a isso e é provável que as ordenações não se alterassem muito se essas despesas administrativas globais (não disponíveis) fossem consideradas. É interessante notar que esses resultados, [...] se mantêm inalterados para todas as regiões. (2000, pp. 19-20)

O TERCEIRO fator é o desestímulo dessas pequenas prefeituras em tributar.

Como já dito, os pequenos Municípios tem a maior parte de seus orçamentos compostos de repasses dos Estados e da União, chegando a arrecadar apenas 9% (nove por cento) de sua receita.

A insustentabilidade dos gastos é tamanha, que cerca de 30% (trinta por cento) de todas os Municípios não arrecadam nem o suficiente para custear suas próprias Câmaras de Vereadores. (STN, 2012).

Também foi dito, que o baixo recolhimento de tributos é consequência direta do tamanho da população e da falta de condições para investir.

Acrescente a isso, a alta sonegação e a falta de estrutura para fiscalizar e recolher esses tributos.

Porém, existe uma outra razão para a baixa receita interna das Municipalidades pequenas.

A desproporcionalidade dos repasses é às vezes tão grande para estes entes, que gera um desestimulo à cobrança e reajuste dos tributos municipais.

Muitos chegam a não cobram algumas das taxas legais e outros chegam a não cobrar nenhuma.

Segundo dados do IBGE (2013, p. 47), dentre as 421 (quatrocentas e vinte uma) Comunas que, em 2012, não instituíram nenhuma taxa, 88,1% (oitenta e oito vírgula um por cento) tinham até 20.000 (vinte mil) habitantes.

Impostos e taxas são sempre malquistos pela população, assim, dotados dos recursos externos fora de proporção e suficientes à manutenção da máquina pública municipal, os prefeitos evitam o desgaste político de tributar em busca de assegurar a manutenção de sua coligação no poder nas próximas eleições.

Assim, Mais cargos políticos e empregos públicos podem criados e a renda per capita de toda a Comuna aumentada sem que isso tenha que ser custeado via arrecadação.

Esse também foi um fator que contribuiu para propiciar a emancipação de novos entes, pois como os contribuintes locais não têm que arcar com os custos da criação do novo Município, fica muito mais fácil de convencê-los de que essa é uma boa ideia. (MENDES, 2013, pp. 3-4).

Antes da Constituição de 1988, os repasses aos Municípios não eram tão vultosos, tanto que entre 1970 e 1985, apenas 150 (cento e cinquenta) Comunas foram criadas. Isto, pois, a criação de uma nova Municipalidade automaticamente acarretava na perda de orçamento, a não ser que houvesse, paralelamente, o aumento da tributação municipal. (MENDES, 2013, p. 4).

Após 1988, a emancipação de um Município pequeno a partir de outro também de dimensões reduzidas passou a gerar mais recursos per capita para ambos, e assim, diminuindo ainda mais relevância da tributação municipal para essas novas Comunas.

Tudo isso gera e mantém um círculo vicioso, pois a falta de viabilidade e os altos gastos em manter a máquina pública, tornam os Municípios dependentes dos repasses externos, que são tão desproporcionais ao ponto de desestimular a tributação municipal, fazendo desaparecer também o esforço por parte das prefeituras em aumentar a sua base de arrecadação, minguando os investimentos voltados para o desenvolvimento da economia local, o que, por sua vez, as mantêm dependentes dos repasses....

Assim, os Municípios criados durante o período do “Boom”, sem a devida viabilidade e os outros tantos na mesma situação, estão fadados à estagnação.

15. O IMPACTO NOS DEMAIS MUNICÍPIOS.

A subversão do processo racional de criação de novas Comunas e os equivocados critérios de repartição de renda geraram graves repercussões nas demais Municipalidades.

Como sabemos, o simples fato da criação de centenas de novas Comunas, embora não tenha gerado aumento dos gastos com os repasses constitucionais por parte dos Estados e da União, causou a diminuição substancial das contas parte dos Municípios preexistentes.⁴⁰

O fato é que há uma grande desproporção nos Municípios menores entre os valores recebidos e as necessidades locais se comparadas aos maiores, gerando até o desestímulo de tributar como já visto.

Em análise do gráfico abaixo, na relação das receitas correntes e do FPM per capita pelo porte dos Municípios do país, nota-se que a série toma a forma de uma parábola em U, com os Municípios menores desproporcionalmente elevados, em patamares superiores aos de maior dimensão e os de médio porte em posição depreciada.

Fonte: STN (vários anos) e IBGE (2012b).

Gráfico elaborado pelo autor.

Note como as transferências do FPM são claramente o motivo para que os Municípios com até 5.000 (cinco mil) habitantes tenham receita corrente per capita mais que 50% maior do que a média do país, inclusive em comparação com àqueles com mais de 1 milhão (um milhão). O FPM per capita sozinho chega a ser maior que as receitas correntes daqueles com população entre 50 (cinquenta) e 100 mil (cem mil).

Ocorre que os repasses do FPM decrescem mais rapidamente em relação à faixa populacional do que sobe a arrecadação própria e as parcelas recebidas da transferência do ICMS pelas as Municipalidades médias. Assim, estas tem sua receita prejudicada e são as que mais sentem a falta dos recursos. Logo eles que são os que mais precisam deles para investir e melhorar a condição de vida de seus habitantes, conforme analisaremos em breve. (MAGALHÃES, 2007, pp. 17-18).

