O processo legislativo no contexto municipal

1. RESUMO

Com a busca pela transparência na Administração Pública por parte da sociedade, tem direcionado uma maior preocupação, face às diversas mudanças ocorridas, principalmente quando se trata das atribuições dos poderes. Dentre essas preocupações concentra-se o processo legislativo, haja vista que este é responsável em observar rigorosamente as formalidades prescritas no texto constitucional, no que consistem as leis, considerando que as consequências da lei são de suma importância, para assegurar os direitos dos cidadãos. Alicerçado neste contexto, o presente trabalho tem como objetivo demonstrar a importância do processo legislativo municipal no contexto constitucional, para os parlamentares na desenvoltura de todas as atividades legislativa. Para realização do estudo, utilizou-se da metodologia de pesquisa exploratória e bibliográfica, através dos dados advindos dos renomados autores sobre o tema, alcançou-se como resultado que quando o processo legislativo tem uma aplicabilidade de maneira consubstanciada, esse passa ser fundamental para o desempenho de todas as fases e funções que compreende o processo, uma vez que esse é responsável em proporcionar qualidade e eficiência em todos os serviços que compete ao poder legislativo.

Palavras-chave: Poder. Transparência. Administração pública. Processo Legislativo Municipal. Princípios

ABSTRACT

With the quest for transparency in public administration from society, has directed greater concern, given the various changes that have occurred, especially when it comes to assignments of powers. Among these concerns focuses the legislative process, considering that this is responsible for strictly observing the formalities prescribed in the Constitution, which consist in the laws, considering that the consequences of the law are of paramount importance to ensure the rights of citizens. Grounded in this context, this paper aims to demonstrate the importance of the municipal legislative process in the constitutional context, for ease of parliamentarians in all legislative activities. To conduct the study, we used the methodology of exploratory and literature, using data coming from renowned authors on the subject, was reached the result that when the legislative process has applicability of embodied way, this happens to be critical to the performance of all phases and functions comprising the process, since this is responsible for providing quality and efficient services in all it is for the legislature.

KEYWORDS: Power. Transparency. Public administration. Municipal Legislative Process. Principles.

2. INTRODUÇÃO

Com as diversas mudanças ocorridas dentre as leis por busca de um direito compartilhado, chegou-se a democracia que tanto primava o cidadão. Entretanto, sabe-se que essa veio devido às inúmeras alterações advindas do desenvolvimento nas diversas áreas, quer seja, culturais, sociais, econômicas e por que não mencionar nas atribuições dos poderes, principalmente do Legislativo.

Alicerçados nesta visão, torna-se necessário prioritariamente falar sobre o Processo Legislativo, buscando assim um melhor entendimento do art. 59 da Carta republicana.

Neste sentido Barreiro (2012, p. 2) menciona que:

A Constituição Federal delimita o poder de iniciativa legislativa ao dispor sobre a competência para iniciativa do processo legislativo em matérias de iniciativa reservada, indicando expressamente seus titulares, de forma que, se iniciada por titular diferente do indicado pela CF/88, o ato restará inválido.

Assim, o Processo Legislativo é visto como o conjunto de normas a serem seguidas pelo Executivo e pelo Legislativo na elaboração das Leis. Entretanto, esta definição é falha, quer refira-se a leis em sentido restrito, quer aos demais atos legais (resoluções, decretos legislativos etc.). E a dificuldade de formular uma boa definição surge da própria Constituição Federal, razão pela qual é oportuna a abstração de uma análise aprofundada e a aceitação da definição simplificada de Paulo Sarasate, para quem o processo legislativo é considerado como:

O complexo de enunciados, normas, atribuições, atos, solenidades, prazos e tudo mais que interfere na elaboração das leis e de quantos instrumentos jurídicos a elas se assemelham, inclusive, com supremacia hierárquica, as emendas à Constituição.

Os princípios gerais estabelecidos na Constituição Federal sobre o Processo Legislativo aplicam-se aos Estados e aos Municípios. Contudo, urge adaptar as normas constitucionais aos Governos Estaduais e Municipais. Essa adaptação, relativamente aos Municípios, constitui matéria de sua Lei Orgânica, que passou a ser com a Constituição, de exclusiva competência do Município (art. 29).

Ante essa prerrogativa em que delimita a Constituição Federal, torna-se de suma importância entender no contexto geral o processo legislativo no âmbito municipal. Franco (2013, p. 9), ressalta que:

O Processo Legislativo no Âmbito Municipal, por sua relevante importância no contexto constitucional brasileiro e no atual Estado democrático de direito, necessita ser conhecido e aplicado corretamente para que possa surtir seus efeitos, pois tanto a população em geral quanto os parlamentares em sua maioria, desconhecem as minúcias do Processo Legislativo.

É evidente que a tramitação dos projetos de lei e de outros atos deve pautar-se conforme as normas constitucionais, legais e regimentais pertinentes à questão. E, um controle inicial deve merecer a atenção de todos quanto à competência da Câmara para tratar da matéria que é objeto da proposição. De início, deve-se observar que a Câmara só pode deliberar sobre assuntos de competência municipal, e, dentro da faixa atribuída e assegurada ao Município, a Câmara somente deve atuar no círculo que lhe for reservado.

Partindo deste pressuposto, fica evidente a relevância do tema em que tenderá a levar maiores esclarecimentos aos que deles dependem, fator este que tem a preocupação de proporcionar a sociedade entendimentos sobre a importância no contexto gera do processo legislativo, principalmente no âmbito municipal, o qual está mais próximo do cidadão.

No decorrer do desenvolvimento deste trabalho será abordado o Processo Legislativo com todos os procedimentos, técnicas, composições, tramitações, atribuições, dentre outras, onde se tem como problemática a seguinte questão: Como a condução do processo legislativo pode influenciar nas atribuições do Poder Legislativo Municipal? Tendo como hipótese a suposta resposta que quando o Processo Legislativo é utilizado de maneira adequada pelos parlamentares, as leis e demais proposituras aprovadas pelo plenário da edilidade vai de encontro aos anseios da comunidade.

Assim objetiva com o presente estudo, demonstrar a importância do processo legislativo municipal no contexto constitucional, para os parlamentares na desenvoltura de todas as atividades legislativa.

Para atingir o objetivo geral, foram delineados alguns objetivos específicos, como: a) definir os conceitos que serão necessários ao longo do trabalho de pesquisa; b) analisar a importância da aplicabilidade do processo legislativo no âmbito municipal.

A pesquisa que compreende este estudo concentra-se em exploratória que segundo Oliveira (2002), é quando busca aprofundar sobre determinado assunto com maior familiaridade. Sendo uma pesquisa bibliográfica, este tipo de pesquisa “[...] tem por finalidade conhecer as diferentes formas de contribuição científica que se realizarem sobre determinado assunto ou fenômeno” (OLIVEIRA, 2002, p. 119), portanto, utilizando somente dados qualitativos, através de métodos indutivo, cuja finalidade é pesquisar e coletar dados e informações, pautados em doutrinas, na legislação, na jurisprudência e nos periódicos, buscando informações que possa transmitir celeridade na leitura e compreensão quanto ao tema abordado.

O trabalho está dividido em quatro capítulos. Sendo que no primeiro capítulo encontra-se a introdução, em que compreende a problemática, objetivos e metodologia.

No segundo capítulo o referencial teórico em que são definidos os conceitos de processo legislativo na constituição atual; princípios que norteiam o processo legislativo municipal; espécies legislativas previstas na Constituição Federal de 1988; fases do processo legislativo; poder legislativo municipal: funções. Conceitos esses que são essenciais para que se compreendam as análises contidas na conclusão do trabalho.

O terceiro capítulo abordará a conclusão em que são correlacionadas as diversas visões de autores renomados levando a uma reflexão avaliativa critica, quanto o assunto, que merece uma atenção especial na atual conjuntura jurídica e social.

E por fim no quarto capítulo encontram-se as referências utilizadas no desenvolvimento deste trabalho de pesquisa.

3. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

3.1. O PROCESSO LEGISLATIVO NA CONSTITUIÇÃO ATUAL

Falar de processo legislativo é fundamental adentrar quanto a sua definição, visto o que dispõe o parágrafo único do Art. 59 da Carta Magna, in verbis:

Art. 59 [...]

Parágrafo único: Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

O legislador constituinte remeteu a disciplina do processo legislativo à norma infraconstitucional, ou seja, a Lei Complementar nº 95/98 e suas alterações em que “Dispõe sobre a elaboração, a redação, a alteração e a consolidação das leis, conforme determina o parágrafo único do art. 59 da Constituição Federal, e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos que menciona”.

O Manual do Prefeito (2005, p. 105), destaca que o processo legislativo “é o conjunto de normas a serem seguidas pelo Legislativo e pelo Executivo na formação das leis”.

Partindo para a concepção de Silva (apud BOBERG, 2008, p.54), entende que:

O processo legislativo pode ser definido em termos gerais como o complexo de atos necessários à concretização da função legislativa do Estado e, em comentários à Constituição de 1988, ‘como o conjunto de atos (iniciativa, emenda, votação, sanção e veto) realizados pelos órgãos do legislativo, visando a formação das leis constitucionais, complementares, ordinárias, resoluções e decretos legislativos’.

Complementando a ideia Moraes (2007), defende que o processo legislativo pode ser compreendido com duplo sentido, tanto jurídico, como sociológico. Jurídico, face consistir em um conjunto ordenado de disposições que possam disciplinar procedimentos a serem obedecidos pelos órgãos competentes responsáveis pela elaboração de leis e atos que emanam diretamente da Constituição. Já sociológico devido o conjunto de fatores que impulsionam e direcionam os legisladores a desempenhar suas tarefas.

Neste sentido, ainda sobre o processo legislativo municipal Meirelles (2006, p. 661), define como:

[...] a sucessão ordenada de atos necessários à formação da lei, do decreto legislativo ou da resolução do Plenário. Desenvolve-se através das seguintes fases e atos essenciais à tramitação do projeto: iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto.

Brasil (2002, p. 84), destaca que:

Além do processo legislativo disciplinado na Constituição (processo legislativo externo), identifica a doutrina o chamado processo legislativo interno, que se refere ao modus faciendi adotado para a tomada da decisão legislativa. Não se pode negar que, a despeito de sua relativa informalidade, o processo legislativo interno traduz um esforço de racionalização dos procedimentos de decisão, que configura uma exigência do próprio Estado de Direito. A doutrina esforça-se por identificar o roteiro básico observado na definição de uma decisão legislativa.

Partindo deste pressuposto Montesquieu (2007, p. 165), ressalta quanto ao poder do legislativo:

Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder contenha o poder. Uma constituição pode ser feita de tal forma, que ninguém será constrangido a praticar coisas que a lei não obriga, e a não fazer aquelas que a lei permite.

O processo legislativo municipal nada mais é do que um conjunto de preceitos contidos na Lei Orgânica Municipal - LOM, obedecidas às regras constitucionais pelos critérios da simetria e exclusão, que regula o procedimento obrigatório para a Câmara de Vereadores e para o Executivo quando no exercício da função legislativa, que tem por finalidade a formação dos atos normativos oriundos da própria Lei Maior do Município (BARREIRO, 2012).

Alicerçado no que mencionam os autores, pode concluir que o processo legislativo, incluindo o municipal, precisa estar contido em procedimentos que atendam as regras constitucionais, cujas regras precisam estar inseridas na Lei Orgânica e ainda submeter-se a disposições que integradas no Código Interno do Legislativo. Pois, segundo Barreiro (2012, p. 3), “é através do processo legislativo que a função legislativa aparece como uma atividade primacial e típica do Parlamento, qual seja, a de produzir leis”.

