Desapropriação

1. RESUMO

O presente trabalho tem por finalidade, analisar a propriedade privada, sua abrangência social e a evolução do direito de propriedade, demonstrando os aspectos da função social até o momento da desapropriação para fins de reforma agrária. No primeiro capítulo, destaca-se o direito fundamental à propriedade, o conceito do referido instituto, atributos, direitos e deveres, com enfoque de que a constituição Federativa do Brasil elevou a questão de propriedade a grau de direito fundamental do homem e atualmente apresenta uma reflexão profunda com respeito à função social. No segundo capítulo vislumbrando o caráter de sociabilidade e da função social, o direito fundamental à propriedade, destaca-se as formas de utilização da propriedade as punições ao seu não exercício, pois o Estado objetiva a concretização de igualdade para todos, estabelece a distribuição de riquezas e institui o instrumento de desapropriação como meio mais hábil e eficaz para o cumprimento da função social, destaca-se no capítulo os tipos de desapropriação e as espécies. No terceiro capítulo, tratar-se-á, os permissivos legislativos que legitima a desapropriação para fins de reforma agrária, procedimentos e leis específicas, competência, beneficiários e por fim a evolução histórica dos da desapropriação para reforma agrária a efetividade e aplicabilidade do referido instrumento para viabilizar, o progresso social e econômico do país, com dados estatísticos oriundos de fontes governamentais.

Palavras-chave: Função Social da propriedade, Desapropriação e Reforma Agrária.

2. INTRODUÇÃO

A propriedade assim como diversos institutos do código civil passou por transformações, principalmente com o advento da Constituição de 1988, na qual os institutos que antes vistos sob o prisma individualista e patrimonialista, passaram a ater-se a postulados como a boa fé, e a função social. Com a propriedade não foi diferente, houve uma verticalização de direitos fundamentais e de direitos sociais, onde o “rei sol” que é a constituição passou a refletir nas legislações infraconstitucionais, como ocorreu no código civil.

Assim presente tem como escopo tratar da Função Social na Desapropriação para fins de Reforma Agrária, sob influência de novos prismas, paradigmas os quais exigem observância do dever social, o interesse social, o uso adequado do módulo rural, os deveres perante o meio ambiente, o uso adequado da terra.

O que há de mais contemporâneo hoje é que na doutrina e jurisprudência existe uma função social dos institutos, de modo que a propriedade deve cumprir função social, e quando não é cumprida, o proprietário é sancionado com a desapropriação.

A pesquisa a ser realizada será arraigada de posições doutrinárias, legislações específicas ao assunto, como Estatuto da Terra, procedimentos especial de desapropriação como a Lei Complementar 1976, Decreto Lei 3365 de 1941, os entendimentos jurisprudenciais, buscando definição da propriedade, da função social e da reforma agrária, e aspetos de desapropriação. Trata-se pois de uma pesquisa teórica, através de jurisprudências de diversos Tribunais, inclusive das cortes supremas como Supremo Tribunal Federal do Superior Tribunal de Justiça, além da pesquisa em teses, monografias e embasando e sustentando o tema proposto.

A pesquisa sobre a função social da propriedade na reforma agrária é relevante, pois possibilita um estudo aprofundado sobre o instituto da desapropriação. E assim, tratar de forma clara, esclarecer dúvidas e questões pendentes sobre benefícios que podem ter a distribuição correta de terras. Desta forma há como demonstrar no presente trabalho como é quais condições são necessárias para que haja o cumprimente da função social, para que todos possam ser beneficiados.

Todos os profissionais da área cível devem estar atualizados sobre o assunto desta pesquisa, pois é um tema que aborda questões de direito fundamental, no qual se busca dar um pouco de oportunidade a quem não tem meios de se manter. Assim sendo, é de grande relevância os profissionais estarem sempre atualizados e buscando as inovações trazidas diariamente.

Todas as pessoas que podem ser contempladas com tal benefício poderão encontrar neste trabalho informações essenciais que irão esclarecer quais requisitos, quais são os bens passiveis de desapropriação, quais são os bens passíveis de desapropriação, quais são os sujeitos da desapropriação, trazendo assim a possibilidade de irem à busca de seus direitos, fazendo com que a função social da propriedade possa ser realmente efetiva.

3. DO DIREITO DA PROPRIEDADE

Para Cristiano Chaves de FARIAS e Nelson ROSENVALD (2012) com o novo Código Civil de 2002, diversos conceitos jurídicos sofreram uma considerável mutação em sua interpretação, diferençando-se do conceito estanque que ditava o Código Civil anterior. Com o conceito de propriedade não foi diferente, antes visto como conceito absoluto. Assim, a função social veio se sobressaindo com esta mutação e com este novo modelo de interpretar as relações privadas sob a ingerência do Estado.

Assim, faz-se necessário primeiro abordar o contexto histórico e jurídico, dentre outras peculariedades da função social a fim de que se possa entender posteriormente o instituto da propriedade a luz da Constituição Federal.

3.1. BREVES NOÇÕES DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA

De acordo com Silvio de Salvo VENOSA (2011), a propriedade é resultado direto da organização política. Nas sociedades primitivas, existia apenas propriedade para as coisas móveis, e especificadamente para pertences pessoais, como por exemplo, de vestuário, utensílios de caça e pesca. No decorrer da história, a utilização continuada do mesmo solo pelos mesmos habitantes, pela mesma tribo e pela mesma família passa a vincular o homem à terra na qual ele usa e habita, fazendo desta forma nascer à primeira concepção de propriedade coletiva e posteriormente a individual. Mostra-se que a propriedade coletiva primitiva, foi o marco inaugural da manifestação da função social da propriedade.

VENOSA (2011) afirma que é incerto precisar o período em que nasceu a primeira forma de propriedade territorial, na sociedade romana. A ideia de propriedade data da lei das XII Tábuas, nesta etapa, o sujeito passava a ter direito a uma parte de terra, que seria cultivada, e quando acabasse a colheita, aquela porção voltava a pertencer à coletividade. Ficou costumeiro que a mesma porção de terra seria concedida as mesmas famílias ano a ano. Deste modo, o pater família instalava-se, edificava sua moradia e ali vivia com sua família. Esse costume romano fundamentou o surgimento da propriedade individual e perpétua. VENOSA (2011), destaca que na verdade a lei das XII Tábuas, trouxe a noção jurídica do ius utendi, fruendi et abutendi, ou seja, a faculdade de usar, gozar e tirar o máximo de proveito de uma determinada coisa.

Segundo Maria Sylvia Zanella DI PIETRO (2011), seguida a fase da Revolução Francesa, como rejeição ao sistema feudal, destacou-se de maneira acentuada, o entendimento unicamente individualista do período romano, a propriedade foi sendo influenciada após a segunda metade do século XIX, por inúmeras restrições implementadas pelo Estado. Registra a supracitada jurista que:

Enquanto a “Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão”, de 1789, proclamava ser a propriedade “direito inviolável e sagrado”, o Código de Napoleão, de 1804, pretendendo ser individualista, consagrou, como princípio, a legitimidade da limitação do Estado sobre a propriedade, ao definir esse instituto, no artigo 544, como “o direito de gozar e de dispor das coisas de modo absoluto, contanto que isso não se torne uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos. Enquanto naquela época essas leis e regulamentos se limitavam, quase exclusivamente, aos direitos de vizinhança, aos poucos o seu campo foi se ampliando, com a tendência para condicionar, cada vez mais, o exercício do direito de propriedade ao bem-estar social. O princípio permanece, mas o seu alcance alterou-se profundamente, dando à propriedade sentido social então desconhecido. Hoje, prevalece o princípio da função social da propriedade, que autoriza não apenas a imposição de obrigações de não fazer, como também as de deixar fazer e, hoje, pela Constituição, a obrigação de fazer, expressa no artigo 182, § 4°, consistente no adequado aproveitamento do solo urbano (DI PIETRO, 2011, p.125-126).

A propriedade grega e a romana apoiavam-se em outras duas instituições, quais sejam a religião doméstica e a família, as duas com profunda ligação entre si. A propriedade privada unia-se a própria religião, e a religião por sua vez, ligava-se a família, com a adoração dos antepassados, os deuses lares. A morada da família, local das adorações, tinha extrema ligação com a propriedade do solo no qual se fixavam e onde os deuses habitavam. Naquele local se situava o altar de adoração, o culto e a propriedade da terra e das coisas que emolduravam sob o poder do pater.

Segundo VENOSA (2011) no período da idade Média, a propriedade livrou-se do cunho unitário e exclusivista, trazendo transformações nas definições dos conceitos jurídicos, a propriedade passou a estár ligada a ideia de soberania nacional. O Direito Canônico impõe a ideia que o homem estava apto a adquirir bens, pois a propriedade privada é proteção da liberdade individual. A extrema ideia de individualismo perde força no século XIX com a Revolução e o desenvolvimento industrial e com as doutrinas socializantes, a partir deste momento há a busca pela função social da propriedade.

Destaca Maria Helena DINIZ (2013), que a função social da propriedade passa a ser condição básica para convivência social, não voltada somente à produtividade do bem, mas sim para um interesse geral da coletividade. O artigo 1.228, §§1° a 5° do Código civil, veio juntamente com a Carta Maior para banir o individualismo, proibindo o uso reprovável da propriedade, que deve ser utilizada de forma a atender o bem comum. Passa a propriedade a estar atrelada a convivência privada juntamente com o interesse coletivo, pois terá que atender a uma função social, o que extrapola o caráter individualista até então predominante

Para FARIAS e ROSENVALD (2012, p.318), este dispositivo reproduz a mensagem da Constituição Federal na ordem privada e enceta um rol exemplificativo de aferições de função social e, de forma técnica, procura respaldar leis especiais que cuidam de interesses difusos e coletivos. Para os autores, há um interesse elevado na especificação do conteúdo de tal forma pois, ao contrário de seu código de 1916 pretende o código civil de 2002 ser um sistema relativamente aberto, compromissado com as transformações sociais do País.

3.2. DO CONCEITO

Segundo VENOSA (2011) a revolução francesa acolheu a ideia romana, e assim o Código Napoleônico estabelece em conceito extremamente individualista como é instituído no artigo 544 de que a propriedade tem caráter absoluto e assim sendo implementada pelos códigos Latino-Americanos. Todavia esse exacerbado cunho individualista perde força no século XIX com os ideais da Revolução Industrial e com ideais de desenvolvimento socialista, passou-se a destacar o sentido social da propriedade.

Conforme explana VENOSA (2011), cada povo e cada momento histórico têm entendimento e extensão própria do conceito de propriedade. Sobre a evolução de propriedade antes de cunho patrimonialista e individualista, e em uma análise do aspecto de constitucionalização do direito Civil, ressalta-se que a partir do século XVIII, a escola do direito natural passa a buscar definições para a propriedade.

Flávio TARTUCE (2011), destaca que tal instituto consiste no direito que o indivíduo possui em relação a um determinado bem. Trata-se de um direito fundamental, resguardado pelo artigo 5º, XXII, da Constituição Federal, mas que sempre deve atender a sua função social, em prol de toda coletividade. A propriedade deve ser entendida como um dos direitos fundamentais do ser humano é só observar que “é meu” estabelece uma das primeiras expressões ditas pela humanidade.

Flávio TARTUCE (2011) destaca que é por meio da propriedade que o indivíduo se realiza, especialmente quando tem um imóvel próprio para residir. Neste sentido a moradia do indivíduo é um local para vivenciar sua dignidade, sendo que até mesmo a Carta Magna protege de forma fundamental o direito à moradia. O propio conceito de patrimônio mínimo que engloba o direito à vida digna, que se inicia com a casa própria, a propriedade mais almejada pela classe trabalhadora.

Expondo o conceito de propriedade Gilmar Ferreira MENDES (2013) afirma que:

O conceito de propriedade sofreu profunda alteração no século passado. A propriedade privada tradicional perdeu muito do seu significado como elemento fundamental destinado a assegurar a subsistência individual e o poder de autodeterminação como fator básico da ordem social. Como observado por Hesse, a base da subsistência e do poder de autodeterminação do homem moderno não é mais a propriedade privada em sentido tradicional, mas o próprio trabalho e o sistema previdenciário e assistencial instituído e gerido pelo Estado (MENDES, 2013, p.322).

José dos Santos CARVALHO FILHO (2013), define propriedade como uma norma de cunho político: o ordenamento jurídico pode ou não confirmar as peculiaridades que estruturam o instituto. A propriedade consiste em um verdadeiro direito natural, sendo levada a direito fundamental nas declarações de direito do período do constitucionalismo.

Assim CARVALHO FILHO (2013) afirma que com o passar dos tempos os movimentos socializantes, transformaram a figura da propriedade, e muitas ordenações afirmaram o postulado rígido de que o instituto da propriedade era de caráter temporário até que se alcançasse a coletividade em sua totalidade. Atualmente tem se garantido a existência da propriedade como instituto político, porém a matéria do direito de propriedade sofre várias restrições, com a finalidade de propiciar que o interesse privado não se sobreponha aos interesses da coletividade.

 

3.3. DOS ATRIBUTOS

Ressaltam FARIAS e ROSENVALD que:

Todos os direitos subjetivos, incluindo-se aí o direito subjetivo de propriedade, têm o seu conteúdo formado por faculdades jurídicas. Elas consistem nos poderes de agir consubstanciado no direito subjetivo. O Código Civil, em seu art. 1.228, traz uma definição acanhada do conceito de propriedade, pois não a qualifica como relação jurídica. Porém, acaba por dispor acerca de sua estrutura, ao relacionar as faculdades inerentes ao domínio: usar, gozar, dispor de seus bens e reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua (FARIAS; ROSENVALD, 2012, p. 290).

Nessa toada estabelece o Código Civil que:

Art. 1.228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

§ 2o São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem.

