LEI DE ACESSO Á INFORMAÇÃO COMO MECANISMO DE CONTROLE SOBRE POLÍTICAS PÚBLICA E COMBATE À CORRUPÇÃO

1. Resumo

Para viabilizar uma participação mais efetiva da sociedade nos rumos da coisa pública, nos últimos anos foram introduzidos alguns mecanismos legais que contribuem para aproximar Estado e sociedade: o dever da transparência e o direito de acesso à informação pública. A Lei de Acesso à Informação (LAI) – Lei 12.527, de 2011, surgiu como uma ferramenta básica para a interação entre sociedade e Estado, funcionando como um importante mecanismo de controle social sobre as políticas públicas do país. O controle social é um importante mecanismo de prevenção à corrupção e fortalecimento da cidadania, pois contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade para os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão pública. É direito do cidadão intervir nas políticas públicas, mas também é sua obrigação monitorar o andamento da gestão feita por aqueles representantes eleitos. Dito isto, o presente trabalho buscou desenvolver o tema da Transparência Pública como um direito do cidadão e como princípio que rege a Administração Pública, e dar ênfase em quão importante é o fortalecimento da participação ativa do cidadão na fiscalização da gestão dos recursos públicos, em colocar em prática ações de controle social que refletem em vários níveis para a melhoria da administração da coisa pública e, por consequência, da vida em sociedade. A LAI foi um marco histórico fundamental para o fortalecimento do controle social, passando a ser uma das principais ferramentas desse exercício de cidadania.

Palavras-chave: Acesso à informação. Cidadania. Controle Social. Políticas Públicas. Transparência.

Abstract

In order to enable a more effective participation of society in the direction of public affairs, in recent years some legal mechanisms have been introduced that contribute to bring the State and society closer to each other: the duty of transparency and the right of access to information. The Access to Information Law (LAI) - Law 12,527, of 2011, emerged as a basic tool for interaction between society and the State, functioning as an important mechanism of social control over public policies. Social control is an important mechanism for preventing corruption and strengthening citizenship, as it contributes to bring society closer to the State, opening up the opportunity for citizens to follow up on government actions and demand proper management of public resources and services. It is the citizen's right to intervene in public policies, but it is also their obligation to monitor the progress of the management carried out by those elected representatives. That said, the present work sought to develop the theme of Public Transparency as a citizen's right and as a principle that governs Public Administration, emphazing how important it is to strengthen the active participation of citizens in overseeing the management of public resources, in put in practice social control that reflect on several levels to improve the administration of public affairs and, consequently, of life in society. LAI was a fundamental historical landmark for the strengthening of social control, becoming one of the main tools of this exercise of citizenship.

Keywords: Access to information. Citizenship. Social Control. Public policy. Transparency.

2. INTRODUÇÃO

O Estado Democrático de Direito está alicerçado na lei e na democracia, ideais que norteiam todo o sistema jurídico brasileiro. Para tanto, a Constituição Federal de 1988, objetivando garantir o respeito pelas garantias fundamentais e dar segurança jurídica aos atos públicos, consagrou, expressamente, como princípios basilares da Administração Pública a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Uma das facetas do princípio constitucional da publicidade é o direito de acesso à informação. Tal princípio se materializa no mundo jurídico sob a obrigação constitucional de transparência dos atos de gestão pública. A regra é tornar a conduta da administração pública cotidiana, e os dados dela decorrentes, acessíveis ao público.

A transparência ganhou espaço como um direito fundamental para um regime democrático, cujo cerne objetiva aproximar os entes públicos dos cidadãos à medida que a efetividade da transparência ocorre com maior propriedade. A necessidade de tornar visíveis as relações entre administração e cidadãos é decorrência do Estado de Direito, e nessa máxima se inspira o artigo 15 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de que "a sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração[1]”.  

Ante a necessidade de consolidação de políticas de transparência governamental e do estabelecimento de procedimentos e regras específicas para possibilitar o exercício do direito de acesso às informações públicas pela sociedade, conforme previsão constitucional, surge a Lei de Acesso à Informação – LAI, Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, que entra em vigor no dia 12 de maio de 2012, trazendo diretrizes normativas que possibilitaram a sociedade o acesso à informações sob o domínio público, através de meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação e da criação de serviço de informação ao cidadão (presencial e on-line), que permitem acesso público de forma objetiva, clara e em linguagem de fácil compreensão. Compreende-se como informação pública os dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção e transmissão de conhecimento, contidos em qualquer meio, suporte ou formato sob o domínio do poder público.

Esta norma é um marco que consolida a garantia e segurança jurídica que cada cidadão terá em exercer este direito, tanto por pessoas físicas quanto por pessoas jurídicas. Com a sanção da Lei de Acesso à Informação Pública, o Brasil passa a ser o 89º país a ter uma legislação específica para regulamentar o assunto. Na América Latina, o país será o 19º a adotar esse tipo de lei.

