Desapropriação para fins de reforma agrária

1. RESUMO

O trabalho em questão foi direcionado para a compreensão do instituto da desapropriação para fins de reforma agrária, analisando o direito de propriedade. O autor realiza uma breve introdução sobre a origem histórica da propriedade, passando por vários momentos históricos que marcam esse instituto, para chegar até a origem e formação deste instituto no ordenamento brasileiro.

Esse instituto, também não pode ser estudado isoladamente, necessitando então, do estudo dos institutos de direito de propriedade, desapropriação e de reforma agrária.

Esse tema trata de uma exceção à irrevogabilidade do direito de propriedade que é garantida constitucionalmente, mas que está fundamentada na não observância de um dos requisitos constitucionais, o exercício da função social, que preza pela serventia de certo imóvel à toda a sociedade.

Sendo criado então o instituto da Reforma agrária, que foi onde o Estado achou meios de interferir nas propriedades que não são produtivas, visando a melhor distribuição dessas terras e a igualdade de oportunidade para todos.

PALAVRAS-CHAVE: desapropriação; reforma agrária; função social da propriedade;

ABSTRACT

The work in question was directed to the understanding of the institution of expropriation for agrarian reform, analyzing property rights. The author presents a brief introduction to the historical origin of the property, through various historical moments that mark this institute, to get to the origin and formation of this institute in the Brazilian legal system.

This institute also can not be studied in isolation, so necessitating the study of institutes of property rights, expropriation and land reform.

This theme is an exception to the finality of property right that is constitutionally guaranteed, but that is based on non-compliance with one of the constitutional requirements, the exercise of social function, which values ​​the usefulness of certain property to the whole society.

And then created the Institute of Agrarian Reform, which was where the state found ways to interfere with the properties which are not productive, for better distribution of land and equal opportunity for all.

KEYWORDS: expropriation; agrarian reform; social function of property;

2. INTRODUÇÃO

Este trabalho, visa estudar a função social da propriedade e os elementos que influenciam em sua desapropriação, justificada por fins de reforma agrária.

Para começar tal estudo, foi necessário a abordagem da evolução histórica de toda a propriedade, que começou desde o inicio da existência humana, onde era a propriedade um bem coletivo, dividido por todos os membros de uma família ou tribo. Logo depois temos as civilizações que mais influenciaram na propriedade na antiguidade, sendo elas formadas por Gregos e Romanos, passando pelo período feudal onde as terras passaram a ter valor político, e com o advento da Revolução Francesa, foram abolidas todos os privilégios da nobreza, firmando assim, o direito de propriedade, direito esse declarado no Código Napoleônico e assim, acatado por diversos outros, inclusive o brasileiro.

Passamos a analisar a propriedade no Brasil, que teve como marco o Tratado de Tordesilhas, que dividiu o mundo em dois hemisférios, sendo as terras localizadas à sua direita, do Rei de Portugal e as terras localizadas a sua esquerda, do rei da Espanha, resolvendo assim vários conflitos existentes.

Assim começou a divisão do solo brasileiro, com base em vários livros foram definidas as fases dessa distribuição, sendo elas: As sesmarias, que foi a solução que a Coroa Portuguesa encontrou para que fossem colonizadas as grandes extensões de terra e evitar os ataques dos nativos, os índios. O Regime de posses que foi a época em que o Brasil se caracterizou pela formação de latifúndios e a Lei de terras, que para atrair olhares ao Brasil, o imperador passou a oferecer terras aos estrangeiros que tivessem interesse em cultivá-las, sendo necessária a instituição de uma lei que regulasse a propriedade.

A luz do que é dado na nossa Constituição Federal e doutrinas, é analisado o que defini-se como o direito de propriedade, que tem como garantia o disposto no art. 5º da Constituição, suas principais características, a sua aplicabilidade como sendo um direito natural, inerente ao homem e de extrema importância à sua sobrevivência. Mas também, é analisada a sua função social, que a propriedade como sendo um bem que interfere no bem estar da coletividade, deve atender alguns requisitos, o que não descaracteriza a posse ao seu proprietário. Esses requisitos só visam o melhor aproveitamento da área e respeito aos recursos naturais e sociedade que dela dependam.

E por fim os institutos de Desapropriação, que é constitucional e pode ser feita em três hipóteses: Por necessidade pública, interesse público e para fins de reforma agrária, sendo este último o ponto de discussão do presente trabalho.

E para a análise de tal ponto, é necessário, ainda, o estudo sobre outro instituto que é a Reforma agrária, que visa a reformulação da posse e da função social de certo imóvel, dando a ele a correta destinação.

3. DIREITO DE PROPRIEDADE

3.1. ASPECTOS HISTÓRICOS

A propriedade tem seu surgimento, com a humanidade, e de acordo com as mudanças que ocorriam nas sociedades, a propriedade também apresentava mudanças.

As primeiras formas de divisão de terras eram coletivas, onde os bens móveis eram suscetíveis ao direito de propriedade, e os bens imóveis eram de uso coletivo, onde as terras eram de todas as pessoas que faziam parte da mesma família, ou da mesma tribo.