§ 3o O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente.

§ 4o O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.

§ 5o No caso do parágrafo antecedente, o juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário; pago o preço, valerá a sentença como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores (BRASIL, Lei 10.406, de 10 de Janeiro de 2002).

Segundo DINIZ (2013), a propriedade é um direito que a pessoa física ou jurídica tem dentro dos limites da lei, de usar, gozar, dispor de um bem corpóreo ou incorpóreo, bem como de exigir de quem injustamente o detenha. Esses elementos correspondem ao jus utendi, fruendi e abutendi e à rei vindicatio dos romanos, ou seja, a propriedade não é a soma desses atributos, mas sim é o direito que possibilita o poder de agir de forma diversa em relação ao bem, gozando, dispondo ou usando ele.

Registra-se a manifestação dos atributos da propriedade no julgado do Tribunal de Justiça Distrito Federal:

AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE - EXERCÍCIO DA POSSE PRECÁRIA - CONSTRUÇÃO ERIGIDA POR DUAS PESSOAS - DOMÍNIO -ATRIBUTOS INERENTES À PROPRIEDADE - MERA DETENÇÃO - RECURSO DESPROVIDO. 1 - A SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E TURÍSTICO DO DISTRITO FEDERAL INFORMOU NÃO DETER NENHUMA DAS P ARTES PRÉ-INDICAÇÃO PARA ADQUIRIR O IMÓVEL, DECLINADO NA PEÇA VESTIBULAR, MOTIVO PELO QUAL, INFERE-SE QUE DEVE SER CONSIDERADO POSSUIDOR AQUELE QUE DETÉM E EXTERIORIZA OS ATRIBUTOS INERENTES À PROPRIEDADE (USO, GOZO E FRUIÇÃO). 2 - TRATA-SE, NA HIPÓTESE, DE POSSE INJUSTA COM MERA DETENÇÃO, AMPARADO PELO DOMÍNIO QUE DETÉM TERCEIRO POSSUIDOR SOBRE O BEM NO SEU USO, GOZO E FRUIÇÃO. 3 - COMPETIA À P ARTE AUTORA DEMONSTRAR FATO CONSTITUTIVO DO SEU DIREITO, NOS TERMOS DO ART. 333 , INCISO I , DO CPC , PARA AMPARAR E COMPROVAR A SUA IMISSÃO NA POSSE, NO EXERCÍCIODO DOMÍNIO SOBRE O BEM IMÓVEL LITIGADO, FAZENDO PREVALECER A SUA PRETENSÃO. 4 - RECURSO DESPROVIDO. UNÂNIME. (BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal. Apelação Cível nº. 49313520098070010 DF 0004931-35.2009.807.0010 Rel. ROMEU GONZAGA NEIVA, j. 03.06.2011).

 

Neste mesmo sentido DINIZ (2013) retrata que, o direito de usar é o poder de tirar da propriedade todos os serviços que ela pode oferecer, desde que não ocorra modificação em seu conteúdo, este instituto permite que se utilize a coisa, na forma da lei, a fim de não permitir que se tenha abuso de direito, restringindo-se, portanto, o seu uso não apenas ao interesse particular mas ao bem-estar da sociedade. O jus fruendi, é a possibilidade de o indivíduo explorar economicamente o bem, se concentrando no recebimento dos frutos e na utilização dos produtos da coisa. Já o jus abutendi ou disponendi corresponde ao direito de dispor do bem de aliená-lo a título oneroso ou gratuito, alcançando o direito de consumi-la e o poder de gravá-la de ônus, ou ainda a possibilidade de submetê-la ao serviço de outrem. O rei vindicatio, representa o poder que o proprietário tem de ajuizar ação para ter seu bem de quem injustamente o detenha, isso é permitido devido ao direito de sequela, que é um atributo do direito real.

TARTUCE relata que:

A propriedade está relacionada com quatro atributos, previstos no caput do artigo 1.228 do Código Civil de 2002, cuja redação é a seguinte “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. O dispositivo apresenta diferenças substanciais em relação ao artigo 524 do Código Civil de 1916, cujo caput previa que “a lei assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reavê-los do poder de quem quer que injustamente os possua”. Não há mais a previsão da existência de direitos relativos ao uso, fruição e disposição da coisa, mas sim de faculdades jurídicas, o que foi feito no sentido de abrandar o sentido do texto legal (TARTUCE, 2011, p. 122).

3.4. DA PREVISÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

O artigo 5°, XXII da Carta Maior é claro ao prescrever que “é garantido o direito de propriedade”, porém logo no inciso XXIII do mesmo artigo dispõe que “a propriedade atenderá sua função social” (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

DINIZ (2013) registra que a Carta Magna ao estabelecer em seu artigo 5°, XXII, o direito de propriedade, ponderou a questão de suas limitações, que aparece de maneira expressa no artigo 170, sob o título “Da ordem econômica e financeira” que retrata:

Art.170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre-iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I-Soberania nacional;

II- Propriedade privada;

III- Função social da propriedade;

IV- Livre concorrência;

V- Defesa do consumidor;

VI- Defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação;

VII- Redução das desigualdades regionais;

VIII- Busca do pleno emprego;

IX- Tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no país.

Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil).

 

E ainda segundo DINIZ (2013) é explícito também suas restrições no artigo 193 da Carta Magna, ao prescrever que: “Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justiça sociais”, com fundamento nos princípios como liberdade de iniciativa, valorização do trabalho como condição da dignidade humana, função social da propriedade, harmonia e solidariedade entre as categorias sociais de produção, repressão não só no abuso econômico, deste modo observa-se que há restrições ao direito de propriedade.

DI PIETRO (2011) ressalta que a Carta Maior demarcou o campo de abrangência do princípio da função social da propriedade. Em relação à área urbana, indicou o Plano Diretor do Município como instrumento que tem como objetivo final impor ao proprietário de terreno não construído a feitura de construções ou realização de parcelamento. No que concerne a zona rural, traz a noção já presente na doutrina jurídico-agrária, de utilização correta da terra com sua justa distribuição, de modo a respeitar o interesse do bem-estar da coletividade, através do acréscimo da produtividade, promovendo assim a justiça social.

E ainda no artigo 186 da mesma ordenação, é estabelecido:

Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I- Aproveitamento racional e adequado;

II- Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

II- Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV- Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores (BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

3.5. DOS DIREITOS E DEVERES DO PROPRIETÁRIO

No capítulo da carta política, ao tratar da política agrícola e fundiária e da reforma agrária, JUNIOR e NOVELINO (2012, p.887) em comentários à constituição, destacam que a Constituição estabelece no art.186 as condições para o cumprimento da função social, dentre elas, os supracitados autores destacam: (i) aproveitamento racional e adequado (ii) utilização dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente (iii) observância das disposições que regulam as relações de trabalho (iv) exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Com destaque ao instituto da função social, os autores ressaltam que a desapropriação para fins de reforma agrária não atinge a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei; desde que seu proprietário não possua outra, nem a propriedade produtiva, em faxe de clausula de inexpropiabilidade fundada no art 185 da constituição, ainda que não cumpram a função social.

Segundo Carlos Roberto GONÇALVES (2011), a propriedade é um direito fundamental, no sentido de que os demais direitos reais nele encontram sua essência. Portanto nas mãos dos proprietários estão todas as faculdades inerentes ao domínio. Esse direito pode-se afirmar ser pleno no sentido de o proprietário poder usar, gozar e dispor da coisa da maneira que desejar, é sujeito apenas a limitações impostas pelo interesse público. É necessário ressaltar que este caráter absoluto e ilimitado da propriedade, com o passar dos anos, sofreu limitações e restrições, significando uma redução dos direitos do proprietário.

Afirma GONÇALVES (2011), que o direito de propriedade é exclusivo, ou seja, a mesma coisa não pode pertencer com exclusividade e simultaneamente a duas ou mais pessoas ao mesmo tempo. O direito sobre uma coisa exclui o direito de outro indivíduo sobre essa mesma coisa, significando que o titular da propriedade pode afastar quem quer que dela queira utilizar-se. Este entendimento não se choca com a de condomínio, pois neste cada condômino é proprietário com exclusividade, de sua parte ideal. Os condôminos são conjuntamente titulares do direito. O condomínio implica divisão abstrata da propriedade.

Neste mesmo sentido GONÇALVES (2011) destaca que:

Também se diz que a propriedade é irrevogável ou perpétua, porque não se extingue pelo não uso. Não estará perdida enquanto o proprietário não a alienar ou enquanto não ocorrer nenhum dos modos de perda previstos em lei, como a desapropriação, o perecimento, a usucapião etc. Em suma, a propriedade é irrevogável ou perpétua “no sentido de que subsiste independentemente de exercício, enquanto não sobrevier causa legal extintiva. Demolombe declara que a propriedade não existiria se não fosse perpétua, compreendendo essa perpetuidade a possibilidade de sua transmissão post mortem” (GONÇALVES, 2011, p.243).

DINIZ (2013) ressalta que existem restrições ao direito de propriedade que surgem diante da necessidade de adequar o seu exercício por parte de proprietários confinantes, pois a vizinhança, por si só, pode dar início a conflitos, e nela há de imperar não só a solidariedade e a boa-fé entre vizinhos, mas o exercício da propriedade, atendendo sua função social. Cabe destacar que:

Cada proprietário compensa seu sacrifício com a vantagem que lhe advém do correspondente sacrifício do direito do vizinho. Se assim não fosse, se os proprietários pudessem invocar uns contra os outros seu direito absoluto e ilimitado, impossibilitados estariam de exercer qualquer direito, pois as propriedades se aniquilariam dessa forma. Essas restrições ao direito de propriedade são impostas, simplesmente, para que esse mesmo direito possa sobreviver. O que vem bem de encontro ao célebre princípio de que “nosso direito vai até onde começa o de nosso semelhante”. Logo, os direitos de um proprietário vão até o limite onde tem início os de seu vizinho e vice-versa (DINIZ, 2012, p.307).

 

Complementa DINIZ (2013), afirmando que há restrição ao direito de propriedade quanto à intensidade de seu exercício, regulando o seu uso anormal. O artigo 1277 do Código Civil estabelece que “o proprietário ou o possuidor de um prédio tem o direito de fazer cessar as interferências prejudiciais à segurança, ao sossego e à saúde dos que habitam, provocadas pela utilização de propriedade vizinha” (BRASIL, Lei 10.406, de 10 de Janeiro de 2002). Existem limitações legais ao domínio similares as servidões, tratando das questões sobre árvores limítrofes, passagem forçada, passagem de cabos e tubulações e águas. Assim prescreve o Código Civil Brasileiro que:

Art. 1282. A árvore, cujo tronco estiver na linha divisória, presume-se pertencer em comum aos donos dos prédios confinantes.

Art. 1283. As raízes e os ramos de árvore, que ultrapassarem a estrema do prédio, poderão ser cortados, até o plano vertical divisório, polo proprietário do terreno invadido.

Art. 1284. Os frutos caídos de árvore do terreno vizinho pertencem ao dono do solo onde caíram, se este for de propriedade particular.

Art. 1285. O dono do prédio que não estiver acesso a via pública, nascente ou porto, pode, mediante pagamento de indenização cabal, constranger o vizinho a lhe dar passagem, cujo rumo será judicialmente fixado, se necessário.

Art. 1286. Mediante recebimento de indenização que atenda, também, à desvalorização da área remanescente, o proprietário é obrigado a tolerar a passagem, através de seu imóvel, de cabos, tubulações e outros condutos subterrâneos de serviços de utilidade pública, em proveito de proprietários vizinhos, quando de outro modo forma impossível ou excessivamente onerosa.

[...]

Art. 1292. O proprietário tem direito de construir barragens, açudes, ou outras obras para represamento de água em seu prédio; se as águas represadas invadirem prédio alheio, será o seu proprietário indenizado pelo dano sofrido, deduzido o valor do benefício obtido (BRASIL, Lei 10.406, de 10 de Janeiro de 2002).

DINIZ (2013) continua destacando que há restrições advindas das relações de contiguidade entre dois imóveis, versando sobre os limites entre prédios, direito de tapagem e direito de construir. Podendo ser extraído dos artigos 1297 a 1313 do Código Civil Brasileiro que:

Art.1297. O proprietário tem o direito de cercar, murar, valar ou tapar de qualquer modo o seu prédio, urbano u rural, e pode constranger o seu confinante a proceder com ele à demarcação entre os dois prédios, a aviventar rumos apagados e a renovar marcos destruído ou arruinado, repartindo-se proporcionalmente entre os interessados as respectivas despesas.

[...]

Art. 1299. O proprietário pode levantar em seu terreno a construções que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos (BRASIL, Lei 10.406, de 10 de Janeiro de 2002).

TARTUCE (2011) destaca que o artigo 1228, § 2° do Código Civil Brasileiro prevê que “são defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem”. Trata-se da proibição do exercício irregular do direito de propriedade, do abuso de propriedade ou do ato emulativo civil. Portanto, o dispositivo acaba por limitar o exercício da propriedade, que não pode ser abusivo. TARTUCE, ao afirmar exemplifica que:

Imagine-se no caso em que o proprietário de um apartamento, todas as noites, faz festas em sua unidade, o que causa excesso de barulho, prejudicando os vizinhos. Ora, não interessa se esse proprietário cobra ou não pelas festas, pois o ato emulatio pode, sim, estar configurado em ambos os casos. O raciocínio, portanto, deve ser o seguinte: se o abuso pode estar configurado quando o proprietário não tem vantagens, muito mais se ele tiver vantagens, principalmente econômicas. Deve-se entender “por igual” pode estar configurado o ato emulativo se o proprietário tiver vantagem com o prejuízo alheio, mesmo que haja mera satisfação pessoal (TARTUCE, 2011, p.134).