Dito isto, o enfoque principal do presente trabalho foi pautado no princípio da publicidade como dever estatal de promover amplo e livre acesso à informação como condição necessária ao conhecimento, à participação e ao controle da administração, sob imposição da Lei de Acesso à Informação – LAI, Lei nº 12.527, de 2011, destacando aspectos do Princípio da Publicidade, como obrigação de transparência da Administração Pública, de modo a incentivar e garantir o controle social sob a implementação e gestão de políticas públicas, bem como as consequências naturais desse controle como principal contribuinte ao combate da corrupção e melhoria da gestão da coisa pública.

Para o alcance do objetivo proposto, realizou-se levantamento bibliográfico, delineado por meio de uma pesquisa exploratória e qualitativa. Nesses termos, Antonio Carlos Gil (1999) classifica que a pesquisa exploratória tem como foco uma maior familiaridade com o problema analisado, e a qualitativa se reveste do aprofundamento do conhecimento das questões associadas aos fenômenos em estudo e das suas interações.

Nesse cenário, este estudo se justifica pela perspectiva de evidenciar direitos e deveres do cidadão enquanto sujeito administrado e explicitar as atribuições que são incumbidas constitucionalmente ao gestor público, com o objetivo de se alcançar costumes que induzem a uma política de transparência total das informações públicas e destacar a importância da participação social nos processos de tomada de decisão governamental. Ademais, espera-se contribuir no campo da cultura organizacional das instituições públicas brasileiras, na comoção social, de modo a despertar uma postura crítica e interativa da sociedade nos rumos da coisa pública, fomentando práticas de controle social e combate à corrupção.

3. Princípio da Publicidade como direito fundamental e elemento garantidor do exercício de cidadania

Princípios são fontes sempre presentes no sistema jurídico e possuem grande importância em seu conteúdo, pois são eles que norteiam toda a atividade de formação, interpretação e aplicação das normas jurídicas. No âmbito da Administração Pública, a Constituição Federal trouxe expressamente o alicerce responsável por organizar sua estrutura, gerir seus atos e impor requisitos básicos para a formação de uma administração padronizada. Consoante ensina Meirelles (2000, p.81), os princípios básicos da administração pública estão consubstanciados em doze regras de observância permanente e obrigatória para a boa administração, são eles: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público. Os cinco primeiros princípios estão expressamente previstos no art. 37, caput, da CF de 1988; e os demais, embora não mencionados, decorrem do nosso regime político, tanto que, ao daqueles, foram textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei federal 9.784, de 29/01/1999.

Os princípios são a chave e essência de todo o direito e dão identidade à Constituição. A compreensão sistemática dos princípios constitucionais dá os contornos de cada princípio que, juntamente com os demais, determinam o modo de existência (normativa) da sociedade (Eneida Salgado, 2017), visto que a supremacia e a indisponibilidade do interesse público são compreendidos em consonância com os valores constitucionais e devem nortear os atos da administração pública. Dito isto, a análise crucial se dará sob o princípio da publicidade como direito fundamental e elemento garantidor do exercício de cidadania.

Para Eneida Desiree Salgado (2017) o princípio da publicidade é uma das chaves do Direito Público brasileiro e se relaciona com os princípios estruturantes do Estado, conforme descrito no artigo 37 da Carta Magna. A publicidade configura uma dimensão da cidadania, pois permite o controle social do Poder Público pelos cidadãos. Na esfera do Estado, a informação é, verdadeiramente, um dever da administração pública e um direito consagrado do cidadão. De fato, no Estado Democrático de Direito, toda e qualquer atividade da Administração deve se submeter ao processo amplo de justificação e fundamenta­ção perante a sociedade, para que esta, como principal interessado, tenha ciência dos atos praticados pelo gestor público.

Conforme Salgado (2017), uma das facetas do princípio constitucional da publicidade é o direito de acesso à informação. É a partir do reconhecimento (e, eventualmente, da positivação) desse direito que o controle social é exercido pelos cidadãos. Não há como vigiar os agentes públicos se não houver transparência e informação.

Dito isso, observa-se que a LAI é a manifestação expressa de garantia do princípio da publicidade, haja vista que regulamenta o acesso do cidadão às informações de seu interesse; que, em síntese, ganha destaque no ordenamento jurídico porque tem como objetivo primordial garantir o direito fundamental de acesso à informação, indicando como diretrizes básicas a publicidade como princípio geral, o sigilo como exceção, a divulgação de informações de interesse público independentemente de solicitação, a cultura da transparência e o controle social da administração pública.