“Antes da época romana, nas sociedades primitivas, somente existia propriedade para as coisas móveis, exclusivamente para objetos de uso pessoal, tais como peças de vestuário, utensílios de caça e pesca. O solo pertencia a toda a coletividade, todos os membros da tribo, da família, não havendo o sentido de senhoria, de poder de determinada pessoa.”¹

Logo após esse período, houve o destaque de duas civilizações da antiguidade, sendo elas a Grega e a Romana, as quais já tratavam do direito de propriedade. Na comunidade grega, a terra era de propriedade absoluta de seu dono, sendo divididos os frutos provenientes da colheita, para Luciano Godoy², as comunidades gregas tinham a terra como nada mais que uma propriedade imóvel familiar.

O autor Pinto Ferreira diz em sua obra que:

“No antigo Império Romano, para estimular-se o seu aproveitamento, as terras eram divididas em lotes e cedidas, mediante insignificante remuneração ou gratuitamente, aos velhos guerreiros que se constituíam em grupos de colonizadores.”³

Os romanos também tiveram como forma primária de ocupação de suas terras, o coletivo, mas com o desenvolvimento da sua civilização, passaram a desenvolver o caráter individualista, que pregava de certo modo a liberdade do indivíduo, forma essa que teve grande influencia sobre o direito de propriedade até os dias de hoje.

“Em traços largos o conceito de propriedade que veio a prevalecer entre os romanos, após longo processo de individualização, é o que modernamente se qualifica como individualista. Cada coisa tem apenas um dono. Os poderes do proprietário são os mais amplos.”⁴

Essa nova forma de propriedade romana trouxe com grande força o pater famílias na qual a propriedade e soberania se concentravam na figura paterna da família. Possuindo a propriedade nessa época, caráter exclusivo, perpétuo e absoluto.

Com a queda do Império Romano, a terra passou a ter caráter político, o solo era muito valorizado, onde surgem os senhores feudais, que recebiam as terras para que explorassem de forma perpétua, tornando-a produtiva.

Há, então, o surgimento de dois tipos de domínio sobre uma propriedade, o domínio eminente, que era o do Senhor Feudal e o domínio útil que era o desenvolvimento e exploração das atividades agrícolas que cabiam aos seus vassalos, de acordo com Luciano Godoy⁵, havia uma troca de favores muito grande entre o rei e os senhores feudais, esses benefícios eram na maior parte de homens e armamento.

“A propriedade medieval caracteriza-se pela quebra deste conceito unitário. Sobre o mesmo bem, há concorrência de proprietários. A dissociação revela-se através do binômio domínio eminente + domínio útil. O titular do primeiro concede o direito de utilização econômica de bem e recebe em troca serviços e rendas. Quem tem domínio útil perpetuamente, embora suporte encargos, possui, em verdade uma propriedade paralela.”⁶

Com a Revolução Francesa, foram abolidos todos os privilégios que a antiga nobreza possuía, sendo o direito de propriedade afastado das questões políticas.

A propriedade não deixa de ser privada, mas se afirma como um direito, com a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, em 1789, que dispunha em seu art. 17 como “um direito inviolável e sagrado, do qual ninguém pode ser privado”.⁷

Essa declaração foi acatada pelo Código de Napoleão, e posteriormente adotada por outros códigos, inclusive o brasileiro.

3.2. HISTÓRICO DA PROPRIEDADE NO BRASIL

De acordo com Pinto Ferreira⁸, quando o Brasil foi “descoberto”, seu território já era habitado por seus nativos, chamados índios. A Coroa Portuguesa, foi a responsável pela formação de propriedades no Brasil, tendo como seu primeiro marco o Tratado de Tordesilhas, de 07 de julho de 1494, que dividiu o mundo em dois hemisférios, ficando Portugal com as terras situadas à sua direita e a Espanha com as terras a sua esquerda. Então aos poucos houve a colonização de todo este território.

“Foram criadas 15 capitanias por D. João III, divididas em 15 regiões ou lotes, concedidos tais lotes a 12 donatários. A palavra capitania já era utilizada na organização administrativa de Portugal e Espanha, porém recebeu os aditivos, particular e hereditária. As capitanias eram, assim, particulares porque pertenciam aos donatários, e hereditárias porque transmissíveis por herança aos sucessores legítimos.”⁹

O autor ainda afirma que:

“as fronteiras do Brasil foram alargadas pelas bandeiras, pela gente paulista, gaúcha, e pelos seringueiros, assim ficando à disposição do país uma imensidão de terras públicas e incultas e uma porção reduzida de terras pertencentes ao domínio popular.”¹⁰

Em estudo sobre a evolução da propriedade territorial no Brasil, Pinto Ferreira¹¹ concluiu que essa evolução se dá em algumas fases, essas distintas e sequenciais, que são:

3.2.1. SESMARIAS

Na obra de Pinto Ferreira, a Sesmaria foi trazida como solução da Coroa Portuguesa, que objetivava o aproveitamento de terras que haviam sido abandonadas ou que não eram exploradas nas Capitanias Hereditárias, obrigando os donatários a explorá-las para que evitassem invasões dos, então donos das terras, índios.