VENOSA (2011) esclarece que são várias e cada vez mais numerosas as normas que influenciam na propriedade. A necessidade de restrições surge do equacionamento do individual com o social. Protege-se o patrimônio histórico, a fauna, a flora, o equilíbrio ecológico. Existem normas especiais que cuidam especificamente de limitações direcionadas à propriedade urbana e rural e a restrição pode decorrer de ato voluntário, como no caso de imposição das cláusulas de inalienabilidade, impenhorabilidade e incomunicabilidade em doações ou testamentos. Assim, a função social da propriedade rege-se por princípios limitadores da atuação do proprietário, que respeitam o estabelecido no ordenamento jurídico.

3.6. DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Segundo José Afonso da SILVA (2013), estabelece o artigo 5°, XXII da Constituição Federal que a propriedade deverá atender sua função social. Registra ainda como inovador o princípio da função social da propriedade relacionado às propriedades urbana e rural, bem como seu cunho sancionatório caso não se observe algumas peculiaridades estabelecidas nos artigos 182, 184 e 186 da Constituição Federal.

TARTUCE (2011), explica que o exercício da propriedade é limitado, caso não seja observado a função social da propriedade poderá ocorrer a desapropriação por necessidade ou utilidade pública e por interesse social. A função social para ser cumprida deve atender alguns requisitos especificados na carta magna, como aproveitamento racional e adequado; utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente; observância das disposições que regulam as relações de trabalho e exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

CARVALHO FILHO (2013), registra que a propriedade precisa atender sua função social, assegurando de um lado o direito do proprietário a perpetuidade do outro estabelecendo ao Estado a obrigação jurídica de respeitar a propriedade quando a mesma é produtiva e cumpre sua função social. Sob outro prisma, o preceito normativo assegura ao Estado o poder de intervir na propriedade que não estiver cumprindo sua função social, ao mesmo tempo em que ao proprietário o dever jurídico de satisfazer os requisitos impostos constitucionalmente.

Registra DINIZ (2013), que o direito de propriedade não tem um caráter absoluto, pois sofre limitações estabelecidas pela vida em comum. A propriedade individualista foi suprimida pela propriedade de objetivo socialista. As limitações ao direito de propriedade são aquelas estabelecidas em leis especiais que tem por objetivo proteger de forma pacífica e coexistente o interesse público, social ou coletivo, bem como o interesse privado ou particular em função da necessidade social. Essas limitações à propriedade em função do interesse social permite uma ideia de subordinação do direito de propriedade privada em relação aos interesses públicos e às conveniências sociais. São restrições indispensáveis ao bem estar coletivo e a própria segurança da ordem econômica e jurídica do país.

De acordo com DI PIETRO (2011), o instituto da propriedade deve atender sua função social de modo que o proprietário deve explorá-la e mantê-la dando-lhe sua utilidade, corroborando para o bem-comum, ou não se justifica a permanência da propriedade com o proprietário.

VENOSA (2011), ressalta que a exata aplicação do direito de propriedade depende do encontro do ponto de equilíbrio entre o interesse coletivo e o interesse individual, de forma que toda a propriedade, ainda que observado o direito do proprietário, deve cumprir uma função social. Presentes estão nestas condições princípios afastados do individualismo que não almeja somente proibir o uso abusivo da propriedade, mas objetivam introduzi-la no contexto de utilização para o bem comum. A propriedade, portanto, tem como finalidade a sua função social e sofre limitações de várias naturezas.

De acordo com Pedro LENZA (2011) o constituinte garantiu a propriedade privada dos meios de produção, quando estabeleceu a propriedade privada como princípio de ordem econômica. O direito de propriedade é tido como fundamental, porém esta deverá atender sua função social, situação que se desdobra em âmbito de política urbana, política agrícola e fiduciária, bem como no da reforma agrária.

Marcelo NOVELINO (2013), assevera que o não cumprimento da função social da propriedade rural permitirá que a União a desaproprie para fins de reforma agrária, porém não autoriza intervenções que não estejam reguladas constitucionalmente, como invasões de terras por movimentos sociais organizados; a supressão legislativa da instituição da propriedade privada e ainda a expropriação da propriedade, sem obedecer ao devido processo legal.

Segundo TARTUCE (2011), o caput do artigo 1.228 do Código Civil elenca os atributos, faculdades e direitos relativos ao domínio. O § 1° do artigo 1.228 é uma das normas mais significativas, e assim a lei civil passa a consagrar explicitamente a função social, em sentido de finalidade, como princípio orientador da propriedade, como estabelece que:

O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas (BRASIL, Lei 10.406, de 10 de Janeiro de 2002).

SILVA (2012) acrescenta que:

O intérprete tem que compreender as normas constitucionais, que fundamentam o regime jurídico da propriedade: sua garantia enquanto atende sua função social, “implicando uma transformação destinada a incidir, seja sobre o mais concretamente, sobre o modo em que o conteúdo do direito vem positivamente determinado; assim é que a função social mesma acaba por posicionar-se como elemento qualificante da situação jurídica considerada, manifestando-se, conforme as hipóteses, seja como condição de exercício de faculdades atribuídas, seja como obrigação de exercitar determinadas faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas”. Enfim, a função social se manifesta na própria configuração estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens (SILVA, 2012, p.286).

Para VENOSA (2011), a propriedade hodiernamente não é visualizada somente como direito, mas também como uma função e como um bem coletivo de adequação social e coletiva. O Estatuto da Cidade trata do parcelamento do solo urbano, construção e utilização obrigatória, progressividade do IPTU (imposto predial territorial urbano) como forma de usar corretamente a propriedade, bem como a desapropriação pelo uso inadequado como ferramentas de política urbana. Trata ainda do plano diretor, apontado na Constituição Federal, como elemento central da função social da propriedade rural que se almeja.

SILVA (2012) esclarece que o princípio da função social da propriedade reflete diretamente, é de eficácia instantânea, como são todos os princípios constitucionais, ao passo que a jurisprudência o confirma e afirma a tese de que:

Aquela norma tem plena eficácia, porque interfere com a estrutura e o conceito da propriedade, valendo como regra que fundamenta um novo regime jurídico desta, transformando-a numa instituição de Direito Público, especialmente, ainda que nem a doutrina nem a jurisprudência tenham percebido o seu alcance, nem lhe dado aplicação adequada, como se nada tivesse mudado (SILVA, 2012, p.285).

Pedro Escribano COLLADO citado por SILVA (2012), destaca que “a função social introduziu, na esfera interna do direito de propriedade, um interesse que pode não coincidir com o do proprietário e que, em todo caso, é estranho ao mesmo”, consiste em um princípio ordenador da propriedade privada e motivo da atribuição desse direito, de sua constatação e sua garantia mesma, tendo incidência sobre seu próprio conteúdo.

A Corte Suprema em atendimento ao novo modelo de interpretação do Código Civil Brasileiro, definindo institutos como cláusula geral do Código Civil, e por esse processo de constitucionalização do direito Civil, estabelecendo a função social como cláusula geral a ser observada entendeu que:

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA.SUSPENSAO DO PROCESSO EXPROPRIATORIO. MEDIDA CAUTELAR PELO JUIZO SINGULAR. POSSIBILIDADE. CONCEITO DE FUNÇÃO SOCIAL QUE NÃO SE RESUME À PRODUTIVIDADE DO IMÓVEL. DESCUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL NÃO RECONHECIDA PELA CORTE DE ORIGEM. MATÉRIA PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ.

1. Entendeu o Tribunal de origem que os recorridos não atacaram o decreto expropriatório, mas sim atos administrativos outros que podem ser sustados para impedir a edição e publicação de Decreto Presidencial.

2. Assim, são inaplicáveis os arts. 1°, § 1°, da lei n. 8.437/92 e ° da lei n. 9494/97, que vedam a concessão de medidas cautelares ou antecipatórias que objetivem a impugnação de ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária do tribunal.

3. Nos moldes em que foi consagrado como um Direito Fundamental, o direito de propriedade tem uma finalidade específica, no sentido de que não representa um fim em si mesmo, mas sim um meio destinado a proteger o indivíduo e sua família contra as necessidades materiais.

Enquanto adstrita a essa finalidade, a propriedade consiste em um direito individual e, iniludivelmente, cumpre a sua função individual.

4. Em situação diferente, porém, encontra-se a propriedades de bens que, pela sua importância no campo da ordem econômica, não fica adstrita à finalidade de prover o sustento do indivíduo e o de sua família. Tal propriedade é representada basicamente pelos bens de produção, bem como, por aquilo que exceda o suficiente para o cumprimento da função individual.

5. Sobre essa propriedade recai o influxo de outros interesses – que não os meramente individuais do proprietário – que a condicionam ao cumprimento de uma função social.

6. O cumprimento da função social exige do proprietário uma postura ativa. A função social torna a propriedade em um poder-dever. Para estar em conformidade com o Direito, em estado de licitude, o proprietário tem a obrigação de explorar a sua propriedade. É o que se observa, por exemplo no art. 185, II, da CF.

7. Todavia, a função social da propriedade não se resume à exploração econômica do bem. A conduta ativa do proprietário deve operar-se de maneira racional, sustentável, em respeito aos ditames da justiça social, e em como instrumento para realização do fim de assegurar a todos uma existência digna.

8. há, conforme se observa, uma nítida distinção entre a propriedade que realiza uma função individual e aquela condicionada pela função social. Enquanto a primeira exige que o proprietário não a utilize em prejuízo de outrem (sob pena de sofrer restrições decorrentes do poder de polícia), a segunda, de modo diverso, impõe a exploração do bem em benefício de terceiros.

9. Assim, nos termos do art. 186 da CF, e 9° da lei n. 8629/1993, a função social só estará sendo cumprida quando o proprietário promover exploração racional e adequada de sua terra e, simultaneamente, respeitar a legislação trabalhista e ambiental, além de favorecer o bem–estar dos trabalhadores.

10. No caso concreto, a situação fática fixada pela instancia ordinária é a de que não houve comprovação do descumprimento da função social da propriedade. Com efeito, não há como aferir se a propriedade – apesar de produtiva do ponto de vista econômico, este, aliás, o único fato incontroverso – deixou de atender a função social por desrespeito aos requisitos constantes no art. 9° da Lei n. 8.629/93.

11. Analisar a existência desses fatos, conforme narrado pelo agravante implica revolvimento de matéria probatória, o que é vedado a esta Corte Superior em razão do óbice imposto pela súmula 7/STJ. [grifo nosso] (BRASIL.Superior Tribunal de Justiça. AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.138.517 - MG (2009⁄0085811-0). Rel. Ministro Humberto Martins, j. 18.08.2011).

CARVALHO FILHO (2013), destaca a possibilidade de intervenção do Estado na propriedade privada, usando a supremacia que possui em relação aos indivíduos. Em virtude do interesse público devidamente mencionado no ordenamento jurídico, o Estado pode transferir para outrem a propriedade, particular sendo uma forma de sanção por não cumprimento da função social da propriedade.

A lei 4.504/1964 em seu artigo 2° prescreve que:

Art.2° É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionada pela sua função social, na forma prevista nesta Lei.

§ 1° A propriedade da terra desempenha integralmente a sua função social quando, simultaneamente:

a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;

b) mantém níveis satisfatórios de produtividade;

c) assegura a conservação dos recursos naturais;

d) observa as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cultivem.

§ 2° É dever do Poder Público:

a) promover e criar as condições de acesso do trabalhador rural à propriedade da terra economicamente útil, de preferência nas regiões onde habita, ou, quando as circunstâncias regionais, o aconselhem em zonas previamente ajustadas na forma do disposto na regulamentação desta Lei;

b) zelar para que a propriedade da terra desempenhe sua função social, estimulando planos para a sua racional utilização, promovendo a justa remuneração e o acesso do trabalhador aos benefícios do aumento da produtividade e ao bem-estar coletivo.

§ 3º A todo agricultor assiste o direito de permanecer na terra que cultive, dentro dos termos e limitações desta Lei, observadas sempre que for o caso, as normas dos contratos de trabalho.

§ 4º É assegurado às populações indígenas o direito à posse das terras que ocupam ou que lhes sejam atribuídas de acordo com a legislação especial que disciplina o regime tutelar a que estão sujeitas (BRASIL, Lei 4.504, de 30 de Novembro de 1964).

 

Segundo SILVA (2012) a função social está na própria estrutura do direito de propriedade, apresentando-se de forma concreta como elemento definidor dos meios de gozo, aquisição e utilização dos bens. Os direitos sociais são benefícios disponibilizados pelo Estado direta ou indiretamente, estabelecidos constitucionalmente, que permitem condições de vida favoráveis aos menos favorecidos, direitos que buscam suprimir a desigualdade social. São direitos que estão diretamente interligados a igualdade, uma vez que criam possibilidades de disponibilização de meios para que haja a concretização do fim para qual foi criado, ou seja, atingir a igualdade real, proporcionando condições ao menos dignas em relação ao exercício efetivo da liberdade.

De acordo com SILVA (2012), bastava a disposição do artigo 5°, XXIII da Constituição Federal para que todas as formas de propriedades fossem alcançadas com o princípio da função social, mas a Carta Maior não se restringiu a este, pois o afirmou novamente como princípios da ordem econômica e insculpiu o princípio da função social da propriedade, como conteúdo em relação às propriedades urbana e rural, com penas caso não seja efetivamente cumpridas.

4. DA DESAPROPRIAÇÃO NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

4.1. DO CONCEITO

DINIZ (2013), explica o significado de desapropriação como sendo uma forma exclusiva de perda da propriedade, pois é pertencente ao direito público, e considerada pela Carta Magna, regulada por leis administrativas, civis e processuais.