Ultrapassando-se a marca dos 100.000 (cem mil) habitantes, a receita per capita volta a crescer, reflexo da maior produção, arrecadação e repasses do ICMS, mesmo assim, continuam muito inferiores à primeira faixa. (MENDES, 2013, p. 6).

Assim, enquanto os Municípios menores são reféns dos repasses de verbas, os maiores ficam com o papel de financiadores dessas transferências, pois são os que mais arrecadam, perdendo assim receita importante, que do contrário, seria utilizada para estimular a sua atividade produtiva e amenizar os problemas inerentes às grandes populações, como a violência urbana, o trânsito caótico e as favelas. (GOMES e MACDOWELL, 2000, pp. 12-13).

Deve-se lembrar de que diminuta parcela da população do país vive nos Municípios com menos de 10.000 (dez mil) habitantes. Isso gera ineficiências globais, pois se retiram recursos muito além do necessário que beneficiariam a absoluta maioria da população e os destina aos 7% (sete por cento) que moram em 45,5% (quarenta e cinco vírgula cinco por cento) dos Municípios brasileiros⁴¹.

Acrescentam Gomes e MacDowell:

[...] ao privilegiar, na proliferação de micromunicípios e nos critérios de distribuição de recursos fiscais, especialmente via FPM, os Municípios pequenos, a descentralização e o federalismo municipal estão atingindo pobres, ricos e remediados que representam menos de 20% da população brasileira. Os privilégios que estão sendo outorgados a esses 20% têm sido pagos por um número muito maior (80%) de brasileiros pobres, ricos e remediados que vivem nas cidades médias e grandes. (2000, pp. 18-19). (Grifei).

Minoria esta, que também não representa, necessariamente, a parcela dos mais pobres.

Segundo dados do IBGE (2011), a maior concentração de pessoas consideradas pobres (que têm rendimento domiciliar per capita de até R$ 70,00 – setenta reais), se encontram nos Municípios com população entre 10 (dez) e 50 mil (cinquenta mil) habitantes, em que 13,7% (treze vírgula sete por cento) se encontram nessa condição. Ou seja, não nos 45,4% (quarenta e cinco vírgula quatro por cento) das Comunas brasileiras com menos de 10.000 (dez mil) habitantes.

Os Municípios médios também são os mais vulneráveis em caso de flutuações na economia, pois estas podem gerar diminuição da arrecadação dos Estados e da União, o que, por sua vez, diminui os repasses aos Municípios, podendo acarretar no desequilíbrio de suas finanças, pois são eles que tendem a ter os orçamentos mais apertados e as transferências são muito importantes para complementar as suas receitas.

Conclui-se, que o preço da criação dessas centenas de novas Comunas não gerou apenas impacto negativo nos novos entes. As demais Municipalidades sofreram para arcar com os custos de se manter as novas prefeituras.

16. O IMPACTO NA FEDERAÇÃO COMO UM TODO.

Para que os repasses possam ser divididos entre os Municípios, eles tem que ser retirados de parte da arrecadação tributária dos Estados e da União.

Embora a criação de todas as Municipalidades em apreço não tenha gerado, de imediato, o aumento de gastos, apenas a redistribuição dos repasses já existentes com as demais Comunas, a médio e longo prazo, forçou atitudes dos Estados e União neste sentido.

Como vimos anteriormente, as transferências de recursos às prefeituras foram expandidas com a promulgação da Constituição de 1988, fazendo com que os entes federativos subsidiários do sistema, tivessem que suprir seus gastos buscando novas fontes de receitas.

Os Estados simplesmente foram, aos poucos, transferindo competências aos Municípios, sem a paralela transferência de recursos, somando-se ao já farto rol de competências municipais elencados na CF.

A União, por sua vez, além de proceder como os Estados, ainda criou formas de retirar recursos dos Estados e Municípios: criou contribuições e aumentou as alíquotas de outras; realizou vastas renúncias fiscais dos impostos que formam o FPM, principalmente do IPI, e do ICMS sobre os produtos primários e semielaborados; intensificou a cobrança das dívidas dos os Municípios; entre outros. (OLIVEIRA, 2004).

Enquanto bilhões de reais se perdem com a má distribuição dos repasses, sendo enviados a Municípios minúsculos e estagnados para custear suas máquinas públicas, outros tantos passaram a ter que ser recolhidos para supri-los. Aumentando a carga tributária nacional e, de uma maneira geral, debilitando toda a federação.

Tudo isso debilita a capacidade de se fazer investimentos em desenvolvimento, infraestrutura, saneamento, educação, saúde... Toda a economia sai perdendo.

16.1. Os reflexos sociais.

Todas as consequências financeiras apresentadas do decorrer desse capítulo ultrapassam a questão meramente monetária e refletem na vida de todos os brasileiros.

A rápida expansão do número de Municípios em um espaço tão pequeno de tempo e a destinação em massa de recursos públicos na forma dos repasses constitucionais para estes, pulverizou a distribuição de verbas e, como já explorado durante este trabalho, grande parte dessas transferências são utilizadas para manter os poderes Executivo e Legislativo desses entes

Isso representa, direta ou indiretamente, o enfraquecimento da capacidade global de todas as prefeituras de lidar com os problemas que afligem a população.