Lopes (2009, p. 24), destaca que o Processo Legislativo é, por natureza, interdisciplinar, uma vez que esse trata-se de uma atividade social especializada, em que certo número de cidadãos que representam o conjunto de um povo elabora as normas pelas quais este irá se reger. Portanto, partindo dessa definição básica, observa-se que envolve aspectos técnicos, políticos e jurídicos. Ressaltando ainda que, pensar o Processo Legislativo exige reflexão sobre cada um destes elementos e, essencialmente, sobre a interação entre eles.

Complementando a linha de raciocínio Lopes (2009, p. 25), afirma que:

O Processo Legislativo está ligado à elaboração de normas. Para que estas estejam adequadas ao ordenamento jurídico, precisam obedecer a condições do Direito. Porém, numa visão mais ampla, é uma ferramenta de agentes políticos para a consecução de seus objetivos ou os daqueles a quem representam. As especificidades técnicas existem para garantir a lisura dos procedimentos, embora se prestem ora ao jogo, ora às regras. Em termos de Processo Legislativo, o Direito foca no produto, a norma; a técnica concentra-se na produção, a elaboração; e a Política orienta-se aos agentes, os mandatários de Poder e o próprio povo que o origina.

Compendiando o que afirma Lopes (2009), nesta menção anterior, fica clara a importância do processo legislativo para balizar os procedimentos pautados em lisura, mesmo que haja momentos em que essas regras são quebradas pelos parlamentares.

3.1.1. Princípios que norteiam o processo legislativo municipal

Inicialmente é interessante destacar o que cita a Constituição Federal (1988, p. 18), no refere-se aos princípios norteadores da administração pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...] (EC n.º 18/1998, EC n.º 19/1998, EC n.º 20/1998, EC n.º 34/2001, EC n.º 41/2003, EC n.º 42/2003 e EC n.º 47/2005).

Alicerçado do que assegura a Constituição Federal, no tocante aos princípios, passa-se a abordar cada um desses, para melhor entender a sua importância para a condução do processo de forma transparente e eficaz.

Segundo Meirelles (2002, p. 86) o Princípio da Legalidade:

Significa que o administrador público está em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da Lei e as exigências do bem comum, e deles não se podem afastar ou desviar sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal conforme o caso.

Ainda sobre o princípio de legalidade, Gasparini (2002, p. 7), afirma que a administração púbica precisa estar em consonância com as leis na execução de suas atividades, sob pena da invalidade do ato e ainda a responsabilização do autor.

Partindo deste pressuposto, fica entendido que a Administração Pública, só pode fazer aquilo que a Lei permite e tudo que a Lei não proíbe. Esse princípio incorpora-se com a própria função administrativa, de executor de direito, que atua sem finalidade própria, mas sim em respeito a finalidade imposta pela Lei, e com a necessidade de preservar-se o ordenamento jurídico.

Com os constantes relatos de corrupção dentro da esfera administrativa é fundamental abordar o que preconiza o princípio da impessoalidade, Carvalho Filho (2011, p. 19), assevera que esse princípio “objetiva a igualdade de tratamento que a administração deve dispensar aos administradores que se encontrem em idêntica situação jurídica”. Complementa Pazzaglini Filho (2002, p. 26), ao lecionar que “a impessoalidade significa, pois que a conduta do agente público, no desempenho da atividade administrativa, deve ser sempre objetiva e imparcial tendo por único propósito em suas ações, o interesse público”. Podendo assim concluir que todo ato que se afastar desse objetivo será invalidado por desvio de finalidade.

Outro princípio que merece explanar é o da moralidade, conforme assevera Carvalho Filho (2011, p. 19), é o princípio que impõe que o administrador público não dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta, onde não deverá decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o importuno, mas também entre o honesto e o desonesto. “O princípio da moralidade é o principio constitucional e autônomo que deve informar toda a atuação da Administração Pública, passando-a ser com o advento da Constituição de 1988, pressuposto de validade de todos os seus atos”. (PAZZAGLINI FILHO, 2002, p. 28).

Quanto ao princípio a publicidade se faz pela inserção do ato no diário oficial, ou por edital, afixado no lugar próprio para divulgação de atos públicos ou pelos mais variados meios de comunicação, levando o conhecimento do publico em geral e, consequentemente, início da produção de seus efeitos, pois somente a publicidade evita os dissabores existentes em processos arbitrariamente sigilosos, permitindo-se os competentes recursos administrativos e ações judiciais próprios. Para embasar este raciocínio, Meirelles (2002, p. 92), leciona que o princípio de publicidade caracteriza pela “divulgação oficial do ato para conhecimento público e inicio de seus efeitos externos”. Complementa Carvalho Filho (2011, p. 23), ao mencionar que os atos da administração precisam ser divulgados de forma ampla, para que propicie a possibilidade de poder controlar e de legitimidade da conduta dos agentes administrativos.

O princípio de eficiência impõe a administração publica direta e indireta a obrigações de realizar suas atribuições, com rapidez, perfeição e rendimento, além de conservar outras regras, a exemplo do princípio da legalidade. As atribuições devem ser executadas com perfeição usando as técnicas e conhecimentos a tornar a execução a melhor possível, evitando sua repetição e reclamação por parte dos usuários. Esses cuidados visam evitar desperdício de tempo e dinheiro público, muito clamado e exigido na atualidade. Alicerçando este pensamento, Meirelles (2002, p. 94), leciona que “o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional”.

Complementando Carvalho Filho (2011), salienta que:

A administração deve recorrer a moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando inclusive, novo organograma em que se destacam as funções gerencias e a competência dos agentes que devem exercê-las.

Nota-se que nos últimos tempos está cada vez mais presente, a importância da administração púbica estar alicerçada em todos esses princípios, pois se assim o fizer trará mais transparência de todos os atos e consequentemente poder levar a sociedade um maior grau de confiabilidade.

Com uma extensão do que preconiza o art. 37 da Constituição Federal 1988, no que concerne também a esfera municipal, aborda-se sobre os princípios do processo legislativo municipal, existem vários, conforme destacados por Corralo (2008, p. 55-69):

a) Princípio da Legalidade: deve haver observância de todas as normas jurídicas que disciplinam o processo legislativo, sejam decorrentes da CF, sejam por aquelas construídas pelo ente Federado. Em se tratando da esfera municipal, além das normas de repetição obrigatória da CF relativas ao processo legislativo, devem ser observados a LOM, o Regimento Interno e outras disposições legais específicas.

b) Publicidade: o processo legislativo deve ser transparente, devendo as deliberações da Câmara ser realizadas em sessão pública, inclusive com aprovação das atas na sessão imediatamente subsequente, ou publicação pela imprensa no respectivo Diário Oficial, o que possibilita o controle da sociedade e dos demais Poderes constituídos.

c) Finalidade: devem-se analisar cada caso separadamente, buscando a solução mais adequada para a situação e tendo sempre em mente o que é de interesse público.

d) Impessoalidade: é também conhecido como imparcialidade; tem conteúdo negativo, pois afasta interesses estranhos ao interesse público, proibindo atos institucionais que configurem promoção pessoal de agentes políticos (art. 37, §1º, da CF), e conteúdo positivo, pois requer ponderação dos interesses em uma determinada situação na qual o Parlamento deve se manifestar. Com base nesse princípio, é que existe a abstenção do voto, que possibilita ao parlamentar, abster-se de votar em caso de situação excepcional, de caráter pessoal, que o vincula à questão analisada.

e) Moralidade: significa legislar bem, agir de boa-fé, com honestidade, de acordo com os bons costumes; exige uma conduta séria, leal, motivada e esclarecedora, mesmo que não haja previsão legal.

f) Continuidade: significa que as funções da Câmara devem ser plenamente exercidas, constituindo-se num dever-poder; todas as proposições sujeitas à deliberação do Plenário devem ser analisadas, seguindo-se o trâmite previsto no Regimento Interno, o que impõe limites à obstrução de determinadas matérias, já que a deliberação do Plenário é um imperativo às proposições que a requeiram, salvo as exceções previstas.

g) Eficiência: a Câmara deve dispor de meios que permitam que o processo legislativo ocorra com celeridade, rapidez e racionalidade de recursos; os prazos previstos em LOM e no Regimento Interno para a votação das matérias sujeitas à manifestação do Plenário devem ser observados.

h) Igualdade: este princípio atinge o próprio legislador, quando da criação de normas iguais aos cidadãos, veda-se o arbítrio e a discriminação, pois as escolhas devem ser fundamentadas e porque é vedada a diferenciação injustificada.

i) Proporcionalidade: assim como o princípio anterior, este também vincula o legislador local, pois ele deve ponderar de forma adequada a relação meio-fim decorrente do texto normativo em análise, especialmente quanto a adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade.

j) Razoabilidade: deve ser feita uma análise da norma em relação às particularidades e singularidades; deve-se ter bom senso, ponderação, equilíbrio na decisão e na construção das normas jurídicas; transigência e tolerância são considerados importantes cernes de uma razoabilidade no processo legislativo, sem os quais não haveria Democracia.

l) Motivação: incide como condição de validade dos atos administrativos; as proposições devem ser fundamentadas, sendo que os motivos dispostos na motivação, sejam jurídicos ou fáticos, vinculam o gestor público, possibilitando um maior controle da ação administrativa.

m) Participação popular: permite a interação da população e da sociedade no processo legislativo, contribuindo para a atuação parlamentar.

n) Participação das minorias: para concretização deste princípio, é permitido aos vereadores: manifestar-se sobre as proposições dispostas na pauta e na ordem-do-dia (fase da discussão); a iniciativa de leis (fase da iniciativa); votar (fase da deliberação), garantindo a proporcionalidade na composição das comissões parlamentares, dentre outros.

Enquanto Lopes (2009, p. 30-31) dá ênfase ao princípio da Legalidade, afirmando que esse tem um reflexo direto sobre o Processo Legislativo, pois esse é regido por lei e, obviamente, praticado pelo Estado. Portanto, seu produto tem que respeitar os limites e as formalidades que a lei (no caso, a constituição), determina caso contrário a mácula, formal ou material, é insanável.

Salienta que, nesse sentido, desrespeitar o Processo Legislativo equivale a exorbitar do Poder, viciando e deturpando a norma dirigida aos representados.

Ainda quanto os princípios, Lopes (2009), chama atenção, para outro princípio que é o da imparcialidade, destacando que:

Outro princípio do direito processual sem conexão com o Processo Legislativo é o da imparcialidade. Ao assumir a representação popular, o parlamentar está ligado a um partido político e correntes de opinião que o impõem a ter posicionamento sobre as questões. Poderia ser alegada a imparcialidade do presidente dos trabalhos, mas apenas no campo teórico. Na prática, trata-se de um cargo de prestígio e poder, alcançado justamente por aqueles que podem utilizá-lo para a promoção dos interesses de quem o elegeu (ou apontou), por exemplo, na escolha da agenda ou na decisão de questões de ordem. O Parlamento é, por natureza, a casa dos partidos, ou seja, das partes, não dos imparciais.

Nota-se com base no que menciona o autor, que o princípio da imparcialidade não pode ser praticado, uma vez que o parlamentar quando eleito está representando quem o elegeu, não podendo deixar de defender os seus interesses.