“Cabe salientar que a princípio o regime agrário adotado no Brasil pela Coroa portuguesa foi o das sesmarias, a fim de colonizar e povoar o imenso território, iniciando-se com as capitanias doadas, do mesmo modo que já havia sido feito com o sistema adotado em Portugal para as suas ilhas atlânticas. [...] As sesmarias constituem lotes de terras incultas ou abandonadas cedidas pelos reis de Portugal a pessoas que quisessem cultivá-las, chamadas de sesmeiros.”¹²

Incentivou-se, ainda como base o referido autor, como primeira atividade exploratória a extração do pau-brasil, e a Coroa portuguesa, implantou os engenhos de açúcar no litoral nordestino. Nesse período iniciaram-se as concessões das Sesmarias, o concessionário era chamado de Senhor do Engenho.

Ainda na obra de Pinto Ferreira¹³, vê-se que a mão de obra era escrava, mas a agricultura de subsistência era admitida, só que através do trabalhador branco e livre, o que causou vícios de propriedade, já que nem todos queriam a sesmaria para explorá-la e sim para receber a produção dos ocupantes, que entregavam metade de tudo o que era produzido ao senhor de engenho, esse traço feudal presente no Brasil, encaminhou nosso país a uma estrutura fundiária.

3.2.2. REGIME DE POSSES

O Brasil começou a se caracterizar pela formação dos chamados latifúndios, então a única maneira para se obter uma propriedade, era por meio da posse.

“Cabe mencionar um traço feudal do sistema, o que levou a um resultado diferente daquele obtido em Portugal. No Brasil tal traço feudal encaminhou para uma estrutura fundiária baseada na grande propriedade rural, contrariando ao que historicamente aconteceu em Portugal, e outras colônias, onde o sistema originou a pequena propriedade agrícola.”¹⁴

“Essa estrutura ainda permanece no país, com imensos latifúndios espalhados por toda a parte, gerando tensões e distorções sociais.”¹⁵

Então neste momento o quadro do Brasil era o seguinte, já existem os Capitães, o sesmeiro e o posseiro.

De acordo com Pinto Ferreira¹⁶, diferente do sesmeiro, o posseiro tinha uma propriedade voltada à agricultura de subsistência. Assim surgi, então, a pequena propriedade do regime de posses.

3.2.3. LEI DE TERRAS

Com a independência no ano de 1822, e com a vigência do regime de posses, o Estado não oferecia mais as sesmarias. O Brasil não era povoado ainda, como tentativa de atrair olhares ao Brasil, o Imperador passou a oferecer terras para estrangeiros e para a formação de colônias militares. Como começou também a incentivar o legislador a criar leis para a instituição de propriedades.

De acordo com o autor Eduardo Espínola¹⁷, como retrato da miscelânea existente no nosso país, temos a resposta das comunidades estrangeira à oferta da Coroa Portuguesa, a ideia de se ter uma pequena propriedade no Brasil, chamou a atenção de alemães e suíços.

Como essa colonização não se deu no Nordeste por motivo de que o clima que não era favorável à monocultura, foi oferecido as classes mais pobres vários privilégios e incentivos.

Foi necessária assim, a instituição da Lei de Terras em 1850, na qual as terras chamadas devolutas, após essa lei passaram a ser cedidas por títulos onerosos ou por forma de colônias estrangeiras .

As terras que já possuíam sesmeiros, ou que já estavam sendo exploradas e apossadas, foram regularizadas, e as áreas restantes, não exploradas ou abandonadas, se tornavam pertencentes ao Estado, chamadas Devolutas, assim instituídas pela Lei 601/1850, colocando fim ao regime de posses.

Um marco importante na definição da propriedade territorial, foi a Lei 601, de 18 de setembro de 1850, regulada pelo decreto n. 1318, de 30 de janeiro de 1854, a qual tinha o objetivo central de demarcar as terras que estavam no domínio ou na posse de particulares, para que fossem excluídas essas propriedades e que pudesse ser aferido o que era terra de domínio público.

Neste período pode-se constatar o surgimento das Terras Devolutas, que de acordo com Jacy de Assis “se estabilizaram no domínio público por exclusão de reminiscência da ocupação e do domínio particular”.

E logo depois surgiu, durante o período da Republica, um novo documento legislativo que teve grande repercussão, o Estatuto da Terra, constante da Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964. Ela se caracterizava por fixar os princípios e as definições do direito agrário, e discorria sobre vários temas, entre eles a reforma agrária, fundiária e agrícola, zoneamento e cadastro de imóveis rurais, política de desenvolvimento rural, colonização, contratos agrários e etc. Este estatuto teve uma repercussão muito grande e posteriormente foi aperfeiçoado e ampliado por outras leis.

3.2.4. TERRAS DEVOLUTAS

De acordo com artigo 99 do Código Civil, são bens públicos:

“I- os de uso comum, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II- os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III- os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas unidades.”

Pinto Ferreira diz que as terras são divididas em públicas e particulares, e conceitua cada uma delas.

“Costuma-se distinguir as terras em particulares e em públicas. As primeiras são as que pertencem ao domínio privado; as segundas encontram-se ainda no patrimônio da nação, destinadas ou não a fins ou usos públicos.”¹⁸

As terras públicas encaixam-se em duas categorias: devolutas, que são pertencentes ao patrimônio público, que não estão individualizadas e nem cadastradas; e patrimoniais advindas de processos de discriminação.