Não se trata apenas da diminuição de recursos para investir diretamente nas necessidades mais básicas da população como alimentação, saúde, educação, moradia, saneamento básico, segurança, mas também para aplicar na infraestrutura das cidades, dos portos e aeroportos, das rodovias, que, indiretamente, contribuem para o avanço nessas áreas.

Muito embora tenha se dito que a forma de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios privilegia uma pequena parcela da população em detrimento da imensa maioria, não se quis dizer que as populações em si dessas pequenas Comunas saem privilegiadas. Os seus Municípios recebem mais recursos per capita, o que, não representa melhor qualidade de vida para seus habitantes.

A prevalência dos pequenos e micromunicípios também impede que as atividades de governo e de prestação de serviços públicos possam ser realizadas de forma eficiente, pois diminuem o custo benefício dos serviços prestados, representando ainda mais desperdícios de renda.

Uma precondição básica para que essa eficiência realmente seja alcançada é que haja escala suficiente para a prestação de serviços públicos, para que o custo fixo de construção e manutenção das estruturas requeridas não seja elevado em relação ao custo total e aos benefícios gerados. Por exemplo: se a comunidade tiver população muito pequena ela terá alto custo fixo para construção e manutenção de uma escola, que acabará atendendo poucos alunos; o posto de saúde atenderá poucas pessoas; os gastos para construção da prefeitura e para o pagamento do salário de vereadores será o mesmo de um Município maior. [...] (MENDES, 2013, p. 2). (Grifei).

Como já foi brevemente abordado, esses serviços são denominados “de escala” pois existem para atender a uma determinada massa populacional.

Assim, moradores desses pequenos Municípios criados irresponsavelmente, não tem o mesmo acesso à ferramentas e às benesses que os de maior porte têm condição de oferecer, precisando, na maioria das vezes, que se deslocar para um deles para estudar, receber tratamento médico, conseguir assistência jurídica gratuita ou simplesmente para tirar a segunda via de sua carteira de identidade.

O viés político também não deve ser deixado de lado. A criação de currais eleitorais prejudicam o avanço da qualidade de vida dos cidadãos, na medida em que perpetuam a cultura passiva e subserviente das populações afetadas e possibilitam que tantas outras irregularidades do mesmo gênero possam ser cometidas por políticos sem que isso cause grande comoção.

O brasileiro tem que enfrentar a realidade de viver em um país continental, imensamente rico, mas ao mesmo tempo incapaz de prover as suas necessidades mais básicas.

O crescimento desgovernado no número de Municípios, no período analisado neste trabalho, gerou grave dano financeiro a todos os estes da federação, perpetuando um círculo vicioso de estagnação de proporções consideráveis. Repercutindo negativamente em todos os setores da economia e em todas as camadas da população.

Todos os brasileiros, com destaque, obviamente, aos mais pobres, sentem os perversos reflexos do processo de criação descontrolada de Municipalidades.

Tal o fenômeno representa ainda um entrave às localidades que realmente têm condições de se emancipar ou que precisam realizar qualquer outra modalidade de alteração de fronteiras, mas que não podem fazê-lo.

17. O “BOOM” COMO ENTRAVE À CRIAÇÃO, FUSÃO, DESMEMBRAMENTO E INCORPORAÇÃO de novas Municipalidades.

Nos capítulos anteriores, nós analisamos o lado negativo da criação de Municípios e algumas das consequências que têm gerado para o nosso país.

Porém, ao longo de todo esse trabalho se tomou o cuidado de não estabelecer a ideia de que toda e qualquer emancipação resulta apenas em perdas e estagnação econômica e que a emancipação bem pensada de um distrito, que precisa desse impulso de autonomia para melhor se desenvolver, é um processo natural de evolução geográfica de qualquer nação.

Claro que, independentemente de existir uma necessidade justificada, a criação de uma nova Municipalidade vai gerar, a curto prazo, uma diminuição da renda de todas as outras Comunas do Estado. Porém, esse processo contribui para uma federação mais saudável e, no futuro, esse Município com o seu desenvolvimento e arrecadação de tributos, pode se tornar um financiador dos demais.

Infelizmente, a busca de salvaguardar a federação de outra enxurrada de emancipações gerou um efeito colateral. Mesmo aquelas que precisam ser postas em práticas também ficam impossibilitadas de ocorrer.

Se, por um lado, essa situação de vácuo legal impedia a expansão predatória de Municípios, por outro bloqueava a legitima emancipação de distritos que vinham experimentando desenvolvimento econômico. (MENDES, 2013, p. 7).

Importante lembrar, que a lei complementar que deverá regular a matéria também deve versar também sobre as demais formas de alteração de fronteiras municipais, o que em muito expande o número de demandas para alteração de fronteiras que são necessárias, mas que não são legalmente possíveis.

Assim, nesse derradeiro capítulo, cabe analisar exemplos desses casos reais, para evidenciar o prejuízo que a falta de legislação causa.

18. A NECESSIDADE DE CRIAÇÃO DE CERTOS MUNICÍPIOS – O EXEMPLO DE CASTELO DOS SONHOS.

Muitas populações espalhadas por todo o país clamam justamente por isso. Pela possibilidade de terem o local em que moram separado do Município existente e emancipado.