Ainda sobre o princípio da publicidade Silva (apud CARNEIRO, 2010), assevera que esse:

Refere-se à necessidade de as deliberações das Casas Legislativas serem públicas. Sobre essa publicidade, podemos observá-la sob três aspectos: 1º) possibilidade efetiva de o público poder assistir às deliberações das Câmaras; 2º) disponibilidade ao público em geral de atas das sessões e reuniões aprovadas pela própria Câmara e suas comissões; 3º) publicação pela imprensa de resumos ou extratos de suas atas e da livre informação do ocorrido em suas sessões e reuniões.

No Brasil, a publicidade oficial dos atos legislativos no âmbito federal realiza-se por meio do Diário do Congresso Nacional, do Diário da Câmara dos Deputados e do Diário do Senado Federal. Também dão publicidade dos atos e dos trabalhos das duas Casas do Congresso Nacional as emissoras TV Câmara e TV Senado, os jornais da Câmara e do Senado, as rádios Câmara e Senado, as agências de notícias das duas Casas, além das informações constantes nos sítios eletrônicos da Câmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e do Senado Federal (www.senado.gov.br). Outra forma de se ter acesso aos trabalhos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal ocorre pela franquia ao público das sessões das duas Casas e das reuniões de suas comissões. Além do mais, tanto a Câmara quanto o Senado possuem comitê de imprensa, que permite livre acesso aos repórteres a tudo que acontece no interior do Congresso.

No entanto, esse princípio encontra algumas exceções, consubstanciadas na existência de sessões secretas, cujas atas são guardadas em sigilo (RICD, art. 92 a 94; RISF arts. 190 a 198; RC, art. 27). Há ainda nos Regimentos a possibilidade de se realizarem reuniões de comissões reservadas ou secretas (RICD, art. 48; RISF, art. 110).

O Regimento Interno da Câmara, ao tratar da ata de reunião secreta de comissão, assim estabelece, em seu § 6º do art. 48:

“Art. 48 [...] § 6º A ata da reunião secreta, acompanhada dos pareceres e emendas que foram discutidos e votados, bem como dos votos apresentados em separado, depois de fechados em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubricado pelo Presidente, pelo Secretário e demais membros presentes, será enviada ao Arquivo da Câmara com indicação do prazo pelo qual ficará indisponível para consulta”.

O § 3º do art. 93 do RICD, por sua vez, trata da ata da sessão secreta, e define que “antes de levantada a sessão secreta, a ata respectiva será aprovada e, juntamente com os documentos que a ela se refiram, encerrada em invólucro lacrado, etiquetado, datado e rubricado pelos membros da Mesa, e recolhida ao Arquivo”.

Espíndola (2012) salienta que “o legislador ao regular as matérias de pertinência jurídico-administrativa; [...], devem se ocupar, respeitar e fazer com que sejam respeitados os princípios constitucionais que se espraiam sobre a atividade administrativa”.

Carneiro (2010) ressalta questionando, afinal, o que são princípios? Em seguida relata que os princípios são precisamente a síntese dos valores mais relevantes de um determinado sistema jurídico. No caso do processo legislativo, os princípios são verdadeiros alicerces para a elaboração das normas jurídicas e servem de esteio para a interpretação e integração das normas constitucionais e regimentais que o disciplinam.

Com base no que fora mencionado pelos autores fica explicita a importância dos princípios para darem sustentação e direcionamento na elaboração das normas jurídicas, sendo o sustentáculo para interpretação e interação entre as normas constitucionais e regimentais.

3.2. ESPÉCIES LEGISLATIVAS PREVISTAS NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Observa-se que a Constituição de 1988 estabelece as matérias relacionadas à iniciativa, elaboração, sanção, veto e promulgação, bem como, as competências legislativas referentes a cada poder. Entretanto, vale ressaltar, que de um modo geral, conforme destaca Clève (2001, p. 68):

A lei, na experiência constitucional brasileira, é definida por seu regime jurídico e por sua forma; enquanto tal é um ato normativo revestido de força coercitiva. Assim, à exceção da emenda constitucional, todas as espécies contidas no art. 59 da Constituição Federal são leis.

Complementa ainda Clève (2001, p. 66),

que por sua vez, só os atos legislativos dispostos neste artigo acima mencionado adquirem força de lei; em outras palavras, não cabe ao legislador ordinário aumentar esse número, a não ser via reforma constitucional. Esta determinação está baseada no principio da tipicidade das leis.

Já Miranda (1997, p. 202) afirmar que “o princípio da fixação das formas de lei guarda um de seus corolários de que só são atos legislativos os definidos pela Constituição nas formas por ela prescrita”.

Dando continuidade sobre as espécies normativas no ordenamento jurídico brasileiro, remetendo-se ao que está previsto no art. 59 da Constituição Federal (1988), que menciona que o processo legislativo compreende a elaboração de:

I – emendas à Constituição;

II – leis complementares;

III – leis ordinárias;

IV – leis delegadas;

V emendas provisórias;

VI – decretos legislativos;

VII – resoluções.

Entretanto é salutar dentre o que destaca o art. 59 da CF/88, poder considerar a esse sistema jurídico normativo o município como um ente federado autônomo.

Emendas à Constituição – visam promover acréscimo, supressão ou modificação no texto constitucional. Constituem processos formais de mudança na Constituição, distinguindo-se dos processos formais de mutação constitucional, que, segundo Ferraz (apud CARVALHO, 2003, p. 95), são “a interpretação constitucional, em várias modalidades, os usos e costumes constitucionais”.

Na percepção de Ferraz (apud CARVALHO, 2003, p. 95),

é significativo insistir em que as mudanças constitucionais não se restringem às emendas formais, mas, como esclarece a eminente publicista Biscarelli di Ruffia, embora a letra da Constituição permaneça inalterada, graças a fatores diversos, sofre modificações consideráveis que podem ser agrupadas em dois tipos. No primeiro, reúnem-se modificações operadas em virtude de atos elaborados por órgãos estatais: a) de caráter normativo (leis, regulamentos, etc); b) de natureza jurisdicional (decisões judiciais, notadamente em matéria de controle de constitucionalidade das leis). No segundo grupo, as operadas em virtude de fatos: a) de caráter jurídico (tais como os costumes); b) de natureza político-social (tais como as normas convencionais ou as regras sociais de conduta correta frente à Constituição), ou simplesmente as práticas constitucionais (tais como a inatividade do legislador ordinário que, não elaborando normas de execução, logra, em substância, impedir a realização efetiva de disposições constitucionais.

Ainda sobre espécie legislativa no que concerne emendas à Constituição Carvalho (2003, p. 96), ressalta que:

a inovação constante do texto constitucional de 1988 refere-se à discussão e votação da proposta de emenda em cada Casa do Congresso Nacional e não em reunião conjunta dessas duas Casas, considerando-se aprovada a emenda que obtiver, em ambas, três quintos (e não dois terços, como ocorreria anteriormente) dos votos dos respectivos membros (art. 60, § 2º).

Leciona Coimbra (2006, p. 94), que:

O processo de elaboração de emenda constitucional obedece a rito especial previsto na Constituição Federal. A iniciativa compete aos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (um terço no mínimo), ao Presidente da República e mais da metade das Assembleias legislativas das unidades da Federação, manifestando cada uma delas pela maioria relativa de seus membros.

A proposição deve ser votada em cada legislatura, em dois turnos, buscando a votação atender ao quórum de três quintos dos votos de cada uma das casas.

Uma vez aprovada, a Emenda vai direto à fase de promulgação, não sendo submetida à deliberação executiva, ou seja, não está sujeita a sanção ou veto.

Dando continuidade, Carvalho (2003, p. 97), ainda sobre as espécies normativas menciona que as “Leis complementares, atualmente não são tipificadas pela Constituição segundo critério antológico. Caracterizam-se pelos assuntos que a Carta lhes reserva e pelo quórum de aprovação”.

No tocante as leis complementares, Coimbra (2006, p. 95), assevera que:

As leis complementares são espécies normativas destinadas à relação de certas matérias, que em função de sua importância o legislador constituinte procura salvaguardar, evitando que sejam alteradas por meio de procedimento relativo à alteração das demais normas jurídicas, sem coloca-las, entretanto, sob a mesma condição de rigidez das normas constitucionais. Dai serem denominadas pelos autores de “tertium genus de leis”, ou normas intercalares, por situarem entre a Constituição e as leis ordinárias, figurando em posição hierárquica superior a essas.

Ainda a esse respeito, realça Temer (1999, p. 146):

A lei complementar à constituição foi, durante muito tempo, e ainda é, por muitos doutrinadores, tida por norma intercalar entre a constituição e a lei ordinária, ou seja, como uma norma que ocupa uma posição de prevalência constitucional, como uma norma a qual se submete hierarquicamente a lei ordinária.

Já Ferreira Filho (2001, p. 209), “sustenta a posição de superioridade hierárquica da lei complementar, no seu dizer, seria um ‘tertium genus’ situado hierarquicamente entre a lei ordinária e a Constituição”.

Ainda sob a argumentação de Ferreira Filho (2001, p. 209), destaca que “a exigência da maioria qualificada para sua aprovação, afastando-a da vontade das minorias ocasionalmente formadas, é significativo da intenção do constituinte em submetê-la a uma ‘ponderação especial’”.

Neste sentido, em posição contraria manifesta Temer (1999, p. 147), afirmando que “para quem a lei é hierarquicamente inferior à constituição, porque encontra nesta o seu fundamento de validade, diversamente do que ocorre na relação entre a lei ordinária e a lei complementar, já esta não é fundamento daquela”.

Vale atentar, ademais, conforme adverte Temer (apud COIMBRA, 2006, p. 96-97), que:

Em sentido amplo, todas as leis são complementares à Constituição, significando o desdobramento da norma constitucional, distinguindo-se a lei complementar propriamente dita pelo âmbito material de sua abrangência. Portanto, a única distinção entre essas espécies normativas está no campo de incidência atribuído pela Constituição a cada uma.

Coimbra (2006, p. 97), complementa, ao asseverar que “o processo legislativo destinado à aprovação das leis complementares é o mesmo da lei ordinária, à exceção do quórum de votação, que, de acordo com o artigo 63 da Constituição Federal (1988), é de maioria absoluta para as leis complementares”.

No que concerne outra espécie, as leis ordinárias, Carvalho (2003, p. 101), contribui, destacando que:

O campo de abrangência da lei ordinária é o residual, vale dizer, cabe-lhe dispor sobre todas as matérias que, a juízo do legislador, devem ser legisladas. Há, contudo, algumas matérias vedadas à lei ordinária: a primeira consiste naquelas reservadas à lei complementar, vindo depois as de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49) e as privativas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (art. 51 e 52), as quais, por serem tratadas em decretos legislativos ou resoluções, excluem a sanção do Presidente da República.

Numa visão mais abrangente, é notório que todas as contribuições dadas sobre as espécies legislativas, têm levado a uma condução mais diretiva no momento da aplicabilidade de cada espécie.

Ainda sobre as leis ordinárias, para Coimbra (2006, p. 98), extrai-se o sentido de lei ordinária por exclusão de lei complementar. De acordo com Sampaio (1968, p. 40), “toda lei que não trouxer o titulo de ‘complementar’ é lei ‘ordinária’, sendo na prática denominada apenas ‘lei’”. Neste sentido, explica Temer (1999, p. 148), “seu campo de atuação é residual, compreendendo as matérias que não foram entregues expressamente ‘ai legislador complementar, nem ao editor do decreto legislativo e das resoluções’”.