O princípio da publicidade revela-se essencial para garantir que as informações da administração pública sejam acessíveis a qualquer cidadão que tenha interesse, independentemente do motivo que o leve a as requerer, pois estas são de caráter público. A supremacia do interesse público deve pautar todas as ações da administração, inclusive perante os cidadãos. Para José dos Santos Carvalho Filho (2015, p. 26), “o princípio da publicidade indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla divulgação possível entre os administrados”, e isso porque constitui fundamento do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de eficiência de que se revestem.

Dessa maneira, percebe-se que o direito de acesso à informação permite que outros direitos fundamentais sejam preservados, tendo em vista que o cidadão participa da vida política, controlando os gastos públicos e verificando se os recursos estão sendo revertidos em favor da saúde, educação e direitos sociais. A participação ativa do cidadão no controle social pressupõe a transparência das ações governamentais. O governo deve propiciar ao cidadão a possibilidade de entender os instrumentos de gestão, para que ele possa influenciar no processo de tomada de decisões. O acesso do cidadão à informação simples e compreensível é o ponto de partida para uma maior transparência e consolidação de direitos cidadãos.

Nesse sentido, é nítido que o acesso amplo às informações públicas é o prólogo para a presença ativa e constante da sociedade em desempenhar o controle social sob políticas públicas e, consequentemente, constituir, em conjunto com os órgãos institucionais, ferramenta essencial de combate a corrupção, transformando em realidade o princípio da transparência na gestão pública e melhorando a qualidade das nossas democracias (Manzano Filho, 2012).

O uso de mecanismos de controle público, donde se inclui o direito à informação pública serve, indubitavelmente, para aproximar o cidadão dos atos governamentais, garantindo maior transparência (Medeiros; Magalhães; Pereira; 2014). Para os autores, há a necessidade de conscientização da tendência contemporânea que busca a parceria entre o governo e cidadão com sua participação ativa na tomada de decisões e na formulação de políticas públicas. Nesse cenário, a participação social configura-se como elemento fundamental para gestão pública, servindo ao bem comum da sociedade e concorrendo, diariamente, para a consolidação de nossa democracia. Nas palavras de Dahl (2001, p. 110), “cidadãos silenciosos podem ser perfeitos para um governante autoritário, mas seriam desastrosos para uma democracia”. Práticas desta natureza favorecem a transparência governamental e a redução de abusos cometidos pelas autoridades governamentais.

O acesso à informação pública e a participação social decorrente daquele, constituem como principais ferramentas no combate à corrupção e outras formas de irregularidades públicas. O direito à informação é, assim, um instrumento essencial para a promoção de boa governança, além de favorecer outros benefícios sociais (Artigo 19, 2009).

Desta forma, Cássio Alves (2016) assevera que “o controle social expresso pela atuação diligente da sociedade sobre as ações do Estado influenciam positivamente o comportamento dos agentes políticos”, pois favorecem a manutenção da ordem e a redução dos níveis de corrupção, compreendendo, assim, que os mecanismos democráticos, dentre os quais se insere o acesso à informação e a participação social, são indispensáveis para a promoção de uma maior transparência e consequentemente, menos corrupção (Medeiros; Magalhães; Pereira; 2014).

3.1. Política Nacional de Participação Social[2]

Os governos democráticos ao redor do mundo buscam maneiras efetivas de garantir a participação da sociedade. No Brasil, a partir do processo de redemocratização e com a Constituição de 1988, ocorreu um conjunto de ações de remodelamento das instituições públicas. A importância de envolver a população nos processos de tomada de decisão governamental tem por finalidade desenvolver o espírito de sociedade e, especialmente, permitir que o tomador de decisão (gestor) possa conhecer a realidade das partes afetadas antes da realização de suas escolhas.

A Constituição Federal de 1988 ampliou a participação social na gestão pública. As múltiplas ações que diferentes forças sociais desenvolvem para influenciar a formulação, execução, fiscalização e avaliação das políticas públicas e/ou serviços básicos na área social (saúde, educação, habitação, transporte, saneamento básico etc.) é o processo político concreto que se produz na dinâmica da sociedade, mediante a intervenção quotidiana e consciente de cidadãos individualmente considerados ou organizados em grupos ou em associações com vistas à elaboração, à implementação ou à fiscalização do poder público (Dias, 2007), intervenção que se dá através dos instrumentos de participação social que visam o acesso às informações e atos públicos.

Nesse contexto, surge em 2014 a Política Nacional de Participação Social – PNPS, uma iniciativa da Secretaria-Geral da Presidência da República, que estabelece a criação, funcionamento e fortalecimento de instâncias permanentes (como conselhos, comissões, Conferências, ouvidoria pública) e temporárias (mesa de diálogo, fórum interconselhos, audiência pública e consulta pública e outros). Há uma gama de canais para a sociedade contribuir na elaboração, implementação e acompanhamento das políticas públicas junto ao poder público. Tudo isso cria um processo de confiança na sociedade e garante que gestor desenvolva seu trabalho respaldado nas demandas da sociedade, aderente a documentos como a Declaração Universal dos Direitos Humanos e aos preceitos da Constituição Federal de 1988.