“As terras publicas se dicotomizam em duas categorias: devolutas, que se inserem no patrimônio público porém não estão individualizadas nem cadastradas; e patrimoniais, que estão perfeitamente identificadas, resultantes dos processos de discriminação ou outras formas admitidas em lei.”¹⁹

As terras devolutas fazem parte da categoria de terras públicas, ao lado dos terrenos reservados, ilhas e terras dos índios. Logo, são bens dominicais disponíveis.

Genericamente, são vistas como as que integram o patrimônio do Estado, ou seja, os bens dominiais. Em um conceito restrito, por força do artigo 64 da Constituição de1891, trata-se de terras pertencentes ao Estado que não se achavam no domínio particular, ou objeto de posse pelo regime da Lei de Terras.

A Lei de Terras, em seu artigo 3º, traz a seguinte definição:

“Art.3º. São terras devolutas:

§ 1º as que não se acharem aplicadas a algum uso público, provincial ou municipal;

§ 2º as que não se acharem no domínio particular por qualquer título legítimo, nem foram havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em comisso por falta de cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura;

§ 3º as que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta lei;

§4º as que não se acharem ocupadas por posses que, apesar de não se fundarem em título legal, forem legitimadas por esta lei.”

Podemos então concluir que são terras não destinadas a uso público nacional, municipal ou estadual; as que não estavam na posse de um particular com ou sem título á época de 1850, ou no domínio deste em virtude de um título legítimo.

Por fim, tomamos o conceito de Pinto Ferreira, “Então, terras públicas são aquelas terras que, embora antes doadas ou ocupadas, não se encontram cultivadas e aplicadas para nenhum uso público, sendo assim devolvidas ao domínio do Estado.”²⁰

3.3. CONCEITO

O Direito de propriedade consiste em uma ficção legal, pois é o direito que uma pessoa tem sobre uma coisa. Sendo assim, o mais amplo direito real, pois abrange todas as suas categorias. Direito esse que é garantido Constitucionalmente, no art. 5º, inciso XXII, de nossa Carta Magna:

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

XXII - é garantido o direito de propriedade;”

Orlando Gomes, diz que:

“Sua conceituação pode ser feita à luz de três critérios: o sintético, o analítico e o descritivo. Sinteticamente é de se defini-lo, com Windscheid, como a submissão de uma coisa em todas as suas relações a uma pessoa. Analiticamente o direito de usar, fruir e dispor de um bem e de reavê-lo de quem injustamente o possua. Descritivamente o direito complexo absoluto perpétuo e exclusivo pelo qual uma coisa fica submetida à vontade de uma pessoa, com as limitações da lei.”²¹

Com o passar dos anos a conceituação de direito de propriedade teve varias alterações, cada uma de acordo com as sociedades que a norteava. O art. 1228, do Código Civil Brasileiro, traz um breve enunciado do que pode ser o conceito de propriedade, “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”, e todos esses direitos devem ser exercidos dentro dos parâmetros da lei.

Pelo que já foi visto, vale ressaltar que nem sempre todas as características eminentes da propriedade vão estar presentes em um mesmo indivíduo.

3.4. CARACTERÍSTICAS DE PROPRIEDADE

São características do direito de propriedade:

1. Absoluta: É quando o proprietário tem plenos poderes sobre sua propriedade, podendo dar a ela a destinação que lhe convier, podendo usar, vender, doar, desfrutar, etc, da maneira que quiser sobre ela. Mas estando, é claro, sujeito as limitações impostas pela lei.

“É absoluta porque o seu proprietário tem sobre a coisa que lhe pertence o mais amplo poder jurídico, podendo usar e desfrutar da coisa de maneira que lhe aprouver.”²²

2. Exclusividade: Este não admite que duas pessoas tenham propriedade sobre a mesma coisa, ou seja, não há exclusividade se há dois proprietários.

“[...]a pessoa estranha não pode exercer ação alguma. Da exclusividade decorre que a coisa não pode pertencer, com exclusividade e simultaneamente, a duas ou mais pessoas. Cada coisa tem pois, apenas um dono.”²³

3. Perpetuidade: A duração de um direito sobre propriedade é ilimitado, só termina por vontade do proprietário. Uma vez adquirida, não está sujeita à prescrição e passa aos seus herdeiros.

“A propriedade é perpétua, porque é de duração ilimitada. A propriedade, uma vez adquirida, passa, por sucessão aos herdeiros do dono atual, indefinidamente, exceto se o título de sua constituição, por vontade das partes, contiver condição resolutiva. A propriedade será, então, resolúvel, como acontece na retro venda, com fideicomisso etc. Normalmente a propriedade tem duração ilimitada; por exceção, admiti-se propriedade revogável pela vontade das partes.”²⁴

3.5. DIREITO DE PROPRIEDADE É UM DIREITO NATURAL

O direito civil brasileiro, não define em termos o direito à propriedade, mas segundo o art. 1228 do Código Civil brasileiro:

“Art 1228 O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que inusitadamente a possua ou a detenha.”

Segundo Paulo Torminn Borges²⁵, se nós tomássemos este texto como definição, teríamos uma definição causística, que não leva à compreensão exata do que seja direito de propriedade.

O conceito de propriedade privada é resultante de um direito natural, que deve ser visto em três planos distintos na ordem de valores.