Quanto à lei delegada, Coimbra (2006, p. 100), salienta que:

O processo legislativo destinado a criação da lei delegada é deflagrado por meio de iniciativa do Presidente da República, que detêm legitimidade exclusiva para sua proposição. Aprovada pelo Poder Legislativo, a delegação solicitada terá forma de resolução, que deverá especificar as matérias e os limites para o exercício do poder delegado, conforme artigo 68 da Constituição Federal.

Tomando como base o que menciona o autor acima sobre a lei delegada, conclui-se no que refere-se a legitimidade, no âmbito do processo legislativo municipal, essa iniciativa é do Prefeito Municipal.

Vale ressaltar um fator importante que Coimbra (2006), chama atenção, é que “as proposições relativas à lei delegada não admite emendas. Ademais, uma vez aprovada dispensa sanção ou vejo”.

Sobre a Medida Provisória, a Constituição Federal (1988), no art. 68, estabelece as hipóteses em que o Presidente da República pode editar medidas provisórias, inclusive relacionando expressamente as vedações à sua edição. Para Coimbra (2006, p. 101), as medidas provisórias são atos normativos com força de lei, cuja edição é atribuída ao Presidente da República, em casos considerados de relevância e urgência.

Ao abordar sobre decreto legislativo, Coimbra (2006, p. 102), define como “espécies normativas que tem por objeto as matérias de competência do poder legislativo”. Consoante lição de Sampaio (1968, p. 55), “a expressão ‘decreto legislativo’ foi empregada para distinguir a ‘lei sancionável da não sancionável’”.

Já quanto às resoluções, Coimbra (2006, p. 104), assevera que “tal qual os decretos legislativos, são espécies normativas veiculadoras das competências do Congresso Nacional ou de suas Casas. Têm como objeto as matérias que não são abrangidas pelas leis e pelos decretos legislativos”.

Ainda sobre as resoluções Coimbra (2006, p. 103), destaca que, “cumpre realçar, ademais, que embora prevista na Constituição como expedisse normativa, o procedimento relativo à sua produção vem regulado nos regimentos internos das Casas Legislativas”.

Pode-se assim resumir dentre todas as espécies contextualizadas que cada uma tem o seu papel de maneira fundamental dentro do processo legislativo, com a finalidade maior de dar organização e parâmetros legais, para sua condução e elaboração.

Neste pensamento, sobre todas as espécies legislativas, complementa Barreiro (2012, p. 6-7), dando um enfoque direto ao âmbito municipal, discorrendo que:

No âmbito municipal, a Lei Orgânica Municipal – LOM, deverá conter previsão no sentido de que o processo legislativo compreenderá a elaboração destas normas principiológicas, assim como as regras procedimentais deverão estar inseridas no Regimento Interno da Câmara. Daí a afirmação de que o objeto do processo legislativo municipal, através de seu instrumental/procedimental, é a formação das várias espécies de atos normativos sobre determinadas matérias, consistentes em emendas à Lei Orgânica, Leis Complementares e Ordinárias ou Decretos Legislativos e Resoluções. Vejamos cada uma delas:

a) Emendas às leis orgânicas: destinam-se a aditar, suprimir ou alterar dispositivos da lei orgânica; deve ser apresentada por, no mínimo, 1/3 dos vereadores ou por proposição do Prefeito e será discutida e votada em dois turnos, considerando-se aprovada quando obtiver, em cada votação, o voto favorável da maioria de 2/3 dos membros da Câmara, com interstício mínimo de 10 dias entre cada uma; a emenda aprovada será promulgada pela Mesa da Câmara Municipal, com o número de ordem, atendendo-se sempre aos princípios constitucionais contidos na CF e na Constituição do respectivo Estado.

b) Leis Complementares: aquelas que a própria LOM prevê como necessárias para sua complementação; não há hierarquia entre leis complementares e leis ordinárias; a CF determina para a aprovação das LC, a observância de quorum qualificado (ver art. 69, da CF), de maioria absoluta, e delimita seu campo material (requisição expressa da lei complementar para certas matérias).

c) Leis Ordinárias: podem ser consideradas como o ato normativo que edita normas gerais e abstratas, o ato legislativo típico; destinam-se a todas as matérias que não são definidas como leis complementares; sujeitam-se ao processo legislativo ordinário, salvo disposição expressa que preveja o processo legislativo especial; para sua aprovação, é necessária a maioria dos parlamentares presentes – maioria simples, desde que haja o quorum necessário para a votação; na esfera municipal, essas leis são utilizadas para regular tema de competência privativa do Município, bem como de competência comum e suplementar.

d) Leis delegadas: possuem limites que devem ser observados por todos os entes federados, procedentes da CF (art. 68, da CF), inclusive pelos Municípios, vedando leis delegadas municipais sobre assuntos de competência exclusiva da Câmara, objeto de lei complementar, direitos individuais e legislação orçamentária, bem como a instituição ou aumento de tributos, como decorrência dos princípios constitucionais; em caso de delegação ao Executivo, a lei delegada municipal origina-se de um ato normativo editado pelo Prefeito, nos termos e limites da delegação da Câmara, que deve ser precisa e definir a matéria que for objeto da delegação, indicando prazo de duração; não pode ser genérica, nem por tempo indeterminado.

e) Medidas provisórias: devem ser observados os requisitos da relevância e urgência (art. 62, da CF); a Emenda Constitucional n. 32/2001 alterou este artigo, impondo limites mais rígidos ao uso das medidas provisórias; há limites positivos (urgência e relevância) e negativos (matérias sobre as quais não é possível a edição de medidas provisórias, expressas no §1º, do art. 62, da CF); tem força de lei, mas não devem ser idealizadas como leis; submetem-se a sanção e veto do chefe do Poder Executivo, pois devem ser submetidas à votação pelo Parlamento através de Projeto de Lei de conversão; em nível local, podem ser editadas as medidas provisórias, desde que previstas na LOM.

f) Decretos legislativos: destinam-se a regular matéria de competência exclusiva da Câmara, promulgada pelo Presidente da Mesa, não se sujeitando a sanção do Prefeito, produzindo efeito externo, por repercutir fora dela.

g) Resoluções: visa regular matéria de competência e do interesse interno exclusivo da Câmara; produz efeitos apenas internos e é promulgada pelo Presidente da Câmara; não é lei e sim deliberação político-administrativa; obedece ao processo legislativo da elaboração das leis, mas não se sujeita ao veto do chefe do Poder Executivo.

Compendiando os pensamentos e definições, torna-se necessário destacar que todas essas espécies ora mencionadas pelos renomados magistrados, precisam ser apreciadas pelo Plenário da Câmara, estando ainda sujeitas ao processo legislativo e a respectiva promulgação, para que sejam integradas as normas local da qual a Câmara está inserida.

3.3. FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO

O processo legislativo, segundo Meirelles (2006), compreende as seguintes fases e atos considerados essenciais à tramitação do projeto de lei, sendo: a iniciativa, discussão, votação, sanção e promulgação, ou veto. Acrescenta o autor que a previsão do processo legislativo na Constituição tem por finalidade oferecer estrutura e solidez ao princípio da Separação dos Poderes.

Para Silva (2008, p. 524), “o processo legislativo se dá através de várias fases: iniciativa, discussão e votação, sanção e veto, promulgação e publicação”.

Para melhor compreensão passa-se a destacar cada uma dessas fases que envolvem o processo legislativo.

3.3.1. Iniciativa

Leciona Silva (2008, p. 524), que “a Iniciativa é o ato pelo qual se origina e inicia o processo legislativo; poder ou faculdade que se atribui a alguém ou a algum órgão, e, após a CF/88, também à população, para apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo”.

Na concepção de Lima (2012, p. 3), “a iniciativa e o momento em que se deflagra o processo legislativo, obrigando a Casa de Leis de submeter o projeto de lei a uma deliberação definitiva”. Barreiro (2012, p. 8), ressalta que:

No âmbito municipal, a iniciativa de projetos de leis complementares e ordinárias compete ao chefe do Poder Executivo, membros da Câmara de Vereadores, à Mesa do Legislativo, às suas Comissões e cidadãos, através da iniciativa popular, observando-se os requisitos de lei. Deve haver previsão expressa na LOM, que por sua vez, deve observar o que dispõe a Constituição Federal e a do respectivo Estado-membro.

Dentro dessa visão é interessante evidenciar o que prevê no art. 61, caput, da CF, em que:

Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qual membro ou comissão da câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.

Alicerçado no que garante a CF, conclui-se que a propositura de qualquer projeto por pessoa que não esteja prevista no referido artigo, caracteriza o ato como inconstitucional, por vício de iniciativa.

Ao abordar esta fase, vale destacar que a Constituição Federal, em seu art. 61, §§, incisos e alíneas, diferencia iniciativa privativa de iniciativa concorrente, veja-se:

A iniciativa privativa (reservada ou exclusiva) é a que compete a apenas um órgão, agente ou pessoa; é intransferível; é exceção. A Constituição Federal, em seu art. 61, §1º, inciso II, dispõe sobre as matérias de iniciativa privativa do chefe do Executivo, reservadas de forma exclusiva ao Presidente da República, que são aplicadas também ao Prefeito Municipal, por simetria e exclusão.

Meirelles (2006, p. 663), relata que:

A iniciativa reservada ou privativa assegura o privilégio do projeto ao seu titular, possibilita-lhe a retirada a qualquer momento antes da votação e limita qualitativa e quantitativamente o poder de emenda, para que não se desfigure nem se amplie o projeto original; só o autor pode oferecer modificações substanciais, através de mensagem aditiva. No mais sujeita-se a tramitação regimental em situação idêntica à dos outros projetos, advertindo-se, porém, que a usurpação de iniciativa conduz à irremediável nulidade da lei, insanável mesmo pela sanção ou promulgação de quem poderia oferecer o projeto.

O Plenário do TJSP, apesar da sanção do chefe do Executivo, proclamou a inconstitucionalidade de lei municipal, de iniciativa do prefeito, em que o Legislativo introduziu emenda modificativa, contendo matéria nova, concedendo abono a todos os servidores públicos, contrariando o conteúdo do projeto original. Salientou, citando o Autor, que “o Executivo não pode renunciar prerrogativas institucionais inerentes às suas funções, como não pode delega-las ou aquiescer em que o Legislativo as exerça” (ADIn 13.798-0, rel. Des. Garrigós Vinhaes, j. 11.12.1991, v.u.). Igualmente, o TSJ julgou inconstitucional lei municipal prevendo estímulos fiscais por se tratar de projeto de iniciativa de vereador, invocando os arts. 164-166 da CF (ADIn 19.968-0-SP, JTJ 180/264). (MEIRELLES, 2006, p. 663).

Na visão de Lima (2012, p. 3), ao mencionar sobre a iniciativa privativa (reserva ou exclusiva), salienta que:

Apenas um dos Poderes a exerce sobre as matérias previstas constitucionalmente. A iniciativa reservada pode ser:

- do Prefeito: nas matérias relativas a direitos e vantagens de servidores públicos, regime jurídico, criação de cargos, aumento de remuneração do pessoal do Executivo, organização administrativa da Prefeitura e matéria orçamentária.

- da Câmara (Vereadores ou Comissões): organização dos serviços da Câmara e fixação dos subsídios dos agentes políticos. (grifo do autor).

Barreiro (2012, p. 9), complementa afirmando que as matérias de iniciativa privativa do Prefeito, devem ser prevista na Lei Orgânica do Município, sendo aquelas que tratam de:

Criação, extinção ou transformação de cargos, funções ou empregos públicos municipais na Administração direta, autárquica ou fundacional; fixação ou aumento da remuneração dos servidores públicos municipais; regime jurídico, provimento de cargos e emprego, estabilidade e aposentadoria dos servidores; organização administrativa; criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Pública Municipal; plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias, orçamento anual, entre outros.