Dessarte há que se reconhecer as iniciativas por parte do Estado em implementar instrumentos de interação com o público. Há diversas possibilidades de provocação estatal previstas legalmente. Todavia, o interesse social deve ser contíguo às ações estatais. A população deve estar envolvida nos processos de tomada de decisão governamental; ter por finalidade desenvolver o espírito de sociedade, sendo sujeito ativo na comunidade; e ter consciência de que a organização social é crucial para o fortalecimento da democratização ampla dos cidadãos nos processos decisórios da sociedade. Desta forma, denota-se que a participação social é um importante instrumento para o aprofundamento e amadurecimento da democracia.

4. Acesso à informação: um direito universal e fundamental

A Declaração Universal dos Direitos dos Homens surgiu em 1948, pós segunda guerra mundial, delineando direitos humanos básicos e visando à proteção e garantia dos direitos inerentes aos seres humanos. Um destes direitos é o de acesso à informação pública, onde foi assegurado em seu artigo 19[3] que todo ser humano, em síntese, tem direito de receber e transmitir informações. Para Mafra (2012) “além de ser um direito essencial que cada ser humano possui, há, também, a imperiosidade da liberdade de procurar, receber e transmitir informações que estão relacionadas com o exercício da cidadania”.

A elevação do direito de acesso à informação ao nível de direito universal deve ser justificada e calcada nos diferentes documentos legislativos de direitos humanos ou universais. Nesse contexto, Bernades (2015) aduz que a informação se apresenta como um componente de fundamental importância em todos os campos da vida em sociedade, seja no aspecto pessoal, seja no âmbito do agir estatal e “no seu sentido mais elementar, a informação constitui parte de toda a experiência humana”. Todos os organismos são sistemas de informação. A informação é a base da vida[4].

No Brasil, de acordo com Bertazzi (2011), com a reabertura democrática e a promulgação da Constituição Federal de 1988, o acesso à informação pública foi elevado ao patamar de direito fundamental, previsto no Art. 5º, XIV, XXXIII, XXXIV, LXXII, bem como o Art. 37.

Sobre o assunto, Bucci (2009) destacou que o acesso às informações públicas que fazem parte de documentos, arquivos e estatísticas, é fundamental para a consolidação da democracia, à medida que fortalece a capacidade dos indivíduos para participarem efetivamente da tomada de decisões que os afeta.

Compreende-se que o direito de acesso à informação pública atua ainda como um meio para atingir a materialização de outros direitos fundamentais. É através do conhecimento que o indivíduo consegue exercer direitos sociais que são executados pelo Estado e representam a garantia de emancipação humana servindo de auxílio ao cidadão para o exercício de sua cidadania. “O cidadão esclarecido é sem dúvida uma peça incômoda, reivindicadora. Sem ele, no entanto, está comprometido nosso próprio futuro como nação” (Carvalho, 1998, p. 287-288).

A participação social é um elemento fundamental para que a gestão pública sirva ao bem comum da sociedade.

Ainda urge registrar que o acesso à informação pública, como direito essencial ao exercício de outros direitos, funciona como uma importante ferramenta na prevenção à corrupção. A Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção – CNUCC[5], objetivando promover e fortalecer as medidas para prevenir e combater de forma mais eficaz a corrupção, determinou ao seus Estados-membros, em conformidade com os princípios fundamentais de sua legislação interna, a adoção de medidas que sejam necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública, inclusive no relativo à sua organização, funcionamento e processos de adoção de decisões, quando proceder. Dito isso, denota-se uma preocupação de âmbito global em definir políticas e mecanismos que atuem eficientemente no combate à corrupção, dentre eles se faz presente o direito ao acesso à informação e maior participação popular para melhor funcionamento da democracia e da gestão pública.

Destarte, o Acesso à Informação tem uma finalidade muito maior do que apenas conseguir a concreção em si mesmo, pois não é um direito autônomo, mas sim um instrumento necessário para efetivação da participação da sociedade civil, da liberdade de expressão e, por fim, um meio eficaz para se exigir os direitos sociais preceituados e protegidos pela Carta Magna. Portanto, se torna um pré-requisito para o livre exercício da cidadania, envolto na participação política do Estado, bem como na requisição de direitos inerentes ao ser humano não se tratando apenas de um direito constitucional fundamental, mas sim um direito humano universal, que tem como escopo atingir outros direitos igualmente constitucionais fundamentais e humanos em toda a esfera global.