Dados da União Brasileira em Defesa da Criação de Novos Municípios (UBDCNM) citados pelo relator do projeto de Lei Complementar nº 98/02 no Senado apontam que no máximo 188 Comunas estariam aptas a se emancipar no país. (LIMA, 2013, p. 2).

Essa estimativa está muito abaixo da realidade segundo dados do Ipea. Para o Instituto, dos 475 (quatrocentos e setenta e cinco) pedidos de emancipação encontrados, 363 (trezentos e sessenta e três) atenderiam às exigências mínimas do PLC e poderiam se emancipar em curto período de tempo. Acontece que o estudo apenas avaliou dados de 19 (dezenove) Estados, Estados que representam 40% (quarenta por cento) da população estão de fora, ou seja, o número real é provavelmente bem maior⁴². (LIMA, 2013, p. 2).

Não se está a dizer que todos esses processos são viáveis e que deveriam ser concretizados, pois o resultado seria um novo “Boom” e as consequências seriam nefastas, mas isso mostra que há uma grande demanda e por certo que dentre elas, algumas são legítimas.

Como vimos em capítulo anterior, vários são os motivos alegados para se emancipar.

Embora outras razões sejam mais preponderantes, analisaremos aqui um exemplo de emancipação de um distrito motivada pela dimensão absurda de seu Município sede, mas, no tocante a esse estudo, não menos relevante.

A emancipação de um distrito distante da sede do Município e por este motivo prejudicado, pode ser tudo que ele precisa para deslanchar economicamente.

Em um país continental como o Brasil, com um período de desenvolvimento urbano tecnicamente recente e de distribuição irregular, não se poderia fugir da inevitável existência de Municípios gigantes, sobretudo nas áreas mais remotas dos Estados das regiões Norte e Centro-Oeste.

Para se ter uma ideia, a área média das Municipalidades da Região Norte em 1997 era de 7.770,40 km² (sete mil setecentos e setenta vírgula quatro quilômetros quadrados), número que configura uma grande desproporção se comparado aos 464,7 km² (quatrocentos e sessenta e quatro vírgula sete quilômetros quadrados) da Região Sul, ou 567,5 km² (quinhentos e sessenta e sete mil vírgula cinco quilômetros quadrados) da Região Sudeste. (FAVERO, 2004, p. 50).

Esse fenômeno faz com que os distritos de uma Comuna de grandes dimensões mais afastados de sua sede, não recebam saneamento e/ou os serviços públicos de forma adequada nem tenham as mesmas condições de desenvolvimento quando comparados como os mais próximos.

Um exemplo marcante da situação acima delineada é o do distrito de Castelo dos Sonhos, que fica no Município de Altamira no Estado do Pará.

Resquício do Plano de Integração Nacional do governo militar, o distrito de cerca de 15 mil (quinze mil) habitantes (13,86% - treze vírgula oitenta e seis por cento da população de Altamira) é o mais distante do sede de seu Município de todo o país. A incríveis 1000 (mil) quilômetros. (PARÁ, 2010).

Isso só é possível por conta do tamanho do Município de Altamira. O maior do Brasil.

Para se ter ideia de suas dimensões, a Revista Veja, em reportagem sobre a Municipalidade, comparou a sua área territorial com a de três países da Europa. Portugal, Bélgica e Holanda.

A comparação se entende melhor através da ilustração criada pela revista, como se vê no quadro abaixo:

MUNICÍPIO DE ALTAMIRA – PA

Fonte: Revista Veja – 24/11/1999 – p. 132.

Pois bem, a distância da sede da Municipalidade é tamanha, que o distrito tem maior ligação com os Municípios vizinhos de Novo Paraíso (PA) e Guarantã do Norte (MT) que com aquele ao qual pertence.

Por conta disso, os seus moradores ficam desprovidos de serviços e recursos que só os distritos mais próximos da sede, que têm como cobrar mais de perto, acabam tendo acesso. Ficando assim, aquém das políticas públicas municipais.

O local ainda enfrenta graves problemas com a violência perpetrada pelos marginais locais e também por fazendeiros, constantemente acusados de encomendar as mortes de seus desafetos por quantias irrisórias, e acobertados pela ineficiência da polícia local.

A muito tempo que seus moradores buscam na emancipação recursos e o poder de comando local para se desvencilhar dos maiores problemas que lhes afligem.

Na opinião do vereador Rusever Oliveira, representante do distrito na Câmara Municipal de Altamira e defensor da emancipação: “Com uma prefeitura, câmara, recursos diretos, será mais fácil garantir a infraestrutura que a população precisa." (PARÁ, 2010).

Casos como o de Castelo dos Sonhos existem por todo o país.

Seja por falta de vontade política dos prefeitos, que revertem mais atenção e recursos para onde tem mais eleitores, em busca de reeleição ou até mesmo por problemas de caráter mais objetivo, como infraestrutura e as grandes distâncias, o fato é que essas localidades estão a mercê da sorte e da ingerência das sedes dos Municípios em que se encontram.