Entretanto, é salutar mencionar que a Lei Orgânica Municipal, também deve dispor o que é de competência exclusiva da Mesa da Câmara, conforme prevê o art. 29, V e VI, da Constituição Federal (1988):

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição.

[...]

V – subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os art. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

VI – o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipal em cada legislatura para a subsequente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica [...].

Ainda, vale destacar o que menciona Barreiro (2012), que “a emenda, como proposição acessória que é, é instrumento exclusivo dos membros e órgãos das Casas Legislativas (parlamentares). Assim, pode-se dizer que nem todo titular de iniciativa goza do poder de emendar”.

Dando continuidade sobre as fases, quanto a iniciativa concorrente ou geral, destaca-se o que afirma Barreiro (2012, p. 9):

A iniciativa concorrente ou geral (art. 61, caput, da CF), aplica-se ao processo legislativo estadual e municipal; é a regra, sendo a competência que a CF garante a mais de uma pessoa ou órgão para apresentação de PL. No Município, essa iniciativa compete aos Vereadores, à Mesa ou Comissão da Câmara, ao Prefeito e à população, na forma e nos casos previstos pela LOM. São considerados ainda, como de iniciativa concorrente, todos aqueles que a CF e a lei orgânica local não reservaram como sendo exclusivos ao Executivo e Legislativo.

Jampaulo Júnior (2008, s.p), assevera que a “Iniciativa concorrente (geral) é competência deferida pela Constituição a mais de uma pessoa ou órgão para apresentação de projeto de lei. É a regra (art. 61, caput, CF). Aplica-se ao processo legislativo Federal, Estadual e Municipal. Para Cavalcant e Furtado (2010, s.p.):

A Iniciativa Geral é aquela matéria que pode ser proposta a apreciação legislativa por tanto pela população quanto pelo Executivo, pelos Vereadores, pela Mesa da Câmara ou por Comissão Legislativa, ou seja, é possível que a população também apresente o projeto que são os chamados projetos de iniciativa popular.

Com base no que afirma os teóricos, fica assim entendido que a iniciativa legislativa, tanto a concorrente como a reservada, é princípio de observância obrigatória no processo legislativo da União, Estados-membros e Municípios.

Complementando no que concerne às fases, no tópico seguinte contemplará a fase discussão e votação.

3.3.2. Discussão e votação

Para Cavalcanti e Furtado (2014, s.p.), “a discussão são os debates que antecedem à votação”. Assevera ainda que “é na fase de discussão e votação que efetivamente haverá o debate em torno da matéria, quando os vereadores apresentarão as razões pelas quais entendem que o projeto deve ser aprovado ou rejeitado”. Complementa afirmando que “caso algum vereador considere que não está apto a votar, que precisa um pouco mais de tempo para análise do projeto, poderá solicitar vista da proposição, quando então a votação será adiada”.

Na concepção de Silva (2008, p. 524):

A discussão é a fase destinada ao debate sobre determinado projeto, visando à sua deliberação, onde poderá ser debatido o PL original e suas emendas.

A votação é considerada a fase decisória do processo legislativo, onde o Plenário manifesta sua posição através do voto; completa o turno regimental da discussão e da tramitação da proposição; é através dela que o sistema normativo municipal é alterado, motivo pelo qual, a abstenção constitui uma situação excepcional.

De acordo com o resultado, a votação implica rejeição ou aprovação do projeto, caso aprovado, seguirá para o Executivo para sanção/veto ou promulgação e publicação pelo próprio Parlamento, o que dependerá da espécie legislativa; caso rejeitado, o projeto será arquivado e submetido às regras do art. 67, da CF.

Complementando Carneiro (2010), dá ênfase ao princípio da separação da discussão e da votação, destacando que esse:

diz respeito ao fato de a votação só se iniciar após encerrada a discussão de uma proposição. Uma vez finalizada esta, não mais se pode discutir a matéria durante sua votação. Observe que tanto o encaminhamento de votação como a declaração de voto não violam esse princípio, uma vez que não se volta a discutir a matéria.

Alicerçado no que destacam os autores a discussão e votação são fases do processo legislativo que podem estar dando prosseguimento no projeto chegando a sua aprovação ou rejeição, sempre em consonância com o determina o Regimento Interno.

3.3.3. Sanção e veto

Ao abordar sobre a sanção e veto, Silva (2008, p. 524), destaca que:

Tanto a sanção como o veto são considerados instrumentos de controle de um Poder sobre o outro, do Executivo sobre o Legislativo e vice-versa, que traduz o sistema de freios o contrapesos consagrado na doutrina da separação dos Poderes.

A sanção é ato pelo qual o chefe do Executivo (que possui competência exclusiva), demonstra sua concordância com a matéria aprovada pelo Legislativo; transforma o projeto aprovado em lei; pode ser expressa (quando o Prefeito a declara formalmente) ou tácita (quando decorre o prazo sem oposição de veto pelo Prefeito à proposição enviada, sendo que, neste caso, se a lei não for promulgada pelo Prefeito em 48 horas, caberá ao Presidente da Câmara promulgá-la, e, se este assim não o fizer, caberá ao vice-presidente da Câmara fazê-lo, no mesmo prazo, conforme determina o art. 66, § 7º, da CF).

O veto é forma de discordância, de julgamento ou de oposição formal do Executivo ao projeto aprovado pelo Legislativo, remetido para sanção e promulgação; é forma de controle preventivo da constitucionalidade, podendo ser total (quando se refere a todo o texto) ou parcial (quando se refere a parte dele).

Ainda buscando enriquecer o que se aborda, destaca-se quanto a sanção e o vício de iniciativa das proposituras, visto ser o “vício de iniciativa”, um dos principais temas que se discute veementemente no âmbito da Casa Legislativa municipal.

Neste sentido, Barreiro (2012, p. 13), afirma ser necessário discutir:

Na doutrina e jurisprudência, sobre o alcance da sanção do Prefeito Municipal em relação à usurpação de iniciativa reservada para apresentação de projetos de lei.

O problema consiste na hipótese de que a Câmara Municipal, através de usurpação de iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo, apresenta um projeto de lei, deflagrando o processo legislativo. A proposta é aprovada pela Câmara e posteriormente, enviada ao Executivo, quando será sancionada, de forma expressa ou tácita.

Surgiram diversos questionamentos: a sanção do projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo? O projeto deflagrado pode ser convalidado pela sanção do Executivo?

As correntes doutrinárias se posicionam de formas contrárias, umas entendem que a sanção supre o vício de iniciativa; outras afirmam a não-convalidação do ato pela sanção do Prefeito Municipal.

Mediante os diversos questionamentos formulados pelo autor, precisa-se de um entendimento doutrinário e jurisprudencial, em que direcione um caminho viável a ser seguido em busca da melhor solução a ser aplicada.

Para melhor espelhar essa realidade no que concerne a sanção e vicio de iniciativa, mostra-se abaixo na Jurisprudência do TJ-PR – Ação Direta de Inconstitucionalidade: ADI 3550481 PR 0355048-1, do Desembargador Lauro Augusto Fabrício de Melo, em 20/10/2006:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 355.048-1, DE MORRETES. 
AUTOR: PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MORRETES. 
INTERESSADA: CÂMARA MUNICIPAL DE MORRETES. 
RELATOR: DESEMBARGADOR LAURO AUGUSTO FABRÍCIO DE MELO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL - PROMULGAÇÃO PELO PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL - INTERFERÊNCIA NA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES - PROJETO DE LEI DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO PODER EXECUTIVO - LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - VÍCIO DE INICIATIVA - ART. 134, DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL - MEDIDA LIMINAR - PRESSUPOSTOS SATISFEITOS - DEFERIMENTO. 

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 355.048-1, de Morretes, em que é autor PREFEITO DO MUNCÍPIO DE MORRETES e interessada CÂMARA MUNICIPAL DE MORRETES. 
1.Trata-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade com pedido de concessão de liminar, proposta pelo PREFEITO MUNICIPAL DE MORRETES, em face da promulgação da Lei Municipal nº 02/2006, pelo Presidente da Câmara, que, em sua súmula dispõe, verbis: 

Estima a Receita e Fixa a Despesa do Município de Morretes para o exercício financeiro de 2006 (fls. 23). 

Articula, em síntese, que o Poder Legislativo Municipal de Morretes, em flagrante ofensa ao disposto no artigo 165, inciso III, da Carta Magna e ao artigo 69, inciso III, da Lei Orgânica do Município, usurpou a competência do Executivo, eis que além de promulgar a Lei 02/2006, substituindo por completo a Lei 031/2005, alterou toda a questão orçamentária, prejudicando a administração financeira do Município... (sic - fls. 05 - TJ), desrespeitando, daí, a regra fundamental do Estado de Direito e o princípio da tripartição dos Poderes preconizado por Montesquieu, expresso no art. 2º da Constituição Federal. 
Afirma que o Poder Legislativo Municipal de Morretes, não apreciou, emendou ou elaborou projeto substitutivo da lei geral, promulgando a Lei nº 02/2006, que dispõe sobre o Orçamento Anual do Município, violando, assim, a competência privativa de iniciativa do Poder Executivo, sendo, portanto, manifesta a inconstitucionalidade, pugnando, daí, ao final, pela concessão da liminar, defronte a configuração do fumus boni iuris et periculum in mora e, no mérito, pela a declaração da inconstitucionalidade, in abstrato, da Lei 002/2006, por encontrar-se absolutamente dissonante com os parâmetros do ordenamento jurídico constitucional (fls. 18 - TJ). 

A douta Procuradoria Geral de Justiça, com vista dos autos, manifestou-se pelo deferimento da liminar. 

POSTO ISTO. 2. Em face da urgência e relevância, submeto o pedido de medida liminar aos integrantes do Órgão Especial, colocando o feito em mesa, para julgamento, nos termos do art. 3º da Resolução nº 03/91 deste e. Tribunal, com a nova redação dada pela Resolução nº 2/97. 

3. Em sede de cognição sumária, vislumbro a presença dos requisitos autorizadores da concessão da liminar exordialmente pretendida, quais sejam, fumus boni iuris e o periculum in mora. 

Com efeito, em tese, a Lei Municipal n.º 02, publicada em data de 23 de fevereiro de 2006 (doc. de fls. 23) padece de manifesto vício formal de iniciativa, por usurpação da competência reservada ao Chefe do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 165, inc. III, da Constituição Federal, do art. 134, inc. III, da Constituição Estadual, e art. 95, inc. III, da Lei Orgânica do Município, os quais estabelecem sobre a iniciativa legislativa quanto a matéria orçamentária. 

Ora, ao tratar de matéria orçamentária, o diploma em análise, promulgado pelo Poder Legislativo e, cujo projeto originou-se na Câmara de Vereadores, invadiu seara privativa do Poder Executivo, sem qualquer autorização legislativa legal, ou seja, em princípio, está em desarmonia com a ordem jurídica vigente, transparecendo inclusive violação aos princípios da harmonia e independência entre os Poderes, presente, daí, o fumus boni iuri. 
Em hipótese semelhante, este col. Órgão Especial, proclamou: 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LIMINAR DEFERIDA MONOCRATICAMENTE PELO RELATOR ORIGINÁRIO - LEI MUNICIPAL N.º 9.765/2005 DE LONDRINA - NORMAS SOBRE MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA - POSSÍVEL VÍCIO DE INICIATIVA NO PROCESSO LEGISLATIVO - PRESENÇA DOS REQUISITOS RELATIVOS AO FUMUS BONI IURIS E AO PERICULUM IN MORA - LIMINAR REFERENDADA. 
(Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 329.300-3 - Acórdão nº 7443 - Órgão Especial - rel. Des. Milani de Moura). 