Num primeiro plano, o homem em razão de sua natureza específica, tem um direito natural ao apossamento dos bens materiais.

Esta exigência é de tal ordem fundamental para a própria sobrevivência da criatura humana, que se pode dizer ela construir um direito natural primeiro.

Tendo em vista, que o homem não deve e não pode pensar somente na sobrevivência de forma imediata, como acontece com os animais irracionais, é atribuído à ele o dever de previdência, que trata-se de pensar também no amanhã..

Em segundo plano, temos a apropriação dos bens, a qual resulta no direito a propriedade, propriamente dito.

3.6. CONTEÚDO

No que se tratar de extensão dos direitos que um proprietário tem sobre certo bem, esses direitos podem ter aspecto extrínseco e intrínseco.

O extrínseco é o limite objetivo ao poder do proprietário sobre seus bem, quando se tratar de bem móvel, é mais fácil essa limitação, já que podem ser materialmente isoláveis. Se o bem for imóvel, a grande debate, porque bem imóveis são delimitados horizontalmente sem grandes problemas, mas quando passa a analisar a delimitação vertical, tem-se grande divergência, pois não se sabe delimitar sua extensão aérea e de subsolo.

“Sob o aspecto extrínseco consiste o problema em determinar os limites que circunscrevem o objetivamente o poder do proprietário. Para sua solução, há que distinguir a propriedade mobiliária da imobiliária. Se a propriedade recai em móveis, nenhuma dificuldade surge, porque tais bens, além de suscetíveis de perfeita individualização que permite determinação específica, ocupam, no espaço, lugar precisamente definido, podendo ser materialmente isolados, mas se a propriedade incide sobre coisas imóveis, o problema de sua extensão complica-se porque, embora possa ser delimitada horizontalmente, confinando-se entre vizinhos, sua extensão vertical é objeto de controvérsias.”²⁶

E quando se tratar do aspecto intrínseco há a determinação das faculdades inerentes a esse direito, ou seja, determinar a extensão desse direito e a fixação dos limites de acordo com os definidos no ordenamento jurídico ao exercício do direito de propriedade.

“[...]o problema do conteúdo do direito de propriedade pode ser encarado de dois ângulos diversos. Do primeiro, consiste em determinar as faculdades inerentes a esse direito, firmando-se, em resumo, a extensão dos poderes do proprietário como direito complexo que é. Do segundo, em fixar as limitações que a ordem jurídica impõe em seu exercício. A visão por qualquer desses ângulos será sempre estreita e unilateral. Tanto o conteúdo positivo como o negativo devem ser destacados para o esclarecimento completo dos termos do problema.”²⁷

3.7. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Como já visto anteriormente, a propriedade é um direito fundamental ao homem, sendo assim um direito real. Seu efeito se dá na forma erga omnes, ou seja, para todos os homens, entendendo assim que ninguém poderá interferir no direito de propriedade, que consiste em usar, gozar, dispor, etc. Através dos anos, o direito sofreu mutações, e foi inserido em um novo contexto social, o qual defende que a propriedade deve ter uma função social.

“A propriedade é uma relação que o homem mantem com a natureza, a fim de fazer que esta lhe sirva para a satisfação de suas necessidades. O direito de propriedade não é mais que o conjunto de condições necessárias para o nascimento, a subsistência e o desenvolvimento dessa relação. Enquanto a propriedade é permanente e invariável, o direito de propriedade é transitório e se modifica através da história.”²⁸

O princípio da função social da propriedade é, então, um espelho da evolução do direito de propriedade ao longo dos anos, que inicialmente foi introduzido pela igreja, com a sua doutrina social, como cita Wellington Mendes Lopes²⁹.

A função social de uma propriedade, na sua essência significa entender que uma propriedade deve ter uma finalidade para com a sociedade, ela tem o dever não só de servir ao seu proprietário no que diz respeito à sua subsistência e a de sua família, mas de um todo social, ou seja, deve ser explorada com o intuito de atender ao interesse social, e não só como forma de acumular riquezas. Se não estiver cumprindo com essa finalidade, não se justifica a sua existência.

“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;”

O artigo 5º da nossa Constituição Federal, traz como direito fundamental, a propriedade e como dever que ela atenda a sua função social, o que destaca a supremacia do interesse público sobre o interesse privado. O Estado como construtor de normas, deve fazer com que essa função social seja observada, ficando encarregado de, quando não tenha, atribuir uma função social à propriedade que não obedeça.

E ainda de acordo com Wellington Mendes Lopes, a função social que é atribuída, não confronta o direito de propriedade, pois ainda assegura ao proprietário o direito de usar, gozar e dispor de sua propriedade, mas atribui a ele o dever de exercer a função social definida em lei.³⁰

No que se diz sobre a definição da função social de uma propriedade, temos no art. 186 da Constituição Federal, uma lista com os requisitos que devem ser juntamente observados para que se cumpra integralmente a função social.

“Art. 186 - A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”

Como também utiliza o artigo 9º da Lei 8629/93, que dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária.

“Art. 9º A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”

Em suma, são três os elementos que definem a observância da função social de uma propriedade, são eles a Produtividade, o meio ambiente e o respeito à legislação trabalhista.