Segundo SILVA (2012) desapropriação é:

Uma limitação que afeta o caráter perpétuo da propriedade, porque é meio pelo qual o Poder Público determina a transferência compulsória da propriedade particular, especialmente para o seu patrimônio ou de seus delegados, o que só pode verificar-se por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvada os casos previstos nesta Constituição (art. 5°, XXIV), que são as desapropriações-sanção por não estar a propriedade urbana ou rural cumprindo sua função social, quando, então, a indenização se fará mediante título da dívida pública ou da dívida agrária (art. 182 e 184) (SILVA, 2012, p. 283).

NOVELINO (2013) conceitua desapropriação como meio de transmissão obrigatória da propriedade de um particular por ordem do Poder Público, em casos de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social.

Desapropriação, ou expropriação de acordo com Hely Lopes MEIRELLES (2010) é:

A transferência compulsória da propriedade particular (ou pública de entidade de grau inferior para o superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização(CF, art. 5°, XXIV), salvo as exceções constitucionais de pagamentos em títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal de área urbana não edificada, subutilizada ou não utilizada (CF, art. 183, § 4°,III) e de pagamento em títulos da dívida agrária, no caso de Reforma Agrária, por interesse social (CF, art. 184) (MEIRELLES, 2010, p.569).

Wander GARCIA (2013) define desapropriação como:

O procedimento pelo qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente adquire para si um bem certo, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo nos casos de imóveis em desacordo com a função social da propriedade, hipóteses em que a indenização far-se-á em títulos da dívida pública (GARCIA, 2013, p.726).

Henrique SUBI (2013), acrescenta que o direito Administrativo define a desapropriação como sendo um mecanismo administrativo pelo qual o Poder Público ou seus representantes, através de declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, determina ao proprietário a perda de seu bem, substituindo-o por indenização. Também, destaca-se na doutrina pátria como uma desapropriação-sanção, que tem base no interesse social, no fato da propriedade não está cumprindo sua função social, ou seja, o proprietário não usou a propriedade de forma a explorá-la com o objetivo de um resultado economicamente relevante, desta maneira uma vez não cumprindo com a função social da propriedade, lhe é imposta uma sanção, qual seja a perda de seu imóvel.

4.2. DAS ESPÉCIES

MENDES (2013) destaca que a lei deverá especificar o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social.

CARVALHO FILHO (2013) explica que a desapropriação será considerada legítima, se concentrar os seus pressupostos, quais seja a utilidade pública, a necessidade pública e o interesse social. A utilidade pública ocorre quando a transmissão da propriedade se faz útil para a Administração, no caso de necessidade pública é decorrente de casos de urgência, cuja solução para a situação exija a desapropriação do bem. A noção de necessidade pública está inserida na expressão de utilidade pública, mesmo que prevista separadamente na Constituição, isto ocorre, pois utilidade é forma mais abrangente que necessidade, é certo que pode ser afirmado que tudo que for necessário será inevitavelmente útil, e o contrário não se aplica, ou seja, poderão ocorrer desapropriações úteis, mas não necessárias. Os casos de utilidade pública são incorporados em hipóteses de necessidade pública, sendo incluído no conceito mais amplo. Já o interesse social são situações em que prioriza a justa distribuição de terra da propriedade. Tendo o Poder Público, nessas situações, como alvo final, ampliar a distribuição de terras e dessa forma neutralizar as desigualdades coletivas, como no exemplo de reforma agrária.

Acrescenta DINIZ (2013) como exemplo de desapropriação por interesse social, como: estabelecimento e manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola, proteção do solo e dos cursos e mananciais de água e de reservas florestais, aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve servir ou possa suprir por seu destino econômico, entre outras possibilidades.

Nesta mesma conotação DI PIETRO (2011) define que há necessidade pública quando a Administração se depara com um problema urgente e que não pode ser adiado, isto é, que não pode ser afastado, nem protelado, e para a solução do problema é necessário incorporá-lo, no domínio do Estado. Existe utilidade pública quando o aproveitamento da propriedade é oportuno e útil à coletividade, mas não constitui imperativo irremovível. Dá-se o interesse social, quando o Estado busca promover aqueles direitos intimamente ligados as classe mais necessitadas e a massa populacional em geral, buscando melhoria nas condições de vida, na distribuição da riqueza, de forma a atenuar as desigualdades sociais.

Os casos de utilidade e necessidade pública estão previstos no artigo 5° do Decreto-lei n° 3.365, de 21 de junho de 1941 que estabelece que:

Art. 5°. Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;

e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meio de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saúde, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias e logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo com ou sem edificação para, sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais;

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens móveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais (BRASIL Decreto Lei 3365, de 21 de junho de 1941).

Com relação a desapropriação por interesse social, o artigo 1° da lei 4.132/62 dispõe que:

Art. 1°. A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social, na forma do artigo 147 da Constituição Federal.

Art.2°. Considera-se de interesse social:

I- o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado se correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;

II- a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola (vetado);

III- o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola;

IV- a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habitação, formando núcleos residenciais de mais de dez famílias;

V- a construção de casas populares;

VI- as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação, armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;

VII- a proteção do solo e a preservação de cursos mananciais de água e de reservas florestais;

VIII- a utilização de áreas, locais ou bens que por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas (BRASIL. Lei 4.132, de 30 de Novembro de 1964).

De acordo com CARVALHO FILHO (2013), além da desapropriação ordinária prevista no artigo 5°, XXIV, da Constituição Federal que menciona “a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os previstos na Constituição”, há ainda mais três modalidades de desapropriação.

Pela desapropriação urbanística sancionatória instituída no artigo 182,§4, III da Constituição Federal, tem-se que o Poder Público desapropria aquele imóvel urbano, que não esteja atendendo as exigências do plano diretor municipal, é uma forma de penalização ao proprietário que não faz o aproveitamento de sua propriedade.

CARVALHO FILHO (2013) destaca que a segunda modalidade é a que consta no artigo 184 da Carta Maior, ou seja, a desapropriação rural, é uma modalidade específica de desapropriação por interesse social, recai em imóveis rurais que não estejam cumprindo sua função social, são desapropriados para fins de reforma agrária.

E a terceira e última modalidade de desapropriação segundo CARVALHO FILHO (2013) é a do artigo 243 da Constituição Federal, denominada de desapropriação confiscatória, pois não concede ao proprietário o direito à indenização, como é conferido em outras modalidades. Nesta hipótese de desapropriação, a perda da propriedade se dá pelo fato de nela ter constatado culturas ilegais de plantas psicotrópicas. As áreas desapropriadas são destinadas a assentamento de colonos com objetivo de cultivar produtos alimentícios e medicamentos.

4.3. DA PREVISÃO LEGAL

O artigo 184 da Constituição Federal prevê que:

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprido sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

O Decreto-lei n° 3.365/41, em seu artigo 2° também que:

Art. 2^o Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.

§ 1^o A desapropriação do espaço aéreo ou do subsolo só se tornará necessária, quando de sua utilização resultar prejuízo patrimonial do proprietário do solo.

§ 2^o Os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios poderão ser desapropriados pela União, e os dos Municípios pelos Estados, mas, em qualquer caso, ao ato deverá preceder autorização legislativa.

§ 3º É vedada a desapropriação, pelos Estados, Distrito Federal, Territórios e Municípios de ações, cotas e direitos representativos do capital de instituições e empresas cujo funcionamento dependa de autorização do Governo Federal e se subordine à sua fiscalização, salvo mediante prévia autorização, por decreto do Presidente da República (BRASIL Decreto Lei 3365, de 21 de junho de 1941).

E o artigo 185 da Carta Maior retrata que:

Art. 185 - São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Preceituam os autores, JUNIOR e NOVELINO (2012, p.886) A Lei 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, sobre o conceito de pequena e média propriedade rural e propriedade produtiva.

Já a Lei complementar 76/93 dispõe sobre o procedimento contraditório especial, de rito sumário, para processo de desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.

4.4. DOS REQUISITOS

Conforme explica DINIZ (2013), em regra a desapropriação é de bens imóveis, porém há possibilidade de recair sobre bens móveis, ou seja, todo e qualquer bem poderá ser objeto da desapropriação, seja móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, assim como direitos, excepcionados os direitos personalíssimos, (como exemplo o direito à vida), pois não há maneira de aferir valor econômico.

DINIZ (2013) destaca também que não são apenas os bens particulares que são passíveis do instituto da desapropriação, mas os bens do Estado, Municípios, do Distrito Federal e dos Territórios também podem ser desapropriados pela União, bem como os bens dos Municípios podem ser desapropriados pelos Estados e Territórios, com autorização legislativa do poder expropriante.

Com relação a desapropriação de pessoas jurídicas, DINIZ (2013) afirma ser impossível realizá-la, somente bens ou direitos representativos do capital dessas entidades é que serão desapropriados. Acrescenta que a Administração deverá utilizar o imóvel desapropriado para atender ao objetivo específico pelo motivo que se deu a realização da expropriação.

Neste sentido CARVALHO FILHO (2013), registra que existem situações em que se veda a desapropriação, como exemplo o Art. 185 determina como “insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra; II- a propriedade produtiva” BRASIL.Constituição da República Federativa do Brasil .

CARVALHO FILHO (2013) explica que por outro lado existem as impossibilidades materiais, que são aquelas que por sua natureza, tornam inviáveis de serem desapropriadas, por exemplo, a moeda corrente, os direitos personalíssimos, como liberdade, cidadania, imagem e honra, além das pessoas físicas ou jurídicas, pois são sujeitos e não objeto de direitos.

DI PIETRO (2011) destaca que se referindo a bens públicos, há duas exigências:

1- os bens do domínio dos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios podem ser desapropriados pela União e, os dos Municípios, pelos Estados; quer dizer que a entidade política maior ou central pode expropriar bens da entidade política menor ou local, mas o inverso não é possível; disso resulta a conclusão de que os bens públicos federais são sempre inexpropriáveis e a de que os Estados não podem desapropriar os bens de outros Estados, nem os Municípios desapropriar bens de outros municípios;

2- em qualquer das hipóteses em que a desapropriação seja possível, deve ela ser precedida de autorização legislativa: entenda-se que esa autorização legislativa não é emanada da pessoa jurídica cujo patrimônio está afetado, mas da pessoa jurídica expropriante (DI PIETRO 2011, p.173).

SILVA (2012), afirma que a propriedade urbana ou rural que não esteja adequadamente atendendo sua função social, será passível do instituto da desapropriação, esta modalidade é definida como desapropriação-sanção.

4.5. PROCEDIMENTO

De acordo com MEIRELLES (2010), a desapropriação decorre de procedimento administrativo ou por meio judicial, recomendando acordo na via administrativa após a declaração expropriatória.

Para Fernanda MARINELA (2013), o processo administrativo ocorre em duas fases, não se exaurindo em um só momento, tal fase tem início no momento em que o Poder público declara seu interesse no bem, iniciando assim as providências para transferência do bem, esta é a denominada fase declaratória. Posteriormente com o pagamento o poder público emitir-se-á no bem, iniciando assim a fase executiva.

Vislumbrando um aspecto geral de desapropriação e sobre as suas especificidades legislativas, destaca MARINELA que (2013):

O fundamento legal para tal procedimento é a lei geral das desapropriações, o Decreto Lei 3365/41, que dever ser utilizado para os casos de necessidade, utilidade pública ou interesse social. Para hipótese de desapropriação para reforma agrária por descumprimento à função social da propriedade aplica LC n° 76/93, alterada pela LC n° 88/96, que define um procedimento sumário. De outro lado, em caso de atendimento ao plano diretor, o Estatuto da Cidade, Lei n° 10257/01 só define os aspectos materiais, seguindo o processo da norma geral (MARINELA, 2013, p.935).

Registra Celso Antonio Bandeira de MELLO (2010) que a fase declaratória consiste na declaração de utilidade pública na qual o poder público manifesta sua vontade na futura desapropriação indentificando o bem que quer desapropriar e justificando sua destinação.

Observa MARINELA (2013) que a fase executiva é conhecida como fase executória, ocorrendo quando a administração pública consagra os meios para findar a transferência do bem, e assim para integrar o bem ao patrimônio público, deve se ter a prévia indenização, o que na prática acontece em ato contínuo. Para isso, em regra esta fase pode ser extrajudicial quando fica acordado o valor indenizatório pelo proprietário e o poder público, sendo judicial quando o inexistir composição civil ou desconhecido o proprietário.

Nesse sentido ressalta DE MELLO (2010):

A desapropriação judicial tem lugar quando o expropriante ingressa em juízo com a propositura da ação expropriatória. Neste caso, a manifestação judicial poderá ser, ainda, de dois tipos: 1) Homologatória quando o proprietário do bem aceita, em juízo, a oferta feita pelo expropriante; aí, o juiz apenas homologa o acordo judicial; 2) Contenciosa, quando o proprietário e o expropriante não acordam em relação ao preço, que terá que ser fixado pelo juiz após arbitramento (DE MELLO, 2010, p.878).

Sobre o procedimento judicial esclarecer MARINELA (2013) que o petitório deve observar os requisitos previstos no Código de Processo Civil, bem exigências específicas como a oferta de preço, jornal que divulgou o decreto de desapropriação, ou cópia autenticada destes, bem como a planta descritiva e os confrontes.

Assim mostra-se que no ordenamento jurídico brasileiro, existem ritos e procedimentos próprios de se afetar o bem público inútil, ou seja, sem cumprir a devida função social. Observa-se que o poder público cumprindo o principio maior da administração pública, qual seja a supremacia do interesse público sobre o particular, e cumprindo a função social, cumpre políticas públicas executando com permissivos legislativos a função social por meio do instituto da desapropriação.