Outrossim, o periculum in mora também se faz presente, na medida em que a malsinada lei, além de alterar toda a disposição orçamentária do Município, poderá gerar a responsabilização pessoal do chefe do Poder Executivo municipal tanto na esfera administrativa quanto na penal. 

Aliás, o representante da douta Procuradoria Geral de Justiça, o culto Subprocurador-Geral de Justiça, Dr. Luiz Eduardo Trigo Roncaglio, com vista dos autos, proficientemente, destacou: 

(...) 
Deste modo, criou-se um impasse ao Prefeito Municipal, pois se deixar de cumprir a Lei nº0222/2006 estará infringindo o art. 1ºmm inciso XIV do Decreto-Lei nº20111/67, vindo, por isso, a responder por crime de responsabilidade. 

Se, por outro lado, cumprir a lei inquinada de inconstitucional, incorrerá no art. 4º, inciso VII do Decreto-Lei nº 201/67, estando sujeito ao processo de cassação de mandato. 

Em resumo, vindo a cumprir ou não a lei nº 02/2006 infringirá algum preceito legal do Decreto-Lei nº 201/67, causando-lhe sérios prejuízos. 
(fls. 474/475). 

Destarte, presente os requisitos legais, impõe-se a concessão da liminar almejada, para o fim de suspender, até o julgamento final da presente ADIN, a eficácia da Lei Municipal de Morretes sob nº 02 publicada em data de 23 de fevereiro de 2006, com comunicação pelo meio mais célere à Câmara de Vereadores, bem como, a requisição de informações. 

EX POSITIS, ACORDAM os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em conceder a liminar almejada, consoante enunciado.

Participaram do julgamento os Senhores Desembargadores TADEU COSTA, Presidente, com voto, OTO SPONHOLZ, ULYSSES LOPES, TELMO CHEREM, ÂNGELO ZATTAR, JESUS SARRÃO, WANDERLEI RESENDE, RUY FERNANDO DE OLIVEIRA, MENDONÇA DE ANUNCIAÇÃO, CAMPOS MARQUES, MÁRIO RAU, ANTONIO DOMINGOS RAMINA, ERACLÉS MESSIAS, SÉRGIO RODRIGUES, SÉRGIO ARENHART, AIRVALDO STELA ALVES, WALDEMIR LUIZ DA ROCHA, ROGÉRIO KANAYAMA e MANASSÉS DE ALBUQUERQUE. 

Curitiba, 21 de julho de 2006. DES. LAURO AUGUSTO FABRÍCIO DE MELO. Relator: Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 355.048-1 fls. 6 

Ainda complementa Barreto (2012) que a doutrina, de igual forma, inclina-se para a impossibilidade de convalidação do vício através da sanção. Ferreira Filho (2009), salienta que a validade de todo ato que decorre da Constituição, depende, obviamente, da sua concordância com a Constituição. Esclarecendo ainda o autor ser princípio pacífico a supremacia da Constituição, em especial sua rigidez.

Sobre o assunto Miranda (apud FERREIRA FILHO, 2009, p. 217), “de modo algum há regras jurídicas menos fortes no texto constitucional”. Dessa forma tanto será inválido o ato que descumpre os requisitos formais como também o que não observa os direitos e garantias asseguradas pela Constituição.

Fundamentando-se ainda que de acordo com a lição de Marshall (apud FERREIRA FILHO, 2009, p. 217), “toda lei adversa à Constituição é absolutamente nula; não simplesmente anulável. Ora, o característico fundamental do ato nulo é ser insuscetível de convalidação”.

Ademais, conforme Ferreira Filho (2009, p. 218), “admitir a convalidação do defeito de iniciativa é admitir a convalidação de ato nulo, é admitir que se distinga na Constituição entre o que é absolutamente cogente e o que não é”.

Barreiro (2012) dá ênfase sobre a questão da iniciativa privativa ressaltando que pela jurisprudência e pela doutrina, o Prefeito Municipal pode exercitar sua aceitação, ainda que tardiamente, através da sanção ao projeto aprovado pela Câmara.

Conforme leciona Silva (2007, p. 347-348), em seu entendimento que:

Ficamos, então, com aqueles que entendiam que a sanção supria a falta de iniciativa governamental para a formação de leis de iniciativa exclusiva do Executivo. A regra de reserva tem como fundamento pôr na dependência do titular da iniciativa a regulamentação dos interesses vinculados a certas matérias. Não se trata de adotar aqui a tendência que distingue as cláusulas constitucionais em diretórias e mandatórias. Pois a regra de reserva é imperativa no que tange a subordinar a formação da lei à vontade exclusiva do titular de iniciativa. Ora, essa vontade pode atuar em dois momentos: no da iniciativa e no da sanção. Faltando a sua incidência, o ato é nulo; mas se ela incidir, com a sanção, satisfeita estará a razão da norma de reserva.

Se não houvesse a possibilidade de recusar validamente a sanção, se esta fosse ato obrigatório, então, sim, a infringência da regra de exclusividade de iniciativa importaria em viciar irremediavelmente o ato legislativo. Caso o Executivo não queira a regulamentação pretendida pelo projeto adotado com infração da exclusividade, cabe-lhe o recurso do veto. Vetado o projeto, não há mais possibilidade de formar-se a lei proveniente de projeto gerado com desrespeito à regra de reserva. Ao Legislativo só cabe aceitar as razões dele, pois, se mantiver projeto em tais circunstâncias, a inconstitucionalidade surge inapelavelmente.

No tocante ao veto, Cavalcanti e Furtado (2014, s. p), descreve que:

O veto é a demonstração expressa do Chefe do Executivo da sua discordância com o projeto de lei aprovado. Não se trata de discordância evasiva, sem qualquer fundamentação, é necessário que o Presidente da República, o Governador ou o Prefeito, deixem bem claro os motivos pelos quais rejeitaram o projeto.

Vale lembrar que o veto deve pautar-se por um dos dois motivos: a) inconstitucionalidade; ou b) contrariedade ao interesse público.

Vetado total ou parcialmente, o projeto de lei aprovado deverá ser devolvido ao Legislativo para análise de sua manutenção ou sua derrubada, quando então será devolvido ao Chefe do Executivo que, se persistir na decisão e não promulgar o ato, será feito pelo Presidente da Casa Parlamentar.

Cavalcanti e Furtado (2014), salienta ainda que, “tratando-se de veto parcial, o mesmo não poderá recair sobre parte de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, sendo que o texto deve ser mantido integralmente ou vetado no todo”.

Nota-se que partindo do pressuposto que o veto é a demonstração expressa do Chefe do Executivo da sua discordância com o projeto de lei aprovado, entretanto devendo essa discordância estar alicerçada em motivos claro que fundamenta a rejeição, como é mostrado abaixo na Jurisprudência do STF – Medida Cautelar em Mandado de Segurança MS 31816 DF (STF). SP 2012/0183401-5, do Ministro Luiz Fux, em 10/05/2013:

STF - AG. REG. NA MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANÇA MS 31816 DF (STF)

Data de publicação: 10/05/2013

Ementa: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR. REQUISITOS.PROCESSO LEGISLATIVO. APRECIAÇÃO DE VETOS PRESIDENCIAI S (CF , ART. 66 , §§ 4º e 6º ). 1. A concessão de liminar, em mandado de segurança, supõe, além do risco de ineficácia da futura decisão definitiva da demanda, a elevada probabilidade de êxito da pretensão, tal como nela formulada. 2. No caso, o que se pretende, na impetração, é provimento que iniba o Congresso Nacional de apreciar o Veto Parcial n.º 38/2012, aposto pela Presidente da República ao Projeto de Lei n.º 2.565/2011, antes da votação de todos os demais vetos anteriormente apresentados (mais de 3.000 – três mil), alguns com prazo vencido há mais de 13 – treze – anos. 3. A medida liminar, que tem natureza antecipatória, não pode ir além nem deferir providência diversa da que deriva da sentença definitiva. Assim, no entender majoritário da Corte, não há como manter a determinação liminar ordenando ao Congresso Nacional que “se abstenha de deliberar acerca do Veto Parcial nº 38/2012 antes que proceda à análise de todos os vetos pendentes com prazo de análise expirado até a presente data, em ordem cronológica de recebimento da respectiva comunicação”. Isso porque se mostra pouco provável que tal determinação venha a ser mantida no julgamento definitivo da demanda, especialmente pela gravidade das consequências que derivariam do puro e simples reconhecimento, com efeitos ex tunc, da inconstitucionalidade da prática até agora adotada pelo Congresso Nacional no processo legislativo de apreciação de vetos presidenciais (ADI nº 4.029/DF, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 27.06.2012). 4. Agravo regimental provido.

Encontrado em: , COMISSÃO MISTA, PROCESSO LEGISLATIVO, MEDIDA PROVISÓRIA) ADI 4029 (TP). ( CONSTITUIÇÃO FEDERAL , PRAZO... 31444. (LIMITE MATERIAL, MANDADO DE SEGURANÇA, PROCESSO LEGISLATIVO) MS 24645 MC. (TRANCAMENTO DA PAUTA..., VETO PRESIDENCIAL, RESULTADO, OFENSA, DEVIDO PROCESSO LEGAL, PODER LEGISLATIVO. MESA DO CONGRESSO.

Assim, ficando evidente a importância do mecanismo do veto, para a demonstração expressa do Chefe do Executivo da sua discordância com o projeto de lei aprovado.

3.3.4. Promulgação e publicidade

No que concerne a fase da promulgação e publicidade no processo legislativo, Silva (2008, p. 524), afirma que:

Essas duas fases são distintas e se complementam. A promulgação é considerada fase complementar do processo legislativo; é o ato que transforma o projeto em lei, declarada pelo Prefeito ou pelo Presidente da Câmara competente, passando a ter número e data determinada, estando apta a produzir efeitos. Depois de promulgada, a lei não poderá ser retirada do ordenamento jurídico, a não ser através da revogação ou da declaração de inconstitucionalidade; exige manifestação expressa, de forma diversa da sanção, que pode ser tácita. Já a publicação é a forma pela qual se dá conhecimento da promulgação da lei a todos que se obrigam a ela; é condição de eficácia/vigência jurídica do ato normativo, prevista na LICC, que somente após a publicação, é que poderá ser exigida. (Destaque do autor).

Complementando sobre a promulgação, na concepção de Meirelles (apud ROCHA, 2009, p. 47):

Promulgação é a declaração solene da existência da lei, pelo Chefe do Executivo ou pelo presidente da Câmara (no caso de sanção tácita ou de veto rejeitado), que a incorpora ao direito positivo, como norma jurídica eficaz, porém ainda não operante, pois que a norma só entra em vigência na data indicada na sua publicação. [...]. A promulgação exige sempre manifestação expressa, diversamente da sanção, que pode ser tácita, isto é, presumida do silêncio do Executivo.

Meirelles (2002) persevera que a publicidade é requisito de eficácia e moralidade e não somente um elemento formal de publicação dos atos. A administração publica deve atender, além das exigências constitucionais, o princípio da eficácia, para o que se utilizarão todos os recursos disponíveis, propiciando maior conhecimento dos atos e o amplo acesso a todas as informações de interesse coletivo, atendendo assim aos anseios do povo, além da garantia da transparência da gestão pública.