3.7.1. PRODUTIVIDADE

A essência de uma propriedade, de acordo com Luciano de Souza Godoy³¹, é que seja produtiva e não que seja vista somente com olhos de especulação imobiliária, sobretudo a propriedade rural, que visa a produção e a exploração. Exemplo disso é a produção de gêneros alimentícios, que são voltados para o sustento da população, se a mesma não observa este elemento, pode ser alvo do princípio da supremacia do interesse público, sobre o privado, sofrendo então com o instituto da desapropriação.

A Constituição Federal determina em seu artigo 185, e seus incisos, que a propriedade que seja produtiva, não é passível de desapropriação.

“Art. 185 - São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.”

E no art. 6º da já citada Lei 8629/93, está uma breve definição sobre o que se entende sobre propriedade produtiva.

“Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.”

Ainda nos artigos 6º e 9º da Lei 8629/93, tem-se a definição do que seria essa exploração econômica e racionalmente.

“Art. 6º Considera-se propriedade produtiva aquela que, explorada econômica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilização da terra e de eficiência na exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.

§ 1º O grau de utilização da terra, para efeito do caput deste artigo, deverá ser igual ou superior a 80% (oitenta por cento), calculado pela relação percentual entre a área efetivamente utilizada e a área aproveitável total do imóvel.

§ 2º O grau de eficiência na exploração da terra deverá ser igual ou superior a 100% (cem por cento), e será obtido de acordo com a seguinte sistemática:

I - para os produtos vegetais, divide-se a quantidade colhida de cada produto pelos respectivos índices de rendimento estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada Microrregião Homogênea;

II - para a exploração pecuária, divide-se o número total de Unidades Animais (UA) do rebanho, pelo índice de lotação estabelecido pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada Microrregião Homogênea;

III - a soma dos resultados obtidos na forma dos incisos I e II deste artigo, dividida pela área efetivamente utilizada e multiplicada por 100 (cem), determina o grau de eficiência na exploração.

§ 3º Considera-se efetivamente utilizadas:

I - as áreas plantadas com produtos vegetais;

II - as áreas de pastagens nativas e plantadas, observado o índice de lotação por zona de pecuária, fixado pelo Poder Executivo;

III - as áreas de exploração extrativa vegetal ou florestal, observados os índices de rendimento estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo, para cada Microrregião Homogênea, e a legislação ambiental;

IV - as áreas de exploração de florestas nativas, de acordo com plano de exploração e nas condições estabelecidas pelo órgão federal competente;

V - as áreas sob processos técnicos de formação ou recuperação de pastagens ou de culturas permanentes, tecnicamente conduzidas e devidamente comprovadas, mediante documentação e Anotação de Responsabilidade Técnica.(Redação dada pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

§ 4º No caso de consórcio ou intercalação de culturas, considera-se efetivamente utilizada a área total do consórcio ou intercalação.

§ 5º No caso de mais de um cultivo no ano, com um ou mais produtos, no mesmo espaço, considera-se efetivamente utilizada a maior área usada no ano considerado.

§ 6º Para os produtos que não tenham índices de rendimentos fixados, adotar-se-á a área utilizada com esses produtos, com resultado do cálculo previsto no inciso I do § 2º deste artigo.

§ 7º Não perderá a qualificação de propriedade produtiva o imóvel que, por razões de força maior, caso fortuito ou de renovação de pastagens tecnicamente conduzida, devidamente comprovados pelo órgão competente, deixar de apresentar, no ano respectivo, os graus de eficiência na exploração, exigidos para a espécie.

§ 8º São garantidos os incentivos fiscais referentes ao Imposto Territorial Rural relacionados com os graus de utilização e de eficiência na exploração, conforme o disposto no art. 49 da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964.”

E art. 9º da mesma lei;

 “Art. 9º A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos:

§ 1º Considera-se racional e adequado o aproveitamento que atinja os graus de utilização da terra e de eficiência na exploração especificados nos §§ 1º a 7º do art. 6º desta lei.

§ 2º Considera-se adequada a utilização dos recursos naturais disponíveis quando a exploração se faz respeitando a vocação natural da terra, de modo a manter o potencial produtivo da propriedade.

§ 3º Considera-se preservação do meio ambiente a manutenção das características próprias do meio natural e da qualidade dos recursos ambientais, na medida adequada à manutenção do equilíbrio ecológico da propriedade e da saúde e qualidade de vida das comunidades vizinhas.

§ 4º A observância das disposições que regulam as relações de trabalho implica tanto o respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais.

§ 5º A exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais é a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel.

§ 6º (Vetado.)”

E por ultimo o artigo 10 , define quais as áreas que não podem ser aproveitadas;

Art. 10. Para efeito do que dispõe esta lei, consideram-se não aproveitáveis:

I - as áreas ocupadas por construções e instalações, excetuadas aquelas destinadas a fins produtivos, como estufas, viveiros, sementeiros, tanques de reprodução e criação de peixes e outros semelhantes;

II - as áreas comprovadamente imprestáveis para qualquer tipo de exploração agrícola, pecuária, florestal ou extrativa vegetal;

III - as áreas sob efetiva exploração mineral;

IV - as áreas de efetiva preservação permanente e demais áreas protegidas por legislação relativa à conservação dos recursos naturais e à preservação do meio ambiente.