Assim, para Bucci (2009) o “acesso à informação pública não é apenas um direito resguardado pela Constituição Federal, mas sim um direito fundamental individual e coletivo que visa a instrumentalizar o exercício da cidadania”, pilar da nossa democracia, tão essencial que mereceu especial atenção de leis e regulamentos de Direitos Humanos em nível internacional.

5. Desenvolvimento da cultura de transparência

Em decorrência das inovações que o Brasil vem implementando nas áreas de prestação de contas, transparência e acesso à informação pública, estamos migrando de uma gestão pública em que sempre predominou uma cultura de sigilo para uma ênfase na cultura de transparência.

Com efeito, constata-se uma carência de obras e disseminação de material que versem sobre o tema. Denota-se uma timidez doutrinária em dissertar acerca do conteúdo, o que nos obriga, de certa forma, ponderar sobre a questão utilizando os poucos recursos existentes, levando em consideração o contexto histórico em que a administração pública está inserida, com os avanços legais e sociais encalçados nessa seara; e o nosso senso crítico, tendo em vista o obscurantismo do serviço público.

Sobre o assunto, Leonardo Serra Aguiar (2018), afirma que não obstante ao caráter condicionador de comportamento que a Lei de Acesso à Informação nos apresenta, o normativo traz à tona o desafio de modificação e modernização da cultura das instituições públicas brasileiras, com o objetivo de se alcançar costumes que induzem a uma política de transparência total das informações públicas.

A Lei de Acesso à Informação traz como diretriz a promoção ao avanço da cultura de transparência pública, conforme preconizado em seu artigo 3º, inciso IV, qual seja:

“Art. 3º Os procedimentos previstos nesta Lei destinam-se a assegurar o direito fundamental de acesso à informação e devem ser executados em conformidade com os princípios básicos da administração pública e com as seguintes diretrizes:

[...]

IV - fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; [...]”

Apesar de se observar, de uma maneira geral, uma aplicação mais consistente da Lei de Acesso à Informação, “ainda se visualiza, como regra em diversas organizações governamentais, a falta de transparência das informações públicas, bem como a manutenção da cultura do sigilo” (Aguiar, 2018). Essa mudança cultural, tão necessária para o amadurecimento de nossa democracia e cidadania, é acelerada a partir da provocação de atores sociais importantes. De fato, construir uma nova cultura onde o sigilo é exceção e o acesso a regra, surge como grande desafio para o Estado brasileiro.

A LAI veio para estimular o desenvolvimento da cultura de transparência na Administração Pública, bem como o desenvolvimento do controle social, incentivando a participação ativa do cidadão, de modo a fiscalizar e monitorar a gestão pública. Todavia, essa mudança cultural envolve a alteração de comportamentos e valores, necessitando-se, pois, de intervenções estruturais, normativas e na conscientização dos servidores públicos e sociedade. Apenas a norma não é capaz de alterar o atual cenário e oferecer solução imediata para condutas humanas enraizadas.

Para isso, a cultura e incentivos organizacionais são mais eficazes no atingimento de resultados do que um normativo vigorando acerca do assunto. A negativa de acesso às informações não passa pela análise de apenas um servidor, mas pelo contexto institucional e suas crenças. Afinal, “a cultura organizacional exerce mais influência nas decisões administrativas do que as normas, e deve receber a atenção necessária para sua mudança” (Bertazzi, 2011).

Nesse contexto, nota-se que a cultura organizacional do serviço público se pauta em pressupostos básicos que nascem com a vivência de um determinado grupo que desenvolve resoluções aos problemas encontrados e esses são perpetuados aos novos membros como o modo correto de sempre agir. Assim, o comportamento ora adotado por aqueles é, mesmo que inconscientemente, repetido por diversas gerações; padrão este que não é favorável para a sociedade e deve ser exaustivamente combatido.

Isto posto e com foco nos objetivos da Lei de Acesso à Informação, a Controladoria-Geral da União tem se preocupado em estabelecer e difundir procedimentos norteadores ao combate à “cultura do sigilo”, estabelecendo este como um dos grandes obstáculos para abertura para a expansão da publicidade de dados governamentais, de modo a contribuir para o aumento da transparência do governo, criando melhores possibilidades de controle social das ações governamentais. Busca, dessa forma, ampliar o foco da transparência para que não se limite a combater a corrupção e controlar os gastos públicos, mas que também alcance a qualidade do gasto assim como a obtenção de informações para monitorar e avaliar as políticas públicas[6].

Além disso, em evento virtual organizado pela Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e pela Controladoria-Geral da União (CGU) em junho de 2020, a consultora jurídica da CNM, Elena Garrido (2020), destacou a extrema importância da formação de uma cultura de transparência, integridade e compliance, de forma a contribuir à boa governança, administração dos recursos sociais e econômicos, visando o desenvolvimento, e a capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções.