19. A IMPOSSIBILIDADE DE CRIAR MUNICÍPIOS COMO ENTRAVE AO DESMEMBRAMENTO, À INCORPORAÇÃO E À FUSÃO.

A criação de Municípios não é a única modalidade de alteração das fronteiras municipais, mas, por conta de todos os motivos já analisados, os efeitos temerários de voltar a possibilitar novas emancipações acabam por impossibilitar todas as outras.

Esse é um ponto especialmente negativo, pois a fusão, a incorporação e o desmembramento são processos geralmente positivos, que tendem a gerar uma maior racionalização na divisão de fronteiras e pode significar a otimização dos gastos públicos, sobretudo nas duas primeira modalidades.

19.1. O desmembramento – A disputa pelo Mosqueiro.

O desmembramento nada mais é que a passagem de parte de Município para o território de outro. Sua função é a de consolidar fronteiras a fim de melhor atender as necessidades locais ou para resolver antigas disputas.

Um exemplo muito próximo de nós aqui de Sergipe é o caso do Mosqueiro.

Importante acrescentar que, na realidade, a área em disputa não envolve apenas a área do povoado Mosqueiro, mas também dos povoados de Areia Branca, São José, Robalo e Santa Maria (Antiga Terra Dura) e os núcleos habitacionais Santa Maria, Maria do Carmo Alves e Antônio Carlos Valadares, mas nos referiremos ao primeiro para facilitar a exposição. (GENTIL, 2013).

A questão é que se trata de uma espaço disputado entre os Municípios de São Cristóvão e a capital de Sergipe, Aracaju.

Toda a controvérsia se iniciou quando da criação da constituição estadual em 1989, que nas suas disposições transitórias⁴³, em seu art. 37, determinou a alteração dos limites territoriais de ambas as Municipalidades em relação uma a outra. (GENTIL, 2013).

Por via da emenda à constituição do Estado nº 16/1999, a área desmembrada foi ampliada e acrescentado o parágrafo segundo⁴⁴, que deixou clara a intenção de transferir os povoados e núcleos habitacionais acima descritos de São Cristóvão para Aracaju.

A bem da verdade que os limites entre os dois entes em apreço não eram bem delineados até então, ocorre que o disposto na constituição estadual foi além de esclarecer fronteiras, ele efetivamente tentou realizar o desmembramento dessas áreas. Anunciando inclusive que se tratava da alteração da delimitação.

Foi com a edição de tal emenda, que os Poderes Executivos de ambas as Municipalidades e os moradores do território em questão passaram a questionar a quem realmente pertenceria o Mosqueiro.

Acórdão do Tribunal de Justiça de Sergipe⁴⁵ declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do art. 37 do ADCT da Constituição do Estado no incidente de inconstitucionalidade n° 001/2000 e desencadeou o surgimento de diversas demandas envolvendo os Municípios e os interessados na questão.

De um lado, o Município de São Cristóvão e aqueles que se beneficiariam na volta da área a esta Comuna alegam que esta é a detentora original do território e que o dispositivo da constituição estadual que alterou as fronteiras entre os dois Municípios é inconstitucional, pois não foi obedecido o requisito de se realizar plebiscito junto ás populações interessadas antes de se oficializar a alteração com a edição da lei estadual competente.

Já do outro, Aracaju defende que a Zona de Expansão (como também é conhecida a região), foi legalmente desmembrada de São Cristóvão, pois, embora não tenha havido consulta popular, a disposição foi convalidada através da EC nº 57/2008 e por isso a área pertence efetivamente ao seu território.

Através da análise de algumas das decisões acerca do assunto em várias das instâncias legais, verifica-se que todas coadunam com o entendimento do primeiro ente.

Pois, embora a emenda à constituição alegada como defesa pelo Município de Aracaju, e que adicionou o art. nº 96 do ADCT à CRFB/88, tenha convalidado os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios cujas leis estaduais tenham sido publicadas até 31 de dezembro de 2006, ela também condicionou tal ato a que cada uma dessas novas Municipalidades atendesse aos requisitos estabelecidos nas legislações estaduais.

Não diferente foi o entendimento esposado em decisão pela Ministra Cármen Lúcia do Supremo Tribunal Federal que negou seguimento ao Recurso Extraordinário nº 611288 que combatia o acórdão do TJ/SE acima referido que firmou a legitimidade ativa de São Cristóvão de arrecadar o IPTU (Imposto sobre a propriedade Predial e Territorial Urbana) do Mosqueiro. (GENTIL, 2013).

Vejamos excertos da decisão:

É de se realçar que a exigência da realização de plebiscito constava na redação originária do art. 18, § 4º, da Constituição, manteve-se na alteração determinada pela Emenda Constitucional n. 15/1996 e, ainda, subentende-se prevista na norma do artigo 96 inserida no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República pela Emenda Constitucional n. 57/2008, segundo a qual:“

Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”.

Parece claro que a convalidação da criação de Municípios por leis editadas até 31.12.2006 aludiria à inexistência da lei complementar federal à qual se refere o art. 18, § 4º, da Constituição da República com a redação dada pela Emenda Constitucional n.15/1996, mas não teria dispensado a realização de consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos. Até mesmo porque as legislações estaduais para serem constitucionalmente válidas deveriam conter a previsão do plebiscito já estabelecida pela Constituição desde a redação originária do art. 18, § 4º. (Grifei).

Ademais, a exigência de plebiscito já existia quando da edição da Constituição do Estado de Sergipe, persistiu após a EC nº16/1999 e assim se mantém.