5. DA DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA

Destaca FARIAS e ROSENVALD (2012) que no que tange a função social da propriedade sua realidade. Tem-se que a propriedade deve ser promocional dos valores sociais. A sua finalidade real é promover os valores existenciais e sociais. A exigência constitucional do cumprimento da função social da propriedade é atribuir ao proprietário o cumprimento de deveres sociais e existenciais ligados ao seu direito de propriedade. O proprietário agora exerce situações jurídicas ativas e passivas, agora o proprietário deve cumprir obrigações existenciais e sociais antes ele só tinha direito.

Nesse sentido assevera Ana Gularte LIBERATO (2008):

A Constituição Federal de 1988, filiada a terceira geração dos direitos, inserindo no ordenamento jurídico brasileiro o Estado Democrático de Direito, considerou a propriedade não como um direito absoluto, mas como um direito fundamental adstrito aos ditames impostos pelo poder publico. Assim a propriedade deixou de ser considerada um direito individual ou como uma instituição de direito privado, passando a ser vista como uma instituição de ordem econômica ou como uma instituição das relações econômicas (LIBERATO, 2008, p.52).

Assim, enfatiza FARIAS e ROSENVALD (2012) que a função social não é mecanismo de corrigir hipossuficiência, muito menos distribuir riquezas ela é apenas uma preocupação com exercício de direitos mais humanistas e mais sociais, ela não quer retirar o lucro de uma propriedade.

Não obstante ressalta DINIZ (2013) sobre o cunho ontológico de função social da propriedade, no entanto, o desiteratum do novel Código Civil parece ter sido a configuração de uma desapropriação judicial pela posse qualificada, pois, ante a colisão do direito de propriedade como principio de função social da propriedade, privilegiou o segundo.

Observa ainda LIBERATO (2008), que esse instituto tenta dar à propriedade um caráter diferente da visão extremante individual trazida do Direito Romano, ou seja, o domínio absoluto sobre a coisa (conforme a tradicional fórmula ius utendi, fruendi et abutendi) passa-se a uma visão, que leva em conta o interesse de terceiros, impondo limites ao exercício da propriedade.

5.1. DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA

Rodrigo Silva de ANDRADE (2003), a cerca da evolução da desapropriação para fins de reforma agrária no ordenamento jurídico brasileiro que:

No Brasil, a primeira noção dessa nova concepção veio com a Constituição de 1934, determinando que a propriedade não poderia ser exercida contra a coletividade. Na Constituição de 1946, essa concepção foi ampliada, estabelecendo a distribuição de terras. E em 1962 foi editada a Lei nº 4132, que regulava a desapropriação por interesse social. Todavia, somente com o Estatuto da Terra, que definiu os institutos agrários, e o Decreto-Lei nº 554/69, viabilizou-se a execução da Reforma Agrária. Ambas as leis em muitos aspectos foram recepcionadas e alteradas pela Constituição Federal de 1988, sendo que para proceder, hoje, a desapropriação é mister que siga a norma fundamental (ANDRADE, 2003, p.72).

Observam LIBERATO (2008) que em 1985 o governo Sarney, elaborou o Plano Nacional de Reforma Agrária, previsto no Estatuto da Terra, com metas extremamente ambiciosas: assentamento de um milhão e 400 mil famílias, ao longo de cinco anos. No final de cinco anos, porém, foram assentadas cerca de 90.000 (LIBERATO, 2008).

Assim a finalidade do Estatuto da Terra, Lei 4504 de 1964, prevista no art 1º, que objetiva a valorização do homem do campo, com vistas à utilização racional e adequada do seu bem de produção bem como o aumento da produtividade, será também atingida por meio de reforma agrária. Assim prescreve o diploma legal que;

Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.

§ 1° Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade.

§ 2º Entende-se por Política Agrícola o conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país (BRASIL. Estatuto da Terra, Lei 4504 de 1964).

Registra ainda LIBERATO (2008), que a década de 80 houve um grande avanço nos movimentos sociais organizados em defesa de reforma agrária e uma significativa ampliação e fortalecimento dos órgãos estaduais encarregados de tratar dos assuntos fundiários. Quase todos os Estados contavam com este tipo de instituição, e em seu conjunto, ações estaduais conseguiram beneficiar um numero de famílias muito próximo daquele atingido pelo governo federal (LIBERATO, 2008).

Nesta evolução frisa ANDRADE (2003) que:

O Governo Fernando Henrique Cardoso, com os altos índices de violência, lançou mão de um projeto, no ano de 2000, que tinha o intuito de agilizar o processo de assentamentos, economizando recursos na seleção e contendo a violência no campo, o que se daria através de um projeto de cadastramento feito junto aos correios de agricultores que estavam interessados em receber lotes (ANDRADE, 2003, p.76).

Nesse ínterim, destaca ainda LIBERATO (2008) que, apesar da estigma do governo Fernando Henrique em ser o grande propulsor da reforma Agrária, foi este governo que legitimou a criação de movimentos sociais agrários, através do que dizia a Medida Provisória 2183 de 24 de agosto de 2001.

Por fim, adverte LIBERATO (2008) que em 2003, com a tomada do poder pelo partido dos Trabalhadores, almejam-se que a situação seja diferenciada, com a propulsão do número de assentamentos e o respeito ao direito à Reforma Agrária, enquanto direito fundamental, prevista na carta política.

5.2. DO CONCEITO

Define, DE MELLO (2013) desapropriação como:

O procedimento através do qual o Poder Público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, adquirindo-o originariamente mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública, resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real ( DE MELLO, 2013, p. 865).

Conceitua desapropriação para fins de reforma agrária, elencados pelo Superior Tribunal de Justiça nos Embargos ao Recurso Especial:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO DIRETA. DISCUSSÃO ACERCA DO DOMÍNIO. EXEGESE DO ART. 34 DO DL. 3.365/41. TERRAS DE FRONTEIRA. PARANÁ.

1. A alienação pelo Estado da Federação de terras de fronteira pertencentes à União é considerada transferência a non dominio, por isso que nula.

2. É máxima jurídica sedimentada que "ninguém pode transferir o que não tem", tampouco a entidade pública pode desapropriar bem próprio (nemo plus iuris transfere ad alium potest quam ipse habet).

3. Deveras, a doutrina de Carnelutti na sua Teoria Geral do Direito, acerca do ato jurídico inexistente aduz que: "Oposto a eficácia do ato e, em geral, do fato, que procede, não da sua perfeição mas da sua imperfeição, é a sua ineficácia. Ineficácia do ato material e inexistência do ato jurídico são designações equivalentes.

[...]

6. A adequação da realidade normativa à realidade prática denota que a ação de desapropriação por interesse social restou como a única demanda possível, posto ensejar imissão imediata na posse pela União, atingindo o escopo judicial da paz social, in casu, a crise fundiária legal entre os assentados e os ilegalmente titulados.

7. Deveras, a expropriação é ação real e por isso o domínio é o seu tema central. A suposta propriedade do Paraná sobre os imóveis ilegalmente alienados impõe a formação de litisconsórcio necessário (art. 47, § único, c.c o art. 3º, § 1º, da Lei n. 9.871/99), verbis: CPC - Art. 47 - Há litisconsórcio necessário, quando, por disposição de lei ou pela natureza da relação jurídica, o juiz tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes; caso em que a eficácia da sentença dependerá da citação de todos os litisconsortes no processo ------------------------------------------------------- Lei n° 9.871/99 - Art. 3° Caso a desapropriação, por interesse social, para fins de reforma agrária, recaia sobre imóvel rural, objeto de registro, no Registro de Imóveis, em nome de particular, que não tenha sido destacado, validamente, do domínio público por título formal ou por força de legislação específica, o Estado, no qual situada a área, será citado para integrar a ação de desapropriação.

§ 1° Nas ações judiciais em andamento, o Incra requererá a citação do Estado.

8. Consectariamente, inocorre julgamento extra-petita na análise do domínio, no bojo da presente ação, porquanto há, em verdade, impossibilidade jurídica de o titular expropriar bem próprio, o que encerra figura assemelhada à confusão.

9. Deveras, não cabe ao ente público expropriar e indenizar aquilo que lhe pertente, ou, ainda, ao Incra indenizar área pertencente à União.

10. In casu, cuidam-se de milhares de ações de desapropriação em curso na Justiça Federal do Estado Paraná, cuja discussão dominial assume relevância amazônica, impondo-se o afastamento do óbice em enfrentar a legitimidade dos títulos, sob pena de resultar em nefastas conseqüências aos entes envolvidos - expropriados, Incra, União e Ministério Público, como, v.g., duplicação do número de ações no judiciário e enriquecimento sem causa, com prejuízos incalculáveis, segundo relatado pelo juízo de primeira instância.

11. Destarte, o afastamento da orientação jurisprudencial dominante torna-se, na hipótese, medida imperiosa, sem caracterizar violação à uniformização, porquanto a dúvida quanto à legitimidade dos títulos é real e concreta, demonstrável prima facie evidente, inclusive com orientações firmadas há décadas pelo Pretório Excelso, verbis: "TERRAS DE FAIXA DE FRONTEIRA. LEI N. 2.597 DE 12-9-55. ESSAS TERRAS PERTENCEM AO DOMÍNIO DA UNIÃO. OS ESTADOS DELAS NÃO PODEM DISPOR".

(...) Ora, no caso concreto, a justiça paranaense fez reverter para o Estado, as terras outrora vendidas à recorrente e integrantes da referida faixa. É verdade que essas terras foram vendidas pelo Estado, mas, isso significa que os seus títulos estão sujeitos à ratificação e retificação pela União que, no exercício do seu juízo discricionário, dirá se esses títulos continuam ou não continuam a ser válidos, através do reconhecimento que processar da legitimidade da concessão feita. E, as terras pertencem, incontestavelmente, ao domínio da União. É faixa de fronteira reservada expressamente há mais de um século aos serviços de defesa nacional, faixa esta, que hoje passou a ser de 150 Km, como em 1850 era de dez léguas". (STF - RE. 52331/PR. Min. Hermes Lima, DJ. 10.09.1963.

12. No mesmo sentido: "TERRAS DEVOLUTAS. FAIXA DE FRONTEIRA. CONCESSÃO FEITA PELO ESTADO.

RESCISÃO.

- As terras devolutas situadas na faixa de fronteira são bens dominicais da União.

- As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelo Estado anteriormente à vigente Constituição, devem ser interpretadas legitimando o uso, mas não a transferência do domínio, em virtude de manifesta tolerância da União e de expresso reconhecimento de legislação federal.

- O Estado concedente de terra devoluta na faixa de fronteira é parte legítima para rescindir os contratos de concessão com ele celebrados, bem como para promover o cancelamento de sua transcrição no Registro de Imóveis". (STF - ERE. 52331/PR, Rel. Min. Evandro Lins e Silva, DJ. 30.03.1964) TERRAS DEVOLUTAS DE FRONTEIRA. NULIDADE DA VENDA PELO ESTADO MEMBRO.

USUCAPIÃO DO DECRETO LEI 9.760/46. INAPLICABILIDADE DA LEI 2.437/55.

I - As terras situadas na faixa ao longo das fronteiras nacionais, na largura prevista na Lei 601/1850 e Decreto 1318/1854, em princípio, são do domínio da União, não sendo válidas as vendas delas feitas por Estados-Membros, aos particulares, ressalvadas as exceções do art. 5º, do Decreto Lei n.º 9.760/1.946.

II - Os bens públicos imóveis da União não podem ser adquiridos por usucapião (C.C, art. 67; Dec. 22.785/33; Decreto Lei 9.760/46, art.

200) ressalvados os caos de praescriptio longis simi temporis, a de 40 consumado antes de 1.917, e os do art. 5ª, "e", do Decreto Lei 9.760/46.

III - A lei 2.437/55, como disposição geral, não alterou o prazo de 20 anos da disposição especial do art. 5º, "e" do Decreto Lei nº 9.760/46".(STF - ACOr. 132/MT. Rel. Min. Aliomar Baleeiro, DJ.

09.11.1973) 13. A ratio essendi do art. 34, do Decreto-lei n.º 3.365/41, pressupõe disputa de preço e não controvérsia ab origine sobre se o expropriante titular do domínio pode expropriar res própria.14. Embargos de Divergência providos. [Grifo nosso].(BRASIL.Superior Tribunal de Justiça. Embargos no Recurso Especial Nº 970.832 - PR. Rel. Ministro Luiz Fux, j. 10.02.2010).

Define o Estatuto da Terra em seu Art. 1º a reforma agrária como sendo:

Art. 1° Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.

§ 1° Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade.

§ 2º Entende-se por Política Agrícola o conjunto de providências de amparo à propriedade da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecuárias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmonizá-las com o processo de industrialização do país (BRASIL. Estatuto da Terra, Lei 4504 de 1964).

Para Paulo Torminn BORGES (1998), o conceito de reforma agrária esta estabelecido sobre a melhor distribuição da terra, sobre a ideia de corrigir quando não houver o uso sustentável da terra, o que contraria os princípios de justiça social e a produtividade adequada da terra.

5.2.1. Do Objeto

Em uma conjetura geral sobre o objeto de desapropriação, DE MELLO (2013), dispõe que tudo aquilo que seja objeto de propriedade será passível de desapropriação, ou seja; móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo.

O Estatuto da Terra estabelece os objetivos a serem seguidos de reforma agrária, prescreve que:

Art. 16. A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio. Parágrafo único. O Instituto Brasileiro de Reforma Agrária será o órgão competente para promover e coordenar a execução dessa reforma, observadas as normas gerais da presente Lei e do seu regulamento (BRASIL. Estatuto da Terra, Lei 4504 de 1964).

Ressalta ainda BORGES (1998), que a reforma agrária é uma necessidade urgente para os país, por questão de justiça, para os desprovidos de propriedade rural, para que retire sustento que dela advém.