Nessa linha Aguiar (2018) alerta que “a mudança de cultura não acontece através da imposição dos chefes de alto escalão, porém, muito pelo contrário, nasce de evolução de pensamentos e procedimentos de todos os colaboradores”. Desvenda-se, assim, o equívoco do legislador em creditar, tão somente, à promulgação dos normativos como mecanismo de mudança de atitude do corpo burocrático.

De outra forma, Bresser Pereira (2005) chama a atenção para que o fenômeno da formalização de uma cultura aberta e transparente aconteça, é necessário que haja, além da imperatividade de chefia e mudança gradual de comportamento humano, uma legislação clara e específica para modificação do ambiente, que, segundo constata, deve “realçar a importância de práticas inerentes à gestão, em especial à responsabilização dos servidores públicos perante o Estado e os cidadãos”. Tal mecanismo será consagrado com a auditoria dos órgãos de controle e acompanhamento da sociedade civil, além de política de transparência administrativa, de forma a atender a real necessidade da população. Essa mudança cultural tão necessária para o amadurecimento de nossa democracia e cidadania, pode ainda ser acelerada a partir da provocação de atores sociais importantes, como por exemplo a mídia. Por isso a participação social é indispensável na atuação frente a gestão pública, de modo a incentivar e instigar o gestor a agir com boa fé ao atender os anseios sociais.

Nessa acepção, convém afirmar que o que se espera dos Estados democráticos de Direito é que haja uma cultura de acesso, em que os agentes públicos tenham consciência de que a informação pública pertence ao cidadão e que cabe ao Estado provê-la de forma clara e tempestiva para atender eficazmente às demandas da sociedade, a qual tem direito de conhecer as informações em posse do poder público, exceto aquelas que realmente representem perigo na sua divulgação (CGU, 2011, P. 14).

Para mais, os resultados mais consistentes da mudança cultural de transparência pública serão observados somente no longo prazo, quando, finalmente, todos os servidores públicos tiverem a idealização da transparência das informações como seu dever (Aguiar, 2018).

Dessa forma, tornar possível uma gestão transparente e fundamentada nas demandas sociais, tendo a sociedade como protagonista na busca por transparência, é fator fundamental para o fortalecimento da democracia e, consequentemente, na diminuição de fatores corruptivos.

6. LEI DE ACESSO À INFORMAÇÃO – mecanismo de controle social sobre políticas públicas, combate à corrupção e exercício de cidadania

A década de 1980 é um marco importante de estabilização da democracia brasileira, é nítida uma tendência de ampliação dos espaços de participação e maior influência dos interesses da sociedade nas políticas públicas e demais ações governamentais, pois se caracterizou por um movimento intenso de luta pela ampliação dos mecanismos institucionais de diálogo entre o Estado e os cidadãos. A Constituição de 1988, elaborada sob forte influência da sociedade civil por meio de emendas populares, definiu a descentralização e a participação popular como marcos no processo de elaboração das políticas públicas, especialmente nas áreas de políticas sociais e urbanas[7].

O art. 5º da Carta Magna garantiu o acesso à informação, trazendo que: “é assegurado a todos o acesso à informação”, que se soma ao princípio da “publicidade”, que está no art. 37 da CF, e marca um novo paradigma na administração pública brasileira. O cidadão passa a ter garantido seu direito de se informar sobre tudo que é de seu interesse, inclusive perante o Estado. Os recursos públicos e as decisões governamentais passam a estar ao alcance do cidadão, que também pode participar ativamente desses processos. O texto constitucional, assim como outros princípios e marcos legais, permitiu que informações sobre a administração pública passassem a ser acessíveis às pessoas interessadas.

O direito à informação é a base para um desenvolvimento social e político de qualquer Estado. No Brasil, esse direito está amparado legalmente pela Constituição Federal e por outros normativos, como a Lei de Acesso à Informação (LAI). A LAI, foi primordial na consolidação do direito de acessar informações públicas no Estado, cujo objetivo é regular o acesso às informações públicas, que, nas palavras de Bataglia e Farranha (2018) “é ingrediente fundamental para a democracia, pois possibilita o conhecimento de ações dos governantes pela população”.

A promoção da transparência e do acesso à informação é medida indispensável ao fortalecimento das democracias modernas, uma vez que possibilita que o poder público seja exercido de forma aberta e às vistas dos cidadãos, os quais podem, dessa forma, acompanhar, avaliar e auxiliar no controle da gestão daquilo que é público[8].