Também entendeu a ministra que não há que se pleitear a declaração de inconstitucionalidade sem, porém, reconhecer a nulidade da norma em prestígio ao princípio da segurança jurídica, pois nos casos apresentados no primeiro capítulo de reconhecimento da criação de Municípios após 1996, estes realizados os devidos plebiscitos.

Sobre isso vejamos outro excerto da decisão citada:

É certo, também, que o Supremo Tribunal Federal prestigiou o princípio da segurança jurídica quando a situação fática se apresentou de tal forma estabilizada pelo decurso do tempo que a modificação do status quo traria maior prejuízo que a manutenção da norma inconstitucional. Todavia, também nesses casos foi cumprida a exigência da consulta prévia às populações que seriam atingidas pela alteração territorial: ADI 3.689, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 29.6.2007; ADI 3.682, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 6.9.2007; e ADI 2.240, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe 3.8.2007.Na espécie vertente, como já asseverado, não houve a indispensável consulta prévia às populações dos Municípios envolvidos. (Grifei).

Em outros autos, o Ministro Luiz Fux, relator do Recurso Extraordinário nº 614384⁴⁶, ao propor o reconhecimento da repercussão geral ressaltou a característica emblemática da causa pois a sentença de primeiro grau que extinguiu a execução fiscal do imposto foi proferida apenas um mês antes da edição da EC 57/08. Acrescentou ainda que o assunto tem repercussão em todos os Estados da federação que realizaram desmembramentos sem atender aos requisitos do art. 18, parágrafo 4º da CF e antes da EC 57/08 e que, embora muitas decisões monocráticas já foram proferidas acerca da questão, nenhuma delas teve decisão de mérito proferido pelo Pleno.

Outra decisão importante e que também pode dar um fim à questão foi proferida pela 4ª turma do TRF 5ª Região em agosto de 2013⁴⁷. Esse acórdão determinou que o IBGE corrigisse os mapas geográficos e populacionais dos dois Municípios a serem comunicados ao TCE e ao TCE a fim de que ajustassem os coeficientes dos repasses transferidos aos Municípios. A sentença só não começou a surtir efeitos pois ainda existem vários recursos pendentes e por isso não transitou em julgado até o momento.

Como se retira das decisões expostas, Aracaju corre o risco real de perder o Mosqueiro e áreas adjacentes, o que causaria grande repercussão tanto para os entes envolvidos como para os que nela habitam.

Sem a devida regulamentação do parágrafo 4º do artigo 18 da Constituição, o governo do Estado de Sergipe se vê impedido de perquirir agora o desmembramento regular da região.

Mesmo contrariando essa noção, em tentativa de sanar a falta da consulta popular, a Assembleia Legislativa de Sergipe por meio de Decreto Legislativo 03/2012, deferido pelo TRE (Tribunal Regional Eleitoral), aprovou a realização de plebiscito em 2014 a fim de definir a que Municipalidade pertenceria a Zona de Expansão. (SOUZA, 2013).

Grande defensora da efetivação da consulta é a própria população, pois desde a edição da constituição estadual, os habitantes da região tem os seus serviços públicos prestado pela capital e é a ela pagam os seus tributos.

Insatisfeitos com toda essa insegurança, os moradores da região realizam manifestações e passeatas tentando pressionar o TRE a fim de tornar o plebiscito uma realidade e, assim, continuarem na capital. (SOUZA, 2013).

Para Aracaju, a perda da região significaria perda de milhões em anos de investimentos, de arrecadação e de território para expandir.

Já para o Município de São Cristóvão, a volta da área ao seu comando seria altamente favorável.

Além do crescimento da arrecadação dos impostos provenientes dos 120 mil (cento e vinte mil) habitantes estimados da região que se agregariam aos mais de 80 mil (oitenta mil)⁴⁸ presentes na Municipalidade, significaria aumento dos repasses do FPM, não só por conta da mudança da faixa populacional, mas também por não ser uma capital e com mais de 142.633 (cento e quarenta e dois mil seiscentos e trinta e três) moradores, passando a receber também os recursos da classe reserva.

Por todo o exposto, se evidencia que, a ausência da legislação em debate também gera insegurança jurídica em áreas que precisam, mas simplesmente não podem ser desmembradas.

 

19.2. A incorporação e a fusão.

A incorporação é o processo por meio do qual um Município inteiro se agrega a outro, renunciando à sua autonomia em favor do segundo.

A incorporação, “é a reunião de um Município a outro, perdendo um deles a personalidade, que se integra na do território incorporador.” (MEIRELLES, 1993, p. 37).

Já a fusão consiste na união de duas ou mais Municipalidades, todas perdendo a sua autonomia para a criação de um novo ente que as abarque.

Fusão é “a união de dois ou mais Municípios, que perdem, todos eles, a sua primitiva personalidade, surgindo um novo Município.” (MEIRELLES, 1993, p. 37).

Como as definições esclarecem, essas duas modalidades de alteração de fronteiras municipais são as mais benéficas do ponto de vista da saúde financeira de toda a federação, pois otimizam os gastos públicos, diminuem os repasses do FPM e racionalizam a ocupação territorial. Além de terem o potencial de corrigir as más emancipações que causaram e ainda causam todos os efeitos negativos relatados em capítulos pregressos.