Sobre o objeto da reforma agrária, Fernanda MARINELA (2013) expõe ainda que:

Alem dos objetos já estipulados, devemos observar ainda que algumas modalidades de desapropriação exigem bens específicos, ficando os demais proibidos, como, por exemplo na desapropriação para obediência do plano diretor, o bem precisa ser imóvel e urbano, enquanto na reforma agrária, a exigência é de bem imóvel e rural, nesse caso estando excluídas a pequena e a média propriedades, se o proprietário não tiver outra e se essa for produtiva (MARINELA, 2013, p.920).

O Artigo 2º decreto Lei 3365 de 1941, por fim estabelece que:

Art. 2º Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios (BRASIL, Decreto Lei 3365 de 1941).

5.2.2. Da Competência

Destaca MARINELA (2013), que a competência para desapropriar é concorrente, e dependerá do campo de atuação de cada ente e do fundamento utilizado pelo Administrador, sendo que os três entes federativos tem competência para desapropriar, também as pessoas jurídicas da administração indireta, que de acordo com CARVALHO FILHO (2012) são as autarquias, fundações, empresas públicas e sociedade de economia mista, bem como e aqueles que exercem função delegada em nome do Estado, todavia, essa competência deve ser fracionada, em competência para a fase declaratória e competência para fase executiva.

Neste sentido MARINELA (2013), afirma que a declaração da desapropriação é de competência dos entes federativos e poderá ser feita através de Decreto do Chefe do Poder Executivo, de qualquer ordem política, como, por exemplo, o Presidente da Republica, Governador e Prefeitos. Entre os Estados e Municípios, a desapropriação deve obedecer à questão territorial, sendo que um Estado não pode desapropriar patrimônio situado em outro Estado. Por fim, na fase executiva os entes políticos possuem competência incondicionada, ou seja, não há requisito especial, como é na fase declaratória.

Em se tratando de promoção da desapropriação, assevera Edilson Pereira NOBRE JÚNIOR (2012) que:

Pertence em regra, à pessoa política que possui o direito de declarar o interesse público (interesse social), com relação a determinado bem ou direito, que, in caso, é a União. Mas não é só. A Lei Geral das Desapropriações, em preceito de cunho genérico, ao nosso ver aplicável à espécie, dispõe: “os concessionários de serviços públicos e os estabelecimentos de caráter público ou que exerçam funções delegadas do poder público poderão promover desapropriações mediante autorização expressa, constante de lei ou de contrato”. Em face deste preceito, delegou-se às entidades administrativas (autarquias e fundações), paraestatais (empresas publicas e sociedades de economia mista), ou concessionários de serviços públicos, o poder de ingressar em juízo, com vistas a consumar materialmente a expropriação, ou praticar na esfera extrajudicial, os atos tendentes a realização de acordo entre administração e particular. Os mecanismos de operacionalização dessa delegação são a lei formal e o contrato (NOBRE JÚNIOR, 2012. p.108/109).

Assim, NOBRE JÚNIOR, afirma que a competência na desapropriação para fins de reforma agrária, foi delegada em favor do INCRA (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária) pelo Art 2º do Decretro Lei 1.110/70:

Art. 2º Passam ao INCRA todos os direitos, competência, atribuições e responsabilidades do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), do Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrário (INDA) e do Grupo Executivo da Reforma Agrária (GERA), que ficam extintos a partir da posse do Presidente do novo Instituto (BRASIL, Decreto lei 1.110 de 1970).

 

5.2.3. Dos Legitimados

Destaca MARINELA (2013) que a legitimação para desapropriação para fins de reforma agrária é exclusiva da União.

Nesse sentido destaca-se o seguinte julgado:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO - RECURSO ESPECIAL - AÇÃO DEINDENIZAÇÃO - ARRENDATÁRIO DE IMÓVEL RURAL OBJETO DE DESAPROPRIAÇÃOPRA FINS DE REFORMA AGRÁRIA - LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO -DIREITO OBRIGACIONAL QUE NÃO SE SUB-ROGA NO PREÇO. 1. Compete exclusivamente à União promover a desapropriação rural por interesse social, para fins de reforma agrária (arts. 184 da CF/88 e 2º, § 1º, da Lei 8.629/93), resultando daí sua legitimidade para figurar no polo passivo de ação almejando a recomposição de prejuízos suportados por arrendatário de imóvel rural objeto de desapropriação. 2. Tratando-se de direito pessoal ou obrigacional, tem-se por inaplicável o art. 31 do Decreto-Lei 3.365/41, pois a sub-rogação no preço se dá apenas quanto aos direitos reais constituídos sobre o bem expropriado. 3. Recurso especial não provido. [grifo nosso] (BRASIL.Superior Tribunal de Justiça. REsp n° 1130124 PR- (2009/0145157-8). Rel. Eliana Calmon, j. 04.04.2013).

Acrescenta-se ainda:

MEDIDA CAUTELAR. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL. REFORMA AGRÁRIA. LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. PRODUTIVIDADE DO IMÓVEL. 1. Medida cautelar na qual se objetiva a suspensão do processo administrativo de desapropriação e a abstenção da prática de qualquer ato tendente à expropriação do imóvel, para assegurar a efetividade do provimento jurisdicional a ser proferido na ação principal. A superveniente declaração de interesse social do imóvel, no curso da lide, não torna sem objeto a cautelar, a despeito da conclusão do processo administrativo que se pretendia impedir, pois ainda remanesce o interesse no pedido de abstenção da prática de ato expropriatório. 2. “É possível o manejo da ação cautelar com o fito de paralisar temporariamente o processo administrativo de desapropriação, permitindo-se a demonstração, em ação específica, da produtividade do imóvel em litígio” (STJ, REsp 589.688/MG). 3. Tendo sido declarada a improdutividade do imóvel em razão do não cumprimento do prazo de seis meses entre a aprovação do projeto técnico e a vistoria do imóvel (art. 7º, IV, da Lei n.º 8.629/93) resta presente o fumus boni iuris, consistente na aparente caracterização de força maior (art. 6º, § 7º). Justificativa de que então vigorava a Lei n.º 6.780/2001, do Estado do Espírito Santo, que vedava o cultivo pretendido pela proprietária do imóvel. Com a suspensão da eficácia da norma pelo STF (MC-ADIn n.º 2.623), foi providenciada a documentação necessária. O periculum in mora exsurge do risco iminente da imissão na posse pelo INCRA. 4. A isenção do recolhimento das custas (Lei n.º 9.286/96, art. 4º, I) não exime conferida a União e autarquias do reembolso dos valores adiantados pela parte vencedora. 5. Apelação do INCRA e remessa desprovidas. Recurso adesivo não conhecido [grifo nosso] (BRASIL.Superior Tribunal Regional Federal 2ª Região. AC n° 409722 RJ- (2003.50.01.013415-0). Rel. Desembargador Federal Guilherme Couto, j. 23.03.2009.)

De acordo com ANDRADE (2003), como sujeito passivo têm-se pessoas físicas, jurídicas privadas ou públicas, as quais serão privadas de sua propriedade, sendo incorporado ao patrimônio público.

5.3. DO DESCUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL

De acordo com FARIAS e ROSENVALD (2012, p.343), os institutos do direito civil, com o movimento de constitucionalização, concernente em uma eficácia horizontal dos direitos fundamentais, deu uma nova interpretação no que tange ao instituto ao direito de propriedade. Destacam os autores os supracitados juristas que o direito evolui, pois antes, se analisava “o que é o direito”, todavia com uma interpretação constitucional dos institutos do direito civil, hoje deve ser analisado “para que serve o direito”. Assim o direito de propriedade, que antes de caráter absoluto, bem intangível, deve-se observar o caráter social.

Nesse sentido explanam ainda FARIAS E ROSENVALD que:

A locução função social traduz o comportamento regular do proprietário, exigindo que ele atue numa dimensão na qual realize interesses sociais, sem a eliminação do direito privado do bem que lhe assegure as faculdades de uso, gozo e disposição. Vale dizer, a propriedade mantém-se privada e livremente transmissível, porém detendo finalidade que se concilie com as metas do organismo social (FARIAS;ROSENVALD, 2012, p.314).

Na mesma senda, expõe DINIZ (2013), que o acolhimento ao postulado da função social requer que não apenas a utilização do bem seja ajustado a sua destinação sócio econômica, por exemplo, o imóvel rural, deve com desenvolvimento de atividades agrícolas, agropastoris, agroindustrial ou extrativista, como também respeitar o meio ambiente, os modos de exploração, as relações trabalhistas.

Nessa toada, dispõe NOVELINO (2013), que no caso da propriedade rural, a função social, será exercida quando ela acata simultaneamente, as exigências estabelecidas na carta política; aproveitamento coerente, utilização correta dos recursos naturais, preservação ambiental, observância das regulamentações trabalhistas, ambiente de trabalho sadio.

No julgado abaixo, o ministro Relator retrato o descumprimento da função social, com base no desrespeito de tais exigências.

ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA.SUSPENSÃO DO PROCESSO EXPROPRIATÓRIO. MEDIDA CAUTELAR PELO JUIZ SINGULAR. POSSIBILIDADE. CONCEITO DE FUNÇÃO SOCIAL QUE NÃO SE RESUME À PRODUTIVIDADE DO IMÓVEL. DESCUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL NÃO RECONHECIDA PELA CORTE DE ORIGEM. MATÉRIA PROBATÓRIA. SÚMULA 7/STJ.

1. Entendeu o Tribunal de origem que os recorridos não atacaram o decreto expropriatório, mas sim atos administrativos outros que podem ser sustados para impedir a edição e publicação de Decreto Presidencial.

2. Assim, são inaplicáveis os arts. 1º, § 1º, da Lei n. 8.437/92 e 1º da Lei n. 9.494/97, que vedam a concessão de medidas cautelares ou antecipatórias que objetivem a impugnação de ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal.

3. Nos moldes em que foi consagrado como um Direito Fundamental, o direito de propriedade tem uma finalidade específica, no sentido de que não representa um fim em si mesmo, mas sim um meio destinado a proteger o indivíduo e sua família contra as necessidades materiais.

Enquanto adstrita a essa finalidade, a propriedade consiste em um direito individual e, iniludivelmente, cumpre a sua função individual.

4. Em situação diferente, porém, encontra-se a propriedade de bens que, pela sua importância no campo da ordem econômica, não fica adstrita à finalidade de prover o sustento do indivíduo e o de sua família. Tal propriedade é representada basicamente pelos bens de produção, bem como, por aquilo que exceda o suficiente para o cumprimento da função individual.

5. Sobre essa propriedade recai o influxo de outros interesses - que não os meramente individuais do proprietário - que a condicionam ao cumprimento de uma função social.

6. O cumprimento da função social exige do proprietário uma postura ativa. A função social torna a propriedade em um poder-dever. Para estar em conformidade com o Direito, em estado de licitude, o proprietário tem a obrigação de explorar a sua propriedade. É o que se observa, por exemplo, no art. 185, II, da CF.

7. Todavia, a função social da propriedade não se resume à exploração econômica do bem. A conduta ativa do proprietário deve operar-se de maneira racional, sustentável, em respeito aos ditames da justiça social, e como instrumento para a realização do fim de assegurar a todos uma existência digna.

8. Há, conforme se observa, uma nítida distinção entre a propriedade que realiza uma função individual e aquela condicionada pela função social. Enquanto a primeira exige que o proprietário não a utilize em prejuízo de outrem (sob pena de sofrer restrições decorrentes do poder de polícia), a segunda, de modo inverso, impõe a exploração do bem em benefício de terceiros.

9. Assim, nos termos dos arts. 186 da CF, e 9º da Lei n. 8.629/1993, a função social só estará sendo cumprida quando o proprietário promover a exploração racional e adequada de sua terra e, simultaneamente, respeitar a legislação trabalhista e ambiental, além de favorecer o bem-estar dos trabalhadores.

10. No caso concreto, a situação fática fixada pela instância ordinária é a de que não houve comprovação do descumprimento da função social da propriedade. Com efeito, não há como aferir se a propriedade - apesar de produtiva do ponto de vista econômico, este aliás, o único fato incontroverso - deixou de atender à função social por desrespeito aos requisitos constantes no art. 9º da Lei n. 8.629/93.

11. Analisar a existência desses fatos, conforme narrado pelo agravante, implica revolvimento de matéria probatória, o que é vedado a esta Corte Superior em razão do óbice imposto pela Súmula 7/STJ.

Agravo regimental improvido. [grifo nosso] (BRASIL.Superior Tribunal De Justiça. Agravo Regimental no REsp n° 1138517/MG Relator Ministro Humberto Martins Couto, j. 18.08.2011).

 

Registra-se também que o Estatuto da Terra, Lei 4504 de 1964, preceitua em seu Artigo 18 as finalidades por interesse social ao prescrever que:

Art. 18. A desapropriação por interesse social tem por fim:

a) condicionar o uso da terra à sua função social;

b) promover a justa e adequada distribuição da propriedade;

c) obrigar a exploração racional da terra;

d) permitir a recuperação social e econômica de regiões;

e)estimular pesquisas pioneiras, experimentação, demonstração e assistência técnica;

f) efetuar obras de renovação, melhoria e valorização dos recursos naturais;

g) incrementar a eletrificação e a industrialização no meio rural;

h) facultar a criação de áreas de proteção à fauna, à flora ou a outros recursos naturais, a fim de preservá-los de atividades predatórias (BRASIL, Lei 4504 de 1964).

 

Conclui MARINELA (2013), que ao observar a função social, o proprietário se sujeita a desapropriação para fins de reforma agrária. Esquivar-se-á desta modalidade, quando não se tratar de pequena e média propriedade rual, e não possuindo o beneficiário de outra propriedade rural.

Por fim destaca SUBI (2013) que:

A desapropriação para fins de reforma agrária é uma espécie do que a doutrina pátria denomina desapropriação-sansão, porque seu pilar não é exclusivamente o interesse social, mas o fato do proprietário não ter explorado sua área com o fim de obter um resultado economicamente relevante. Ao violar o principio da função social da propriedade, impõe o ordenamento jurídico a sansão da perda de seu imóvel, que será destinado ao assentamento de trabalhadores rurais (SUBI, 2013, p.1489).