A participação do povo na gestão da Administração Pública é a solidificação de um estado democrático de direito, cuja finalidade é “buscar a concretude do bem comum e almejar a igualdade formal e material, a justiça social, a liberdade individual, a dignidade de seus cidadãos” (Xavier, 2014). O acesso a documentos e informações garantidos na Lei 12.527/2011, veio para ampliar a participação popular e fortalecer o controle da gestão pública. “Com maior transparência das ações governamentais, os veículos de controle social são ampliados, o que dá azo a maiores resultados sobre a responsabilização dos governantes”. (Diniz, 2015).

É fundamental para toda a coletividade que ocorra a participação dos cidadãos e da sociedade organizada no controle dos gastos públicos, monitorando permanentemente as ações governamentais e exigindo o uso adequado dos recursos arrecadados. Acompanhar os gastos públicos e a implementação de políticas públicas é essencial para a melhoria da qualidade dos serviços públicos. É dever do cidadão deixar de ser sujeito passivo em relação ao Estado e exigir, em níveis progressivos, melhores serviços, respeito à cidadania e mais transparência, honestidade, economicidade e efetividade no uso dos recursos públicos.

Seguindo nessa linha de raciocínio, Silva e Rospa (2016) acrescenta ainda que:

Ter ciência ampla e transparente sobre a destinação do dinheiro público é o primeiro passo para que os atos de corrupção possam ser combatidos, por essa razão o acesso à informação não é bem vindo em governos nos quais os atos corruptivos são comumente praticados. Necessário então que se defenda a ampliação da cultura de acesso em detrimento da cultura do segredo.

A importância da participação da população nos processos de tomada de decisão governamental tem por finalidade desenvolver o espírito de sociedade e, especialmente, permitir que o tomador de decisão (gestor) possa conhecer a realidade das partes afetadas antes da realização de suas escolhas[9].

No Brasil, a preocupação em se estabelecer um controle social forte e atuante torna-se ainda maior, em razão da extensão territorial do país e da descentralização geográfica dos órgãos públicos integrantes dos diversos níveis federativos – União, estados, Distrito Federal e municípios. No caso destes, há que considerar, ainda, o seu grande número. Por isso, a fiscalização da aplicação dos recursos públicos precisa ser feita com o apoio da sociedade. O controle social é, então, indispensável ao controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam a gestão pública. Essa participação é importante porque contribui para a boa e correta aplicação dos recursos públicos, fazendo com que as necessidades da sociedade sejam atendidas de forma eficiente. No âmbito da gestão pública, a ideia de participação ganha destaque porque se refere à possibilidade que a população tem de influenciar políticas públicas, decisões governamentais e serviços públicos. Trata-se de incluir as vontades expressas pela sociedade em decisões que não devem ficar restritas aos órgãos do governo.

Assim, pode-se afirmar que o controle social, entendido como a participação do cidadão e de suas associações na gestão pública, é uma forma de prevenção da corrupção, de fortalecimento da cidadania e de consolidação da democracia.

De certa forma, comprova-se com tal assertiva, que o controle social é um mecanismo eficaz no combate à expansão da corrupção. Combate aos atos de corrupção só se torna eficaz quando efetivado a partir dos princípios estabelecidos sobre valores éticos e com a participação cidadã, que somente acontece quando há consciência, vontade, liberdade e responsabilidade individual[10]. Pois é sabido que, quanto maior for a transparência adotada pela Administração Pública, menor será o índice de corrupção, uma vez que o cidadão fiscalizará todos os atos praticados pelos governantes, reduzindo as chances de práticas que atentem contra os anseios da sociedade (Vieira e Oliveira, 2017).

Nessas circunstâncias, eis que a LAI apresenta-se como importante recurso aliado aos interesses sociais. As regras trazidas pela LAI são verdadeiras “armas” que o cidadão dispõe na obtenção de informações úteis sobre as instituições públicas e seus (des) governos. Através deste mecanismo a sociedade administrada consegue fiscalizar e exigir resultados e posturas positivas dos governantes, fazendo com que estes atuem pautados nos princípios constitucionais e contribuam para o livre exercício de cidadania e concreção de direitos fundamentais.

Como resultado, teremos instituições e políticas públicas mais íntegras e efetivas. Estes são elementos essenciais para alcançarmos uma democracia mais robusta.

Inegavelmente constata-se que o exercício do controle social sobre políticas públicas, seja realizado por um indivíduo ou por um grupo, tem impacto coletivo, pois seus benefícios são difundidos por todo o espaço público. O fortalecimento da participação social por meio do acesso à informação tem por finalidade forçar novas condutas para uma administração pública mais eficiente e transparente. A participação cidadã tornou-se não apenas possível, mas necessária para o bom funcionamento do aparato público.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nos últimos anos, o Brasil avançou significativamente em leis, normas, políticas e ações de Transparência Pública[11], conseguindo progredir em direção a uma sociedade mais justa e igualitária.