Infelizmente, como é de se esperar, a ocorrência de incorporações e fusões é um fenômeno raríssimo de ocorrer.

Excetuando os procedimentos relatados no primeiro capítulo, realizados durante o período militar, não foram encontrados por esse interlocutor exemplos recentes.

Mas isso não quer dizer que não existam casos de Municipalidades onde a incorporação ou a fusão com outro(s) adjacente(s) não seria a melhor solução. Muito pelo contrário.

Vale colacionar entendimento de Nelson Nery Costa, que coaduna com tal entendimento:

São raras as situações onde ocorrem a anexação, a incorporação e a fusão, não obstante, frente à proliferação de Municípios depois que foi atribuída aos Estados-Membros competência para estabelecer as regras de criação, talvez passem a ocorrer com mais frequência, quando for demonstrada a inviabilidade de alguns deles. (COSTA, 2014, p. 126).

Embora tais processos possam ser traumáticos, a questão é que o modelo atual é insustentável, ao ponto em que esta possa ser a opção mais viável para tentar reverter ou pelo menos amenizar os efeitos do fenômeno em estudo.

Os entraves aos processos viáveis de mutação territorial dos Municípios criado pelo “Boom” afeta um sem número de Municipalidades, que nem podem se emancipar, nem podem consolidar suas fronteiras ou se unirem a outras com melhores condições de gerir as suas finanças.

Todos esses processos permanecem desatendidos e à espera de que seja sancionada a lei Complementar requerida pela Constituição.

20. CONSIDERAÇÕES FINAIS

As consequências negativas do processo de emancipação desgovernada de Municípios no curto período de tempo entre o início do período de redemocratização pelo qual passava o país a pós a ditadura militar e a edição da Emenda Constitucional nº 15 de 1996, combinado com a descabida forma de distribuição dos repasses do Fundo de Participação dos Municípios às milhares de Comunas do país, não se consubstanciam em uma questão de menor importância.

São, efetivamente, e corresponsáveis, seja direta ou indiretamente, pela manutenção e agravamento de boa parte dos problemas sociais e financeiros que o Brasil enfrenta.

A legislação atual do FPM permitiu a criação de distorções profundas na lógica de repartição de receitas tributária, na medida em que estabeleceu faixas populacionais que se iniciam com um valor muito alto, 10.188 (dez mil cento e oitenta e oito) habitantes já estava acima da média da dimensão de Municípios antes mesmo do período em análise. Esse fato, combinado com a desproporcional cota referente à primeira faixa, propicia que Municípios dez vezes maiores que outros recebam o mesmo valor líquido de recursos via FPM.

Embora as faixas e as cotas, após o primeiro degrau, passem a serem acrescidas de forma até regular, não acompanham a realidade dos Municípios de médio porte, que não têm condições de prover a diferença apenas com o fruto de sua arrecadação e dos demais repasses.

Já os Municípios maiores se tornaram financiadores do sistema em nível descabido. Eles não contribuem para a distribuição de renda, eles são a distribuição de renda, pois são eles que sustentam as arrecadações do IPI, do IR, do ICMS, perdendo recursos preciosos que poderiam ser investidos nos seus milhões de habitantes.

Diante deste cenário, políticos de todo o país se viram livres para emancipar toda e qualquer localidade, que os parcos requisitos estabelecidos livremente pelos Estados permitiam, na busca de receberem mais recursos, criarem mais cargos para os seus e de manterem controle sobre a população a troco de motivações que nem de longe justificaram o fenômeno.

O resultado foi a explosão de centenas de pequenos e micromunicípios estagnados e completamente inviáveis do ponto de vista financeiro. Fadados a esse destino pela ausência completa de opções para se desenvolver. Reféns dos repasses constitucionais.

A má repartição dos repasses, por sua vez, diminuíram os recursos que a União, os Estados e os Munícipios têm para investir em infraestrutura, o que deixa de gerar mais investimentos e, consequentemente, mais emprego e mais renda; e nos serviços públicos básicos como saúde, educação, segurança...

Para manter os sempre crescentes gastos, não acompanhados pelo aumento de produção e receita, os Estados e a União precisam aumentar a já elevada carga tributária com que todos nós temos que conviver, o que por sua vez desestimula a produção, investimentos externos e internos...

Os reflexos na condição de vida dos brasileiros é direta e todos nós os sentimos diariamente.

A conclusão maior a se retirar desse trabalho, além de se confirmar que o processo de criação exacerbada é um risco à federação, é a de que os fatos narrados devem ser tomados como um exemplo e não apenas como um fato em si.

Muito além de se querer avaliar aqui se as centenas de Municípios que ainda procuram a emancipação realmente têm as devidas condições de assim proceder, é preciso se reconhecer que se trata de uma questão de direitos.

Os cidadãos têm o direito de almejar a autonomia de onde moram e de terem a viabilidade do procedimento avaliada.

Os Estados têm o de usufruírem de seus poderes como entes federativos autônomos e assim colocarem os anseios da população ao crivo da lei e dos critérios que esta estabelecer.

Para isso é necessário que existam meios para que avaliar a viabilidade desses territórios e para que, em caso positivo, possam ser postas em prática os processos de emancipação.