MEIO AMBIENTE

Por muito tempo, devido a grande demanda advinda do consumo desenfreado causado pelo aumento da população, a preocupação com o meio ambiente foi deixada de lado. Mas, todavia, Luciano de Souza Godoy³², afirma que a preservação do meio ambiente é um dos elementos que forma o Direito agrário, pois a utilização do solo, que como já foi visto não afeta somente ao proprietário, e sim toda a coletividade, e deve ser tratado como um interesse público, não pode se dar de forma irracional, pois apenas a exploração, sem uma organização para que o solo seja conservado, só gerará prejuízos ao interesse coletivo.

Em acordo com a opinião de Godoy, está José Cretella Junior³³, que afirma que os recursos naturais, devem ser utilizados para a busca do cumprimento da função social da propriedade, mas devem ainda ser preservados pois maximizam o bem estar coletivo. E quando este proprietário tem noção da necessidade de se preservar os recursos naturais existentes em sua propriedade, diminuem-se os risco de que haja uma futura desapropriação por não cumprimento da função social da propriedade.

O STF³⁴, ainda confirma que é de interesse social que uma propriedade seja produtiva, pois é de suma importância para a subsistência humana, e gera grandes riquezas ao Estado. Mas essa produtividade deve observar todas as restrições impostas pelo ordenamento jurídico brasileiro. E agora o direito ao meio ambiente, a preservação aos recursos naturais e a utilização dos mesmos, foram integrados pela constituição como elementos constantes no direito de propriedade, não basta que a propriedade seja produtiva, é necessário também que haja respeito aos recursos naturais.

3.7.2. OBSERVÂNCIA DA LEGISLAÇÃO TRABALHISTA

Esse elemento, segundo a Constituição em seu artigo 186, incisos IV e V, define que o proprietario deve obedecer a legislação que versa sobre relações de trabalho e que deverá buscar o bem-estar dos trabalhadores, assim como os dos proprietarios das terras.

E também o art. 9º da Lei 8629/93 diz respeito a observação da legislação trabalhista.

“Art. 9º A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo graus e critérios estabelecidos nesta lei, os seguintes requisitos:

[...]

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

[...]

§ 4º A observância das disposições que regulam as relações de trabalho implica tanto o respeito às leis trabalhistas e aos contratos coletivos de trabalho, como às disposições que disciplinam os contratos de arrendamento e parceria rurais.

§ 5º A exploração que favorece o bem-estar dos proprietários e trabalhadores rurais é a que objetiva o atendimento das necessidades básicas dos que trabalham a terra, observa as normas de segurança do trabalho e não provoca conflitos e tensões sociais no imóvel.”

4. DESAPROPRIAÇÃO

No que se diz sobre o conceito de Desapropriação, de acordo com Wanderley Jose Federighi, “para os civilistas é conceituada como forma de perda da propriedade.Já para os publicistas, é destacado o fato de ser a desapropriação uma forma originaria de aquisição de propriedade.”

Pinto Ferreira conceitua, afirmando ser a desapropriação, um ato do poder público, que baseado em três situações, tira um bem de seu verdadeiro dono e a transfere ao domínio do Estado ou a outro particular, mediante indenização.

“A desapropriação é um ato de direito público mediante o qual a administração, com base na necessidade pública, na utilidade pública ou no interesse social, desvincula um bem de seu legítimo proprietário para transferir sua propriedade a um ente estatal ou a particulares, com prévia e justa indenização.” ³⁵

Em suma, trata-se de uma exceção a irrevogabilidade ao direito de propriedade que consiste na retirada da propriedade de alguém, a favor do interesse público mediante a indenização, e este instituto está previsto na Constituição Federal.

“A luz do Direito Positivo brasileiro, desapropriação se define como o procedimento através do qual o poder público, fundado em necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente despoja alguém de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em caráter originário, mediante indenização prévia, justa e pagável em dinheiro, salvo no caso de certos imóveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a função social legalmente caracterizada para eles, a indenização far-se-á em títulos da dívida pública resgatáveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.”³⁶

“Realizar a desapropriação mediante pagamento justo e prévio em dinheiro é bastante difícil, pela importância exigida. Essa a razão por que a Emenda Constitucional n. 10, de 9 de novembro de 1964, autorizou a União a promover a desapropriação da propriedade territorial rural mediante prévia e justa indenização em títulos especiais da dívida pública, com uma nova redação dada ao § 16 do art. 141 e com o acréscimo (§1º) ao artigo 147 à Constituição Federal de 1946. Tais títulos atualmente são chamados de títulos especiais da dívida agrária.”³⁷

Podemos concluir então que possuem dois tipos de desapropriação no ordenamento brasileiro, uma tem a indenização prévia e outra se dá pela emissão de títulos da dívida pública, podendo ser para a política urbana, a qual é de competência estrita aos municípios e para fins de reforma agrária, que é de competência do governo federal, e que será estudada no presente trabalho.

A desapropriação é formada pela fase declaratória, no qual o Poder público declara a necessidade, utilidade pública ou interesse social de incorporar um bem ao patrimônio público. Este ato é ato administrativo, não devendo ser confundido com a desapropriação que é um ato judicial. E a fase executória, na qual ocorre a efetivação da desapropriação do bem e sua integração ao patrimônio público, e ela só será administrativa se houver acordo entre as parte, caso contrário se iniciará a fase judicial.