Os desafios, entretanto, não são poucos e envolvem, principalmente, o desenvolvimento de ações para sensibilizar agentes públicos para a adoção e implementação de políticas de governo aberto, tornar a transparência, a participação da população e a prestação de contas um padrão na gestão pública, estabelecer mecanismos de diálogo permanentes entre governo e sociedade, promover a abertura de dados e fazer com que a transparência se converta em efetiva participação social. E de outro lado, há a premência de iniciativa por parte da população que, ao mesmo tempo que deve ser estimulada, deve ser diligente. É sabido que quanto maior a participação e engajamento de todos, mais eficientes, eficazes e positivamente impactantes são os serviços proporcionados pelo poder público.

Nesse contexto, a participação social se configura como instrumento de realização de valores essenciais de convivência humana. É também um atributo legal que a população pode se valer para exigir o atendimento das suas necessidades e a igualdade no exercício de direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.

O controle social exercido através da participação ativa da população é um importante mecanismo de prevenção à corrupção e fortalecimento da cidadania, pois contribui para aproximar a sociedade do Estado, abrindo a oportunidade de os cidadãos acompanharem as ações dos governos e cobrarem uma boa gestão pública. É direito do cidadão intervir nas políticas públicas, mas também é sua obrigação monitorar o andamento da gestão feita por aqueles representantes eleitos. Todo aparato normativo legal é necessário para o bom funcionamento da administração pública, entretanto, sem a participação social, eles podem não alcançar a efetividade esperada. Somente a atuação de cidadão interessado e apto a realizar o controle social, é capaz de dar à gestão pública uma legitimidade pautada no interesse coletivo. A atuação dos gestores, com a sociedade acompanhando de perto, é a maneira mais adequada de garantir que os princípios da administração pública serão cumpridos e as demandas dos cidadãos serão garantidas.

A democracia é uma prática social que cria instituições orientadas para determinados fins e valores – e no caso brasileiro, orientadas para a efetivação do Estado Democrático de Direito. Deve ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária. É também o processo de afirmação do povo e das garantias dos direitos fundamentais.

Desta feita, como já assinalado por Bucci (2005), o único controle eficiente do Estado é aquele proveniente da sociedade civil organizada, que é a maior e única interessada na legalidade dos fatos e atos praticados. Há de ser efetivado esse direito para o exercício da cidadania, que não se esvai com o voto de seus representantes. A opinião popular apenas poderá ser formada se houver informações que a de embasamento, através do livre acesso à informação da res publica que advêm do princípio da transparência estatal, que é inversamente proporcional a prática de interesses particulares na Administração Pública.

O regime de acesso à informação não apenas forneceu aos cidadãos instrumentos para o exercício desse direito, mas também vem transformando a Administração Pública brasileira em direção à consolidação da democracia no país. Contudo, para que tais instrumentos sejam igualmente eficazes, a população, como principal interessada, deve agir em prol do interesse coletivo e participar ativamente nos processos decisórios da gestão pública.

8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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[1] Declaração de direitos dos homens e do cidadão – 1789:  Art. 15. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente público pela sua administração.

[2] Cartilha Política Nacional de Participação Social. Iniciativa da Secretaria-Geral da Presidência da República para difundir os conceitos e diretrizes da participação social estabelecidos pela Política Nacional de Participação Social a todos os brasileiros e brasileiras. Disponível em: < https://www.mdr.gov.br/images/stories/ArquivosConselho/ArquivosPDF/cartilha_pnps.pdf >

[3] Artigo XIX – Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.

[4] GONÇALVEZ, Maria Eduarda. Direito da informação: Novos direitos e formas de regulação na sociedade da informação. Coimbra: Almedina, 2003, p. 17.

[5] Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (artigos 10 e 13): “Cada Estado-parte deverá (…) tomar as medidas necessárias para aumentar a transparência em sua administração pública (…) procedimentos ou regulamentos que permitam aos membros do público em geral obter (…) informações sobre a organização, funcionamento e processos decisórios de sua administração pública (…)”.

[6] Curso Dados Abertos – Controladoria-Geral da União. Curso realizado em maio 2020.

[7] Curso Instrumento de Controle Social e Cidadania: Como exercer seus direitos? – Controladoria-Geral da União. Curso realizado em ago 2020.

[8] Curso LAIve - a live da LAI. Programa de Formação Continuada em Ouvidoria. Ouvidoria-Geral da União/Controladoria-Geral da União. Curso realizado em jun 2020.

[9] Cursos Participação Social e atuação dos gestores públicos. Curso realizado em ago 2020.

[10] Curso Educação Cidadã: ética, cidadania e o combate à corrupção. Curso realizado em set 2020.

[11] Curso Governo Aberto. Realizado em mai 2020.