5.4. DO PROCEDIMENTO

Destaca CARVALHO (2013) que assim como todo procedimento judicial, a desapropriação para fins de reforma agrária obedece a um rito especial sumário, preceituado no 184, § 3º da CF/88, onde prevê que Lei Complementar disciplinará o tal procedimento.

Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.

§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.

§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.

§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária [Grifo Nosso] (BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Assim o procedimento será especial, de rito sumário.

Afirma CARVALHO (2013) que o artigo constitucional, foi regulamentado pela Lei Complementar 76 de 1976, e alterada em parte pela Lei Complementar 88 de 1996, lembrando que apesar de especial o procedimento nada se mostra de características de procedimento sumário. Todavia o procedimento mostra todas as fases bem delineadas, o que se mostra de sumário é a possibilidade de antes da sentença o juiz poderá ordenar a matrícula do vem expropriado em nome do expropriante. Contudo, o processo judicial pressupõe primeiramente processo administrativo.

Em seu Art. 1º a Lei Complementar estabelece que:

Art. 1º O procedimento judicial da desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de reforma agrária, obedecerá ao contraditório especial, de rito sumário, previsto nesta lei Complementar (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

CARVALHO (2013) esclarece ainda que a competência da ação de desapropriação é da União portanto o decreto deverá ser expedido pelo Presidente da Republica. A ação expropriatória deve ser proposta no prazo de 02 anos a partir da publicação do decreto declaratório sob pena de caducidade, conforme exposto em lei.

Art. 2º A desapropriação de que trata esta lei Complementar é de competência privativa da União e será precedida de decreto declarando o imóvel de interesse social, para fins de reforma agrária.

§ 1º A ação de desapropriação, proposta pelo órgão federal executor da reforma agrária, será processada e julgada pelo juiz federal competente, inclusive durante as férias forenses.

§ 2º Declarado o interesse social, para fins de reforma agrária, fica o expropriante legitimado a promover a vistoria e a avaliação do imóvel, inclusive com o auxílio de força policial, mediante prévia autorização do juiz, responsabilizando-se por eventuais perdas e danos que seus agentes vierem a causar, sem prejuízo das sanções penais cabíveis.

Art. 3º A ação de desapropriação deverá ser proposta dentro do prazo de dois anos, contado da publicação do decreto declaratório (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Destaca CARVALHO (2013) que pedido inicial da desapropriação deverá conter os requisitos gerais do Art. 282 do Código de Processo Civil, sendo necessário que o autor traga a oferta do preço e instrua a exordial com documentos indispensáveis à propositura da ação sendo: a) o texto do decreto com publicação no diário; b) certidões imobiliárias atualizadas relativas ao bem; c) documento do imóvel; d) laudo de vistoria e avaliação administrativa com a descrição do imóvel e a discriminação de terra nua e benfeitorias atribuindo-se a estas a respectivas avaliação; e) prova do lançamento de dívida agrária; f) comprovante do deposito bancário de indenização. Neste sentido dispõe a lei que:

Art. 5º A petição inicial, além dos requisitos previstos no Código de Processo Civil, conterá a oferta do preço e será instruída com os seguintes documentos:

I - texto do decreto declaratório de interesse social para fins de reforma agrária, publicado no Diário Oficial da União;

II - certidões atualizadas de domínio e de ônus real do imóvel;

III - documento cadastral do imóvel;

IV - laudo de vistoria e avaliação administrativa, que conterá, necessariamente:

a) descrição do imóvel, por meio de suas plantas geral e de situação, e memorial descritivo da área objeto da ação;

b) relação das benfeitorias úteis, necessárias e voluptuárias, das culturas e pastos naturais e artificiais, da cobertura florestal, seja natural ou decorrente de florestamento ou reflorestamento, e dos semoventes;

c) discriminadamente, os valores de avaliação da terra nua e das benfeitorias indenizáveis.

V - comprovante de lançamento dos Títulos da Dívida Agrária correspondente ao valor ofertado para pagamento de terra nua; (Incluído pela Lei Complementar nº 88, de 1996).

VI - comprovante de depósito em banco oficial, ou outro estabelecimento no caso de inexistência de agência na localidade, à disposição do juízo, correspondente ao valor ofertado para pagamento das benfeitorias úteis e necessárias. (Incluído pela Lei Complementar nº 88, de 1996) [Grifo Nosso] (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Estabelece ainda a Lei Complementar 76 de 1996 em seu Art. 6º que juiz ao analisar a petição inicial, poderá despachá-la imediatamente, ou no prazo máximo de 48 (quarenta e oito horas), víscera sobre as seguintes matérias

Art. 6º O juiz, ao despachar a petição inicial, de plano ou no prazo máximo de quarenta e oito horas:

I - autorizará o depósito judicial correspondente ao preço oferecido;

I - mandará imitir o autor na posse do imóvel

II - mandará citar o expropriando para contestar o pedido e indicar assistente técnico, se quiser;

II - determinará a citação do expropriando para contestar o pedido e indicar assistente técnico, se quiser

III - expedirá mandado ordenando a averbação do ajuizamento da ação no registro do imóvel expropriando, para conhecimento de terceiros.

§ 1º Inexistindo dúvida acerca do domínio, ou de algum direito real sobre o bem, ou sobre os direitos dos titulares do domínio útil, e do domínio direto, em caso de enfiteuse ou aforamento, ou, ainda, inexistindo divisão, hipótese em que o valor da indenização ficará depositado à disposição do juízo enquanto os interessados não resolverem seus conflitos em ações próprias, poderá o expropriando requerer o levantamento de oitenta por cento da indenização depositada, quitado os tributos e publicados os editais, para conhecimento de terceiros, a expensas do expropriante, duas vezes na imprensa local e uma na oficial, decorrido o prazo de trinta dias.

§ 2º O juiz poderá, para a efetivação da imissão na posse, requisitar força policial.

§ 3° No curso da ação poderá o Juiz designar, com o objetivo de fixar a prévia e justa indenização, audiência de conciliação, que será realizada nos dez primeiros dias a contar da citação, e na qual deverão estar presentes o autor, o réu e o Ministério Público. As partes ou seus representantes legais serão intimadas via postal.

§ 4° Aberta a audiência, o Juiz ouvirá as partes e o Ministério Público, propondo a conciliação.

§ 5° Se houver acordo, lavrar-se-á o respectivo termo, que será assinado pelas partes e pelo Ministério Público ou seus representantes legais.

§ 6° Integralizado o valor acordado, nos dez dias úteis subseqüentes ao pactuado, o Juiz expedirá mandado ao registro imobiliário, determinando a matrícula do bem expropriado em nome do expropriante [Grifo Nosso] (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

A citação do expropriado será feita na pessoa do proprietário do imóvel, ou de seu representante legal, obedecido o artigo 12 do Código de Processo Civil, conforme exposto:

Art. 7º A citação do expropriando será feita na pessoa do proprietário do bem, ou de seu representante legal, obedecido o disposto no art. 12 do Código de Processo Civil

Art. 8º O autor, além de outras formas previstas na legislação processual civil, poderá requerer que a citação do expropriando seja feita pelo correio, através de carta com aviso de recepção, firmado pelo destinatário ou por seu representante legal (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Elenca a Lei Complementar 76 de 1996, que poderá também requerer que a citação do expropriando seja feita pelo correio, através de carta com aviso de recepção, firmado pelo destinatário ou por seu representante legal.

Feita a citação, lembra CARVALHO (2013) que a contestação terá o prazo de 15 dias para ser apresentada, sendo que o expropriado não poderá fazer qualquer apreciação sobre interesse social, pois este é objeto de valoração do próprio expropriante, podendo discutir questões prejudicais e o valor ofertado para o quantum indenizatório. A partir de então, a fase seguira com a instrução e a prova pericial é de fundamental importância para que o Magistrado fixar o montante indenizatório, sendo acordado será homologado por sentença e não havendo o expropriante deverá providenciar o valor do depósito complementar e o lançamento de novos títulos de dívida agrária. Neste sentido a íntegra da previsão legal.

Art. 9º A contestação deve ser oferecida no prazo de quinze dias e versar matéria de interesse da defesa, excluída a apreciação quanto ao interesse social declarado.

§ 1º Recebida a contestação, o juiz, se for o caso, determinará a realização de prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa, a que se refere o art. 5º, inciso IV e, simultaneamente:

I - designará o perito do juízo;

II - formulará os quesitos que julgar necessários;

III - intimará o perito e os assistentes para prestar compromisso, no prazo de cinco dias;

IV - intimará as partes para apresentar quesitos, no prazo de dez dias.

§ 2º A prova pericial será concluída no prazo fixado pelo juiz, não excedente a sessenta dias, contado da data do compromisso do perito.

Art. 10. Havendo acordo sobre o preço, este será homologado por sentença.

Parágrafo único. Não havendo acordo, o valor que vier a ser acrescido ao depósito inicial por força de laudo pericial acolhido pelo Juiz será depositado em espécie para as benfeitorias, juntado aos autos o comprovante de lançamento de Títulos da Dívida Agrária para terra nua, como integralização dos valores ofertados. (Incluído pela Lei Complementar nº 88, de 1996).

Art. 11. A audiência de instrução e julgamento será realizada em prazo não superior a quinze dias, a contar da conclusão da perícia.

Art. 12. O juiz proferirá sentença na audiência de instrução e julgamento ou nos trinta dias subsequentes, indicando os fatos que motivaram o seu convencimento.

§ 1º Ao fixar o valor da indenização, o juiz considerará, além dos laudos periciais, outros meios objetivos de convencimento, inclusive a pesquisa de mercado.

§ 2º O valor da indenização corresponderá ao valor apurado na data da perícia, ou ao consignado pelo juiz, corrigido monetariamente até a data de seu efetivo pagamento.

§ 3º Na sentença, o juiz individualizará o valor do imóvel, de suas benfeitorias e dos demais componentes do valor da indenização.

§ 4º Tratando-se de enfiteuse ou aforamento, o valor da indenização será depositado em nome dos titulares do domínio útil e do domínio direto e disputado por via de ação própria (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Há de lembrar-se ainda, da intervenção ministerial, é o que diz CARVALHO (2013):

O Ministério Público Federal deve intervir obrigatoriamente após a manifestação das partes e antes de qualquer decisão firmada no processo seja qual for a instância em que esteja tramitando. O efeito da falta de intimação e de intervenção do parquet provoca a nulidade inarredável do processo (CARVALHO, 2012, p. 900).

No caso do expropriado, vir a ter resultado insatisfatório, caberá apelação no efeito devolutivo é o que preceitua Lei Complementar 76.

Art. 13. Da sentença que fixar o preço da indenização caberá apelação, com efeito, simplesmente devolutivo, quando interposta pelo expropriado e, em ambos os efeitos, quando interposta pelo expropriante.

§ 1º A sentença que condenar o expropriante, em quantia superior a cinqüenta por cento sobre o valor oferecido na inicial, fica sujeita a duplo grau de jurisdição.

§ 2º No julgamento dos recursos decorrentes da ação desapropriatória não haverá revisor (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

O valor da indenização, estabelecido por sentença, deverá ser depositado em juízo, e será em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais, e em títulos de dívida agrária para a terra nua Art. 14 da Lei Complementar.

Art. 14. O valor da indenização, estabelecido por sentença, deverá ser depositado pelo expropriante à ordem do juízo, em dinheiro, para as benfeitorias úteis e necessárias, inclusive culturas e pastagens artificiais e, em Títulos da Dívida Agrária, para a terra nua (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Modificada a sentença, no caso de apelação, o expropriante é intimado para complementar o valor em 15 dia.

Art. 15. Em caso de reforma de sentença, com o aumento do valor da indenização, o expropriante será intimado a depositar a diferença, no prazo de quinze dias (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Requisitado pelo expropriado, depois do trânsito em julgado da sentença, será levantado o depósito judicial, diminuído montante de tributos e multas que incidiu sobre o imóvel, exigíveis até a data da imissão na posse pelo expropriante conforme referida Lei complementar.

Art. 16. A pedido do expropriado, após o trânsito em julgado da sentença, será levantada a indenização ou o depósito judicial, deduzidos o valor de tributos e multas incidentes sobre o imóvel, exigíveis até a data da imissão na posse pelo expropriante (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

Feito ou não a retirada, mesmo que parcial da indenização ou do depósito judicial será remetido para o expropriante, em quarenta e oito horas, mandado translativo do domínio para o Cartório do Registro de Imóveis, competente, sob a forma e para os efeitos da Lei de Registros Públicos. O registro da propriedade nos cartórios competentes far-se-á no prazo improrrogável de três dias, contado da data da apresentação do mandado neste sentido, tem-se que:

Art. 17. Efetuado ou não o levantamento, ainda que parcial, da indenização ou do depósito judicial, será expedido em favor do expropriante, no prazo de quarenta e oito horas, mandado translativo do domínio para o Cartório do Registro de Imóveis competente, sob a forma e para os efeitos da Lei de Registros Públicos

Parágrafo único. O registro da propriedade nos cartórios competentes far-se-á no prazo improrrogável de três dias, contado da data da apresentação do mandado (BRASIL. Lei Complementar Federal 76 de 1996).

5.4.1. Dos Beneficiários

No que tange aos beneficiários da desapropriação para fins de Reforma Agrária, elenca a Lei 8629 de 1996 que regulamenta os dispositivos constitucionais sobre Reforma Agrária, nos Artigos 18, 19 e 20 que:

Art. 18-A. Os lotes a serem distribuídos pelo Programa Nacional de Reforma Agrária não poderão ter área superior a 2 (dois) módulos fiscais ou inferior à fração mínima de parcelamento.