Para melhor compreensão no que se refere às fases do processo legislativo, a figura 1, expõe o modelo brasileiro de tramitação de proposições segundo a Constituição, tomando por base pelos juristas quando visam explicar o Processo Legislativo.

Figura 1 - Tramitação de Projeto de Lei segundo a Constituição Federal de 1988
Fonte: Ferreira Filho (2009)

Tomando como base em todas as fases ora mencionadas pelos renomados autores, fica visível a importância do processo legislativo, face este conduzir de forma clara todos os trâmites das proposituras, que devem percorrer as atividades desempenhadas pelos nobres Edis em uma casa de Leis.

Nota-se que é salutar abordar sobre a Sanção e Vício de Iniciativa para uma completa compreensão no que se refere as fases do processo legislativo.

3.4. PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL: FUNÇÕES

Antes de adentrar no assunto sobre o poder legislativo municipal torna-se fundamental abordar quanto a separação dos poderes.

Pode-se iniciar contemplando que o processo legislativo inicia com a apresentação do Projeto de Lei, também chamado de proposta de lei, no parlamento pelos legitimados constitucionais, segundo a redação do art. 61 da CF, inclusive podendo ser de iniciativa popular. O Poder Legislativo, consagrado como a fração da tríplice divisão dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, recebe amparo no art. 2º da Constituição Federal: “são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”, cada um com suas atribuições definidas especificamente.

Pode-se complementar ainda, segundo o Glossário de Termos Parlamentares de Minas Gerais (apud ROCHA, 2009, p. 17):

A “separação dos poderes” idealizada por Montesquieu produziria o sistema

de freios e contrapesos (check and balance), essencial para a defesa da liberdade individual e o equilíbrio entre os três poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.

Segundo Montesquieu, o Legislativo incumbe ao Parlamento,10 órgão de caráter representativo, e a criação das leis deve ser confiada – com a sanção do monarca – a duas câmaras (sistema bicameral), uma destinada a representar o povo e a outra a representar a nobreza.

Complementando ainda sobre a separação dos poderes Montesquieu (apud ROCHA, 2009, p. 17), destaca que:

A democracia e a aristocracia não são, por sua natureza, Estados livres. É tão-só nos governos moderados que se encontra a liberdade política.

Entretanto, ela nem sempre existe nos Estados moderados; ela só existe neles quando não se abusa do poder; porém, a experiência eterna nos mostra que todo homem que tem poder é sempre tentado a abusar dele; e assim irá seguindo, até que encontre limites. E – quem o diria! – até a própria virtude tem necessidade de limites.

Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder contenha o poder. Uma constituição pode ser feita de tal forma, que ninguém será constrangido a praticar coisas que a lei não obriga, e a não fazer aquelas que a lei permite.

Nesse sentido, vale ressaltar o que José Afonso da Silva (2011, p. 478), destaca sobre o assunto, acentuando que:

O princípio geral que norteia a repartição de competência entre as entidades componentes do Estado Federal é o da predominância do interesse, segundo o qual à União caberão aquelas matérias e questões de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados tocarão as matérias e assuntos de predominante interesse regional, aos Municípios concernem os assuntos de interesse local [...] (destaque do autor).

Franco (2013, p. 15), considera que,

A partir da Constituição Federal de 1988, o município passou à condição de ente federado, possuindo autonomia política, administrativa e financeira. Ao elevar o município à condição de ente federado a Constituição assegurou-lhe a autonomia municipal, instituindo dois poderes locais de governo, Executivo e Legislativo, estabelecendo o sistema de eleição direta para Prefeitos e Vereadores.

Complementa Aguiar e Gonçalves (2008, p.18), ao discorrer que:

[...] entendimento há muito adotado pela doutrina, e hoje confirmado pela Carta Magna, é de que o Município legisla efetivamente e suas leis têm o mesmo nível das leis federais e estaduais, desde que versem sobre assuntos de interesse local, ou seja, desde que estejam no âmbito de sua competência. Afirma-se, portanto, que não há lei superior ou inferior; há lei pertinente, que trata de matéria de competência de quem a expediu.

Partindo deste pressuposto, pode concluir que cada ente federado tem o poder de legislar sobre os seus interesses, quais sejam, a união interesse nacional, os estados membros interesse regional e o município concerne os assuntos de interesse local.

3.4.1. O poder legislativo municipal

Após a abordagem referente o princípio da separação dos poderes, e seguindo o que se pretende, faz-se necessária uma análise do Poder Legislativo Municipal para a compreensão das funções legislativa, fiscalizadora, julgadora e administrativa.

Aguiar e Gonçalves (2008, p. 21-22) mencionam que,

[...] no Brasil a Câmara Municipal sempre existiu, herdada dos colonizadores portugueses e estabelecida inicialmente em São Vicente (SP), no ano de 1532. Seu funcionamento raramente sofreu interrupções, ao contrário do ocorrido com as Assembleias Legislativas e com o Congresso Nacional. [...] durante o período colonial, ainda que de forma limitada, era o único órgão de Governo representativo. A maior parte do povo não votava, ou porque era constituída de escravos ou porque não tinha rendimentos ou bens suficientes para exercer o direito de voto, segundo o que determinava a legislação da época.

Compendiando o que fora mencionado do pelos autores, torna-se necessário trazer de forma compilada as funções básicas, em que é trazida por Aguiar e Gonçalves (2008, p. 18), “[...] a) legislativa: produção jurídica primária, elaboração das leis que regulam as relações; b) executiva: realização de atos concretos para atender às necessidades coletivas; c) jurisdicional: solução de conflitos e aplicação coativa das leis”.

Neste sentido, Franco (2013, p. 18), afirma que:

É evidente a ligação das funções com o princípio basilar da Constituição, trata-se da já mencionada Separação dos Poderes, princípio o qual, tem previsão expressa no art. 2° da CF/88 que assim estabelece: “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário [...]”, mas não se pode confundir a divisão de funções com a Separação dos Poderes.

O mesmo autor complementa ainda evidenciando que a Constituição Federal não trabalha especificamente o Poder Legislativo Municipal, mas todas as regras atinentes ao desempenho de suas funções devem ser as que decorrem dos artigos 29, 30 e 31¹, sem descuidar das regras gerais mencionadas nos artigos 53, 54 e 55² com as devidas adaptações.

Neste olhar, vale ressaltar que Aguiar e Gonçalves (2008, p. 21) em conformidade com a Constituição Federal (1988), “consideram a Câmara Municipal representante do Poder Legislativo local, a qual é constituída de vereadores, que por sua vez representam a população desempenhando seus trabalhos, observando as prerrogativas constitucionais e legais”.

Vale ressaltar o pensamento de Klering et al (2011, p. 34), ao mencionar que:

Modernamente, o poder legislativo, coerente com seu papel institucional no âmbito do governo municipal, tem assumido e realizado, em escala crescente, funções gerenciais em nível estratégico, especialmente ações integradas orientadas para o desenvolvimento local e regional.

Com o objetivo de evidenciar de forma clara, ressalta que dentre as funções estabelecidas pelo constituinte originário, a de maior relevância, sem dúvida, é a função legislativa, ou seja, a função precípua e principal é a que se resume em editar as leis, a qual será abordada no tópico seguinte.

No que concerne a função legislativa o Manual do Vereador (2005, p. 29), destaca que “A Câmara, no exercício de funções legislativas, participa da elaboração de leis. Têm os seus membros o direito: de iniciativa de projetos de lei, de apresentar emenda a projetos de lei, de aprovar ou rejeitar projetos, de aprovar ou rejeitar veto do prefeito”.

Sobre a função legislativa, Aguiar e Gonçalves (2008, p. 22), afirma que essa consiste “[...] na elaboração das leis e de outros atos de sua competência, escapando ao âmbito do Legislativo local aqueles atos reservados a outra esfera de Governo ou, mesmo, ao Poder Executivo, como é o caso dos decretos, que não se submetem ao Processo Legislativo”.

O exercício da função legislativa possui a necessidade de limitar-se aos assuntos de interesse local, uma vez que sua competência restringe sua abrangência conforme determinação do art. 30, inciso I, da CF/88. Com efeito, demonstra-se que a matéria objeto da apreciação legislativa deve remeter-se à vida da comunidade local para que permaneça dentro da competência municipal, e não alcance as determinações de competência da União e dos Estados (FRANCO, 2013, p. 21).

Neste sentido, fica entendido que é salutar observar os princípios constitucionais contidos nos artigos que especificam as competências comuns e concorrentes frente à elaboração de novas leis. Complementa Silva (apud FRANCO, 2013, p. 22) ao afirmar que:

Esse procedimento para a elaboração das leis é fundamental para que não haja distorções da técnica legislativa e consequentemente se produzam leis com vícios formais. Ainda, pode-se afirmar que a Constituição Federal nos artigos 61 a 69 apresenta o Processo Legislativo federal, mas que na realidade deve ser observado obrigatoriamente por todos os entes federativos, devendo as Constituições Estaduais, e Leis Orgânicas utilizarem-no como modelo. ‘Significa dizer que pelo princípio da simetria constitucional, todos os entes federativos devem observar as regras constitucionais quanto ao Processo Legislativo’.

Klering et al (2011) afirma que a função legislativa “diz respeito à análise e proposição discussão e aprovação de Projetos de Lei, além de deliberar sobre outras espécies normativas, internas, como Decretos Legislativos, Resoluções e outros atos”.

Tomando-se por base o que acima foi mencionado na visão de cada autor, pode-se concluir que a função legislativa é de fundamental importância, pois a essa cabe a elaboração das leis.

Como a denominação já diz “fiscalizadora”, fica explicito que nesta função está relacionada diretamente ao controle, conforme destaca o Manual do Vereador (2005, p. 29), que:

É de competência da Câmara Municipal fiscalizar e controlar os atos do Poder Executivo – Prefeito e Secretários Municipais – incluídos os atos da administração indireta.

A Câmara fiscaliza e julga as contas do prefeito.

A Câmara exerce ainda função fiscalizadora mediante requerimento de informações sobre a administração, mediante a criação de Comissões de Inquérito para apuração de fato determinado, mediante a convocação de autoridades para depor.

No que concerne a função fiscalizadora a Constituição Federal (1988) consagra, no art. 70 de forma muito clara que ao Poder Legislativo deve manter um sistema de controle interno (todos os Poderes da União devem possuir)³.

“A função fiscalizadora do poder legislativo pode ser desempenhada por seus membros – os vereadores individualmente; por comissões permanentes, como as Comissões de Constituição e Justiça” (Ferrari apud KLERING et al, 2011, p. 35).

Para Lenza (2012, p. 615), também,

[...] realiza controle externo, através da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta (pertencentes ao Executivo, Legislativo e Judiciário) e indireta, levando em consideração a legalidade. Legitimidade, economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas [...].

Pode-se concluir que essa realidade não é diferente no âmbito municipal, conforme menciona Franco (2013, p. 23), que “apenas devem ser observadas algumas peculiaridades que dizem respeito ao órgão que deve proceder ao controle externo das contas do Prefeito, ou seja, isso será realizado pela Câmara Municipal, auxiliado pelo Tribunal de Contas Estadual, conforme art. 31, da CF/88”.

Complementando sobre a função fiscalizadora no Poder Legislativo, Coelho (2014), descreve mostrando o que decorre a função controle que consequentemente possibilita a fiscalização dos atos. “O controle legislativo é essencialmente aquele de natureza política e financeira, exercido pelos ocupantes dos cargos eletivos, ou seja, os mandatários do povo”.