Estamos diante de uma omissão constitucional de quase 20 (vinte) anos de existência que precisa ser sanada para dar maior completude ao nosso ordenamento e à nossa federação.

Infelizmente, tais direitos tem a sua satisfação obstaculizada, pois, por conta das consequências deixadas pela maré de maus procedimentos já relatados, o país, simplesmente não pode arcar com os custos de novas Municipalidades sem arriscar o agravamento da situação.

Para que seja possível fazer isso da forma correta é crucial uma nova mudança de paradigma a fim de trazer racionalidade e seriedade a todo o processo, extirpando os fatores que encorajam as emancipações indevidas e dando mais condições de sucesso às que têm futuro.

Como sempre, não uma solução simples para um problema tão complexo como o que estamos a analisar. As suas repercussões são muito profundas e, muito dificilmente haveria como eliminá-las por completo.

Há, porém, três ações, que na humilde opinião deste interlocutor apontam para a direção certa.

A PRIMEIRA seria o desmanche do modelo atual de repasses federais aos Municípios.

Em teoria, existem motivações que legitimam a vontade dos Municípios se emanciparem. Entretanto, o forte incentivo à emancipação de locais sem a menor viabilidade para tanto, desequilibra e distorce toda a federação.

Por isso, antes de se pensar em voltar a permitir a criação de novas Comunas, é necessário corrigir o viés na partição do Fundo que tanto prestigia as pequenas e micromunicipalidades, afastando assim, os incentivos fiscais.

Também não há uma fórmula para a confecção de tais critérios.

Mendes (1994) propôs que sejam utilizados quatro critérios para a distribuição do FPM: população absoluta, a taxa de crescimento da população, o inverso da arrecadação de ICMS no Município (medida de base tributária) e a relação entre a arrecadação própria do Município e arrecadação estadual ocorrida no Município (medida de esforço fiscal).

Por outro lado, Gasparini (2003) sugere que a eficiência dos gastos públicos municipais seja utilizada como um dos critérios de distribuição do FPM. Assim, os Municípios ineficientes parte de seus recursos comprometidos, estimulando-os a investir mais e adotar melhores práticas de gestão.

Independente de que modo a ser adotado, a questão é que, com o modelo atual, permitir a criação de novas Comunas é puramente temerário.

A SEGUNDA seria a edição de uma Lei Complementar que filtre as “más emancipações”

Como dito no utópico anterior, o ideal seria reformar a legislação do FPM, retirando o seu viés a favor dos pequenos Municípios, reduzindo assim o incentivo às emancipações de Municípios inviáveis.

Mas também é necessário que se crie a Lei Complementar exigida pelo §4º, do art. 18 da Constituição, prezando pelo bom senso e se utilizando de critérios que não permitam que populações sem as devidas condições de se manter e gerar renda possam obter autonomia.

Tudo começa com limites mínimos de habitantes superiores aos antes estabelecidos.

O projeto de Lei Complementar nº 98/02, apesar de não ser frouxo nos critérios que tenta estabelecer, de uma maneira geral, apontou limites muito baixos, abaixo de 10 mil (dez mil) habitantes para as Regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste.

Para Mendes:

Se novos Municípios só pudessem ser criados com população superior a 25 mil habitantes, ficaria afastado tanto o problema do incentivo ao recebimento de mais transferências, quanto o problema da baixa escala de produção dos serviços públicos. (2013, p. 8).

Claro, que apenas o limite populacional não seria suficiente, critérios mais rígidos quanto aos Estudos de Viabilidade Municipal são cruciais para assegurar que o novo Município tenha condições de contribuir para a federação e não de viver às suas custas.

Por fim, a TERCEIRA seria o incentivo à diminuição do número de Municípios através de fusões e incorporações.

A fusão, e a incorporação de Municípios, mesmo sendo processos traumáticos, tem o viés de racionalizar a estrutura governamental e territorial e a utilização dos recursos.

Levando em consideração a quantidade de Municipalidades completamente inviáveis, essa é justamente a indicação para centenas (se não milhares) delas.

Vale citar o entendimento de Antônio Roque Citadini, conselheiro do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo:

O fato é que hoje nos deparamos com várias centenas de Municípios, em todo o país, quase absolutamente inviáveis. A solução, ainda que dolorosa, seria voltar à condição anterior, a fusão. Não é auspicioso, nem agradável chegar a esta conclusão, mas parece que se caminha nessa direção, a menos que se encontre solução adequada para aumentar a arrecadação municipal, conter os gastos e obter o equilíbrio das contas públicas.

Repito que os Municípios precisam ter um patamar mínimo, razoável de arrecadação própria, para que possam receber fundos federais. Isto certamente apontará muitos Municípios como inviáveis e a solução dificilmente poderá ser outra senão a fusão, aprimorando-se a estrutura político-administrativa, de modo que todos os distritos recebam adequada prestação de serviços públicos e não tenham maiores motivos para reclamar de eventual perda de autonomia. Sei que não é fácil, e que o assunto é traumático. (CITADINI, 1998). (Grifei)

A sanção de uma lei complementar que supra o vácuo legislativo, sem a atenção a esses apontamentos, com certeza tem o condão de propiciar um novo “Boom” e deve ser evitada a qualquer custo. Para o bem de todos os brasileiros.

21. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICA

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