§ 1o Fica autorizado o INCRA, nos assentamentos com data de criação anterior ao período de 10 anos contados retroativamente a partir de 27 de dezembro de 2013, a conferir a CDRU ou título de domínio relativos às áreas em que ocorreram desmembramentos ou remembramentos após a concessão de uso, desde que observados os seguintes requisitos:

I - observância dos limites de área estabelecidos no caput, por beneficiário;

II - o beneficiário não possua outro imóvel a qualquer título;

III - o beneficiário preencha os requisitos exigidos no art. 3o da Lei no 11.326, de 24 de julho de 2006;

IV - o desmembramento ou remembramento seja anterior a 27 de dezembro de 2013.

§ 2o O beneficiário titulado nos termos do § 1o não fará jus aos créditos de instalação de que trata o art. 17 desta Lei.

Art. 19. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial:

Art. 19. O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial:

I - ao desapropriado, ficando-lhe assegurada a preferência para a parcela na qual se situe a sede do imóvel;

II - aos que trabalham no imóvel desapropriado como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários;

III – aos ex-proprietários de terra cuja propriedade de área total compreendida entre um e quatro módulos fiscais tenha sido alienada para pagamento de débitos originados de operações de crédito rural ou perdida na condição de garantia de débitos da mesma origem;

IV - aos que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, em outros imóveis;

V - aos agricultores cujas propriedades não alcancem a dimensão da propriedade familiar;

VI - aos agricultores cujas propriedades sejam, comprovadamente, insuficientes para o sustento próprio e o de sua família.

Parágrafo único. Na ordem de preferência de que trata este artigo, terão prioridade os chefes de família numerosa, cujos membros se proponham a exercer a atividade agrícola na área a ser distribuída.

Art. 20. Não poderá ser beneficiário da distribuição de terras, a que se refere esta lei, o proprietário rural, salvo nos casos dos incisos I, IV e V do artigo anterior, nem o que exercer função pública, autárquica ou em órgão paraestatal, ou o que se ache investido de atribuição para fiscal, ou quem já tenha sido contemplado anteriormente com parcelas em programa de reforma agrária (BRASIL. Lei Complementar Federal 8629 de 1996).

Conclui NOBRE JUNIOR (2012), que primeiramente o desapropriado, assegurando-se caso necessário, preferência com relação à fração de terra na qual estava onde localizada a sede da propriedade, a seguir vem aqueles que trabalhavam no imóvel na categoria de posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários. Após vem aqueles que laboram em outros prédios rústicos, seguindo vem os agricultores em que as propriedades não impetrem à área da propriedade familiar, ou seja, não supere em extensão um módulo rural e por ultimo os cultivadores cujas propriedades sejam comprovadamente insuficientes para sustento próprio e de sua família.

5.5. DA EFETIVIDADE NA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL

Explana Paulo MARTINEZ (1987) que:

O problema agrário brasileiro tão ligado ao conjunto econômico, político, e social do pais e dos seus vínculos internacionais que nenhuma transformação pode ser pensada isoladamente para ele, nem por meios pacíficos nem com a violência. Qualquer medida ou solução de grande alcance na questão agrária terá que ser pensada em termos globais das suas repercussões em outros campos (MARTINEZ, 1987, p.27).

Por uma análise da realidade da reforma agrária no Brasil, pode-se vislumbrar pelos governos anteriores no desempenho de política agrária. Nesse aspecto abaixo a ilustração evolutiva:

Fonte.: Kassio Alexandre Borba (Sede – Brasília-DF) – SindPFA – Disponível em

Em observância o gráfico acima, percebe-se que a desapropriação para fins de reforma agrária teve seu pico maio entre os anos de 1995 e 2003, e entre 2013 a 2011, teve uma queda, por fim entre 2011 a 2013 teve um decrescimento em escala exponencial.

Para Alex ARBAROTTI, (2013) é percebível nos derradeiros anos a forma como o governo Petista vem cuidando da questão fundiária com descaso. A cada ano que passa os investimentos são decrescentes, no ano de 2012 o INCRA passou por um corte no orçamento de 400 milhões. Assim observa que os imóveis desapropriados por decretos presidenciais salta aos olhos o modo como à reforma agrária de desenvolveu nos últimos anos.

Aponta ainda GARCIA (2013) que:

o fato é que a reforma agrária no Brasil, nunca saiu efetivamente do plano teórico. Sem adentrar em discussões políticas, umas das razoes jurídicas que se pode apontar é a ausência de uma gama maior de mecanismos legais para a concretização da melhor distribuição de terra. Afinal, parte importante da reforma seria a destinação de imóveis públicos para assentamento de trabalhadores, o que nunca ocorreu de forma substantiva (GARCIA, 2012, p.1489).

Registra ainda Alyni Mary DIAS (2014), que o final do ano 2013 foi de expectativas para o MST (movimento sem terra) que aguardavam celeridade por parte do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária), que prenunciou tirar do armário processos velhos da reforma agrária em Mato Grosso do Sul. Todavia, durante todo o primeiro semestre de 2014, nenhuma área foi destinada aos acampados de todo o Estado ao comentar que:

Na esfera judicial, a morosidade também ocorre como destaca Bruno Rodrigues Arruda e SILVA (2014) em seu artigo sobre

O que ocorre hoje, contudo, é que muitos magistrados da Justiça Federal não tem atentado para o espírito da Constituição e da legislação e, por um intuitivo senso de justiça relacionado somente ao direito de propriedade, deixam de aplicar institutos processuais em favor da manutenção de proprietários rurais negligentes que só se movimentaram para alterar a realidade econômica de seus imóveis rurais após a fiscalização do INCRA.

Assim, é com muita frequência que se observam sentenças e acórdãos que anulam desapropriações baseadas em perícias judiciais que declararam imóveis rurais como produtivos baseadas em informações colhidas muitos anos após o laudo de vistoria do INCRA. São proprietários que lograram suspender desapropriações e imissões de posse para ganhar tempo e maquiar a realidade do imóvel, transformando-o em produtivo para receber o perito oficial que, então, classifica o bem de raiz como produtivo com esteio na realidade na realidade atual.

O proprietário utiliza o Poder Judiciário como via transversa para negociar uma “moratória” na qual se paralisa a desapropriação a fim de alterar as condições econômicas de uso do imóvel de forma que o perito judicial considere essa nova realidade e declare o imóvel como produtivo. Entendemos que esse artifício não pode ser acolhido pelo Poder Judiciário, já que, no fundo, são uma forma fraudulenta de anular desapropriações que não apresentam qualquer vício. A apuração de produtividade sem relação de contemporaneidade com a vistoria administrativa apenas comprova que, após determinado período de tempo desde a fiscalização do INCRA, o imóvel apresentava a condição de produtivo, mas não se demonstrou que o ato atacado (a vistoria do INCRA) estaria viciada (SILVA, 2014).

Por fim informa Wagner de Cerqueira e FRANCISCO (2014) que:

A realização da reforma agrária no Brasil é lenta e enfrenta várias barreiras, entre elas podemos destacar a resistência dos grandes proprietários rurais (latifundiários), dificuldades jurídicas, além do elevado custo de manutenção das famílias assentadas, pois essas famílias que recebem lotes de terras da reforma agrária necessitam de financiamentos com juros baixos para a compra de adubos, sementes e máquinas, os assentamentos necessitam de infraestrutura, entre outros aspectos. Porém, é de extrema importância a realização da reforma agrária no país, proporcionando terra para a população trabalhar, aumentando a produção agrícola, redução das desigualdades sociais, democratização da estrutura fundiária, etc (FRANCISCO, 2014).

Em revista eletrônica, destaca-se no site do INCRA que a política de reforma agrária tem sido acirrada no período de 2003 a 2010, eis o enunciado retirado do sitio do órgão na rede mundial de computadores:

A política agrária brasileira deu um salto significativo nos últimos anos. Para se ter uma ideia, a área incorporada ao programa de reforma agrária saltou de 21,1 milhões de hectares de terras obtidos entre 1995 e 2002 para 48,3 milhões entre 2003 e 2010, um aumento de 129%. A aquisição de áreas pelo Incra é feita por meio de desapropriação, compra direta para implantação de assentamentos de trabalhadores rurais ou por meios não onerosos, como a destinação de terras públicas e o reconhecimento de territórios. O número de famílias beneficiadas também aumentou ao longo de oito anos, chegando às atuais 614.093. No mesmo período, foram criados 3.551 assentamentos. Atualmente, o Brasil conta com 85,8 milhões de hectares incorporados à reforma agrária, 8.763 assentamentos atendidos

pelo Incra, onde vivem 924.263 famílias (INCRA, revista disponível em: http://www.incra.gov.br/media/servicos/publicacao/livros_revistas_e_cartilhas/jornal_incra_27_01_2011.pdf).

Destaca-se a informação mais disponibilizado no mesmo site, mostra a evolução de decretos desapropriatórios ao longo dos últimos anos, atualizado até o ano de 2013. Como segue abaixo.

Fonte.: http://www.incra.gov.br/sites/default/files/uploads/reforma-agraria/questao-agraria/reforma-agraria/01-decretos.pdf

Vislumbra-se pela planilha apresentada que o instituto da reforma agrária depende de execução. Pois, percebe-se ausência de vontade política em fazer valer o instituto da desapropriação para fins de reforma agrária. Destaca-se ainda no desinteresse governamental nos últimos 10 anos.

Enxerga-se a ausência de políticas públicas voltadas para valorização dos pequenos latifúndios, do envolvimento agropastoril ou agropecuário. Nota-se que a população rural tem buscado nas grandes cidades meias mais fáceis para empregabilidade, qualidade de vida e sustentabilidade.

Vale referenciar a existência de um projeto de lei recente, de março de 2014, o projeto de lei de número 90, que; Declara de interesse social, para fins de desapropriação destinada à reforma agrária, as áreas rurais que ladeiam os eixos rodoviários federais, os leitos das ferrovias nacionais, e as terras beneficiadas ou recuperadas por investimentos da União em obras de irrigação, drenagem, açudagem, e outras espécies de melhoramentos, que não estejam cumprindo sua função social, e dá outras providências ( SENADO, 2014).

O autor do projeto estabelece ainda que a União busque entendimentos junto a estados municípios para a execução das medidas previstas na nova lei. Também determina que, após a aprovação pelo Senado e, posteriormente, pela Câmara, a matéria seja submetida a referendo popular.

O PLS 90/2014 tramita na Comissão de Agricultura e Reforma Agrária (CRA), onde aguarda manifestação da relatora, senadora Kátia Abreu (PMDB-TO), e será submetido a votação em caráter terminativo.

Vale ressaltar a recente informação disponibilizada no site Estado, no dia 25 de setembro do presente ano de que;

A presidente e candidata a reeleição Dilma Rousseff formalizará nesta sexta-feira, 26, a liberação de terras para reforma agrária. A ação será autorizada no Diário Oficial da União, em portaria do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), conforme apurou o Broadcast, serviço de notícias em tempo real da Agência Estado, e ocorrerá a exatos dez dias do primeiro turno eleitoral.

A nova leva de assentamentos será autorizada para 12 Estados. Serão repassados 44 mil hectares para a criação de cerca de 20 novos assentamentos para 1.500 mil famílias. O lançamento será anunciado na abertura do módulo Recanto da Esperança, em Buritis (MG), pelo ministro interino do MDA, Laudemir Müller.

A liberação de terras para o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) atenderá à reivindicação de movimentos sociais que criticam a lentidão da instalação de assentamentos pelo governo. Será o terceiro gesto de Dilma para a reforma agrária em menos de um mês.

No final de agosto, a presidente liberou 93,7 mil hectares em nove Estados - área equivalente a 30% do total liberado pelo governo em todo o ano de 2013. Já no início de setembro, foi aumentado em 200% o limite do crédito para jovens do campo, que se tornaram aptos a tomar empréstimos até R$ 45 mil.( Estadão Conteúdo, 25 de setembro de 2014). http://www.dci.com.br/politica/governo-vai-liberar-44-mil-hectares-para-reforma-agraria-id417327.html

Pelo enunciado informativo, mostra-se a indignação dos movimentos sociais na espera de reforma agrária.

6. CONCLUSÃO

Assim, observa-se que a propriedade, no nos primórdios eram um direito intangível, individualista. Hoje o instituto deve ser exercido paralelamente aos valores sociais, dignidade da pessoa humana, que se ampliou junto com a própria história do Constitucionalismo, do Estado Democrático de Direito, conquistado ao longo da história.

A propriedade distanciou-se daquele cunho estritamente individualista, patrimonialista, adotando-se características humanistas, de valores sociais, de produtividade, sob enfoque de novos paradigmas como a função social.

A função social e reforma agrária estão regulamentadas em legislações, porém a questão não é só editar leis, a efetividade da reforma agrária, deve se ajustar à vontade política, deve-se ter fiscalização por parte dos entes políticos, agilidade dos poderes, ou seja, do Executivo, Legislativo e Judiciário em busca da tutela de proteção da propriedade, de distribuição de renda e assim efetivar o instituto.

Assim, percebe-se que a política agrária é definida por um plano de atuação do Estado, que concretiza por meio de atos administrativos e judiciais, efetivando assim valores constitucionais, ou seja valores sociais e de direito fundamental. Isso acontece quando sanciona o proprietário que mantém despojada sua propriedade dando azo ao poder publico para que por meio da desapropriação, efetive o interesse social e abarca a inércia de uma propriedade improdutiva.

7. REFERÊNCIAS

ANDRADE, Rodrigo Silva. Desapropriação para fins de reforma agrária. 2003. Monografia ( Curso de Direito) – Faculdade de Direito de Presidente Prudente de São Paulo. Disponível em: < http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/Juridica/article/viewFile/160/161 >. Acesso em 01 de Abr. de 2014.

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