Ainda sobre a função fiscalizadora, pode ressaltar o papel extremamente importante que concerne ao controle externo exercido pelo poder legislativo, que para Di Pietro (apud KLENGER et al, 2011, p.35):

Pode ser compreendido segundo duas dimensões: o controle político e o controle financeiro. O controle político é assim denominado por alcançar tanto questões de legalidade, quanto de mérito, envolvendo aspectos de discricionariedade da decisão administrativa, ou seja, adentrando o juízo de conveniência e oportunidade dos atos ante o interesse público. As Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs) são exemplos típicos de instrumentos de ação do controle legislativo. A própria apreciação do orçamento também pode ser considerada como um controle político sobre a administração, bem como a convocação de membros do governo para prestar informações ao parlamento ou para qualquer de suas comissões, acerca de matéria previamente informada (incorrendo em crime de responsabilidade a ausência, conforme Art. 50 da Constituição Federal), entre outros controles (Di Pietro, 1999); o controle financeiro, por sua vez, é mais específico e está regulado pelos Artigos 70 a 75 da Constituição Federal, que disciplinam a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da administração por parte do Poder Legislativo, que o realizará com o auxílio do Tribunal de Contas competente (Art. 71 da Constituição Federal). O julgamento das contas do chefe do poder executivo, portanto, tanto quanto um ato de controle político, envolve, também, elementos de controle financeiro.

É salutar mencionar o que garante a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000), a qual dispõe sobre normas de finanças públicas voltadas à responsabilidade na gestão fiscal, evidenciado a indispensabilidade da existência do sistema de controle interno em cada poder. Com essa garantia no âmbito municipal a Câmara de Vereadores deverá possuir a sua própria unidade de controle interno, para que possa controlar diretamente os gastos do Poder Legislativo e consequentemente todos os atos do Poder Executivo.

No tocante a função julgadora do poder legislativo Franco (2013, p. 24), ressalta que:

O Poder Legislativo, seja no âmbito Federal, Estadual ou Municipal têm como função principal legislar, conforme estabelece a Carta Magna. Porem além dessa função fundamental no estado democrático de direito, qual seja a edição de leis, o legislativo também exerce a função julgadora.

Pode-se afirmar que a jurisdição é de competência exclusiva do poder judiciário, mas como exceção ao principio jurisdicional, a CF/88 estabelece que o poder legislativo, no caso em questão, a câmara municipal exerce n âmbito de suas atribuições o julgamento do prefeito em caso de crimes funcionais, bem como dos próprios pares.

Aguiar e Gonçalves (2008, p. 28) ao abordarem quanto a função julgadora, sustentam que,

Esta função, para muitos autores, é corolário da função fiscalizadora, consistindo no julgamento do Prefeito Municipal, quando do cometimento de infrações político-administrativas, e decorre do disposto no art. 29, X, da Constituição, que expressamente prevê o julgamento do Prefeito pelo Tribunal de Justiça. Há, no entanto, intérpretes que opinam pela divisão do julgamento em duas instâncias: a judicial, no caso de crimes de responsabilidade, e a que compete à Câmara, na ocorrência das chamadas infrações político-administrativas. Os próprios Vereadores podem ser também submetidos a julgamento por seus pares, se ocorrerem fatos que configurem quebra do decoro parlamentar. Completa-se a função pelo que alguns doutrinadores denominam julgamento das contas municipais.

Neste sentido, fica visível que torna-se de fundamental importância a realização desse tipo de controle, procedente da função fiscalizadora, porque se assim o fizer demonstra que se vive num estado democrático de direito, além de possibilitar maior transparência, o que tanto é clamado pela sociedade.

Altoff (2010, s. p.), ao mencionar sobre a função julgadora, destaca que “a Câmara Municipal cabe julgar os atos infracionais políticos-administrativos praticados pelo prefeito, vice-prefeito e vereadores”. Complementa Castro (2006, p. 162), ao leciona que:

É fundamental a função julgadora da Câmara Municipal, dos atos do Prefeito, no sentido de julgar-lhes as contas. A aprovação ou rejeição das contas deste far-se-á com o auxilio do Tribunal de Contas ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver. O parecer prévio emitido pelo Tribunal de contas deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

O Guia dos Municípios (2014, s.p.) complementa ainda, destacando que:

No desempenho da função julgadora, quando exerce em juízo político, compete à Câmara Municipal:

1. Julgar o Prefeito, Vice-Prefeito e os Vereadores, nas infrações político-administrativas previstas em lei federal;

2. Decretar a perda do mandato do Prefeito e dos Vereadores, nos casos indicados na Constituição Federal, na Lei Orgânica e na legislação federal aplicável;

3. Proceder à tomada de contas do Prefeito quando não apresentadas à Câmara dentro de 60 (sessenta) dias após a abertura da sessão legislativa;

4. Julgar as contas do Prefeito e também as da Mesa da Câmara.

A rejeição das contas pode ensejar a responsabilização político-administrativa do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, do que poderá resultar cassação de mandato, além da responsabilidade penal ou civil, se for o caso.

Pode-se concluir que a função julgadora tem um relevante papel no que concerne as atribuições dentro do processo legislativo, considerando que é através desta função que julga as contas, como também executa o processo de cassação do mandato do prefeito e do vereador. Entretanto, precisa estar alicerçado na Lei orgânica do Município.

O Manual do Vereador (2005, p. 29), salienta que “A Câmara exerce função administrativa na organização dos seus serviços como composição da Mesa, constituição das Comissões, estrutura de sua Secretaria”.

Nesse sentido, na concepção de Aguiar e Gonçalves (2008, p.28-29), é lembrado que,

A função administrativa da Câmara restringe-se à sua organização interna e envolve, além da estruturação de seus serviços administrativos e de seu quadro de pessoal, por meio de resolução ou decreto legislativo, a composição da Mesa Diretora e das comissões e a elaboração do Regimento Interno que comandará, abaixo da Constituição e da LOM, o funcionamento do Legislativo. Repare-se que, por força do que estatui a Emenda Constitucional n° 19/98, a organização, o funcionamento e a polícia da Câmara, bem como a criação, a transformação ou a extinção dos cargos, empregos e funções desse Poder se fazem por meio de ato próprio (resolução), enquanto a fixação da respectiva remuneração se dá por meio de lei, cuja iniciativa é do próprio Legislativo, que deverá respeitar o disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, indo posteriormente à sanção (ou veto) do Prefeito, tudo como disposto pelos arts. 51, IV, e 52, XIII, da CF, observados ainda o que estabelece o art. 29-A, incluído pela EC n° 25/ 2000, sobre gastos do Poder Legislativo municipal, e as restrições quanto à remuneração dos servidores (arts. 37, 39 e 169 da CF e LRF).

Entretanto, é salutar destacar que para a função administrativa ser desempenhada com qualidade e eficiência, precisa estar pautada com uma estrutura organizacional, que corresponda uma vez a câmara municipal é responsável em organizar todos os serviços administrativos, desde concursos públicos para preenchimento de vagas a fixação da própria remuneração, conforme menciona Harada (2005, p. 27), que a função administrativa da câmara é aquela realizada através de sua organização interna, por “[...] criação, transformação ou extinção de cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para a fixação da respectiva remuneração [...]”.

No que concerne a função administrativa, Rocha e Damascena (2011, p. 4), destacam que:

O Controle Interno exerce, na administração pública, papel fundamental para o desempenho suave de suas funções. Através dele é possível detectar eventuais desvios, erros, fraudes ou problemas que possam ocorrer durante a execução de um trabalho, possibilitando a adoção de medidas corretivas para que o processo se reoriente na direção dos objetivos traçados pela organização.

Tratando-se de uma função administrativa, o Controle Interno deve ser exercido em todas as atividades, visando atingir as metas com a máxima eficiência e economicidade (COCHRANE, apud ROCHA e DAMASCENA, 2011, p. 4). Este pressuposto encontra respaldo nas Leis Federal n. 4.320/1964, na CF/88, e LRF 101/2000

Como leciona Meirelles (apud KLERING et al, 2011, p. 35), a função administrativa:

Compreende os atos praticados pelo legislativo, mediante as autoridades competentes, relativas a sua organização interna, tais como a composição da mesa, das comissões, e regulamentação da estrutura e funcionamento do poder, inclusive no que diz respeito aos seus serviços auxiliares (por exemplo: gestão de patrimônio, de materiais, de pessoal, dentre outros).

Ficando assim ressaltado que para a desenvoltura de todas as atividades legislativas de forma organizada o processo legislativo municipal torna-se de fundamental importância. Nessa perspectiva complementa Klering et al (2011, p. 37), destacarem que:

Nesse cenário de mudança, o legislativo local assume papel de máxima relevância, não somente porque constitui elo entre a sociedade e a administração pública, mas pela pluralidade que encerra, pela multiplicidade de agentes que possui, e pela fluidez de trabalho que é capaz de promover no caminho do envolvimento da sociedade com essa administração. É de se destacar que envolvimento implica comprometimento com a administração pública e, por conseguinte, com o interesse público, o que fecha, com enlaces de reforço positivos, um ciclo de pensamento sistêmico.

Alicerçado no que fora mencionado pelos autores, as mudanças que tem ocorrido no contexto político estão conduzindo ao legislativo a uma relevância no tocante ao comprometimento com a administração pública e com o interesse público.

4. CONCLUSÃO

O presente estudo em que teve como enfoque principal o Processo Legislativo no contexto municipal buscou-se deixar explicito a sua importância, para que se atenda aos anseios da comunidade de forma legal, considerando que essa atribuição que é dada aos Edis encontra-se alicerçada na Constituição Federal, em que valora o Legislativo dando-lhe a soberania em que afere as funções típicas e atípicas relacionadas ao poder de legislar.

Partindo deste pressuposto, o estudo teve como objetivo demonstrar a importância do processo legislativo municipal no contexto constitucional, para os Vereadores na desenvoltura de todas as atividades legislativa. Entretanto, para atingi-lo desdobrou-se em dois objetivos específicos.

A pesquisa veio de forma substancial proporcionar um maior conhecimento, deixando de maneira clara que o processo legislativo deve obediência à Lei Maior a nossa Constituição Federal, uma vez que essa determina a competência, como também a sua limitação. Tal constatação foi possível através do que fora asseverado por diversos autores ao abordar sobre o processo legislativo na constituição, os princípios que norteiam o processo legislativo, como também as fases deste processo e funções do poder legislativo municipal.

No que refere-se a importância da aplicabilidade do processo legislativo no âmbito municipal, vale destacar o que fora mencionado por Lopes (2009), que o processo legislativo quando bem conduzido, esse tem o papel de balizar os procedimentos pautados em lisura, mesmo que haja momentos em que essas regras são quebradas pelos parlamentares Vereadores.

Com o estudo ainda foi possível constatar que nos últimos tempos está cada vez mais presente, a importância da administração púbica estar alicerçada em todos os princípios que a norteia, pois se assim o fizer trará mais transparência de todos os atos e consequentemente poder levar a sociedade um maior grau de confiabilidade.

Enfim, após estudos e as pesquisas realizadas sobre o tema, conclui-se que, quando o processo legislativo tem uma aplicabilidade de maneira consubstanciada, esse passa ser fundamental para o desempenho de todas as fases e funções que compreende o processo, uma vez que é responsável em proporcionar qualidade e eficiência em todos os serviços que compete ao poder legislativo.

Pode-se concluir ainda que o processo legislativo é de fundamental relevância, pois é o conjunto de atos necessários para a constituição da lei a serem observados pelos órgãos legislativos e o mecanismo pelo qual o Poder Legislativo atende sua função primordial de legislar.

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