Antes de analisar as espécies de desapropriação, no que diz respeito à competência para legislar sobre o instituto da desapropriação, o art. 22, II da CF de 1988 diz o seguinte:

“Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

II - desapropriação;”

Mas no parágrafo único deste mesmo artigo, diz que por meio de lei complementar poderá autorizar a União, que os Estados legislem sobre questões específicas à desapropriação. Então ficam os Estados limitados ao que versar a lei.

“Parágrafo único - Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.”

Então diz José Carlos de Moraes Salles que "Sobre questões específicas relacionadas com desapropriação. Caberá, pois, à lei complementar federal estabelecer as questões específicas sobre as quais o legislador estadual poderá legislar, em matéria de desapropriação."³⁸

4.1. ESPÉCIES

Tratando-se de espécies, a desapropriação pode ser dividida:

Quanto a forma, podendo ser regular (direta), que ocorrerá quando a desapropriação vier com justificado com a promulgação de decreto expropriatório e seja feita mediante o pagamento de indenização, podendo ser feita em dinheiro ou títulos de dívida agrária, como já foi mencionado, pelo poder público. E a forma irregular (indireta), se dá quando essa justificativa não é apresentada, ou a indenização não é paga.

E quanto aos pressupostos, podendo a desapropriação ser por necessidade pública, utilidade pública e interesse social, como explica Jose Carlos de Moraes Salles³⁹, “como vimos anteriormente, a Constituição da República só permite a desapropriação quando ocorrer caso de necessidade ou utilidade pública, ou, ainda, de interesse social”.

Mesmo que a nomenclatura de cada modalidade possa parecer a mesma coisa, cada uma possui uma finalidade que as distinguem.

“Art. 5º - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvada os casos previstos nesta Constituição;”

4.2. DESAPROPRIAÇÃO POR NECESSIDADE PÚBLICA

De acordo com uma explicação sucinta de José Carlos de Moraes Salles⁴⁰, acontece quando, por questões de emergência, o Poder Público se encontra diante de um problema inadiável e premente, e para a sua solução a Administração incorpora um bem particular ao patrimônio público, como solução para o problema que lhe foi apresentado.

Hely Lopes Meirelles, diz o seguinte:

“A necessidade pública surge quando a Administração pública defronta situações de emergência, que, para serem resolvidas satisfatoriamente, exigem a transferência urgente de bens de terceiros para o seu domínio e uso imediato”⁴¹

No art. 5º, alíneas a, b, c e d, do Decreto-Lei nº 3.365/41,estão descritos os casos que são configurados como de necessidade pública.

“Art. 5^O Consideram-se casos de utilidade pública:

a) a segurança nacional;

b) a defesa do Estado;

c) o socorro público em caso de calamidade;

d) a salubridade pública;”

4.3. DESAPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA

Ainda baseando na doutrina de Hely Lopes Meirelles, conceituamos que “a utilidade pública apresenta-se quando a transferência de bens de terceiros para a administração é conveniente, embora não seja imprescindível”.⁴²

Então, pode-se notar que neste pressuposto, não temos o caráter de emergência, descrito na desapropriação por necessidade pública, ela só é vantajosa para a coletividade.

Os casos em que se aplicam a desapropriação por utilidade pública também estão descritos no Art. 5º do Decreto-Lei nº 3.365/41, nas alíneas “e” e SS.

“e) a criação e melhoramento de centros de população, seu abastecimento regular de meios de subsistência;

f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, das águas e da energia hidráulica;

g) a assistência pública, as obras de higiene e decoração, casas de saude, clínicas, estações de clima e fontes medicinais;

h) a exploração ou a conservação dos serviços públicos;

i) a abertura, conservação e melhoramento de vias ou logradouros públicos; a execução de planos de urbanização; o parcelamento do solo, com ou sem edificação, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; a construção ou ampliação de distritos industriais; (Redação dada pela Lei nº 9.785, de 1999)

j) o funcionamento dos meios de transporte coletivo;

k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza;

l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor histórico ou artístico;

m) a construção de edifícios públicos, monumentos comemorativos e cemitérios;

n) a criação de estádios, aeródromos ou campos de pouso para aeronaves;

o) a reedição ou divulgação de obra ou invento de natureza científica, artística ou literária;

p) os demais casos previstos por leis especiais.

§ 1º - A construção ou ampliação de distritos industriais, de que trata a alínea i do caput deste artigo, inclui o loteamento das áreas necessárias à instalação de indústrias e atividades correlatas, bem como a revenda ou locação dos respectivos lotes a empresas previamente qualificadas. (Incluído pela Lei nº 6.602, de 1978)

§ 2º - A efetivação da desapropriação para fins de criação ou ampliação de distritos industriais depende de aprovação, prévia e expressa, pelo Poder Público competente, do respectivo projeto de implantação. (Incluído pela Lei nº 6.602, de 1978)”

4.4. DESAPROPRIAÇÃO POR INTERESSE SOCIAL

Talvez essa modalidade seja o ponto central deste trabalho. Conceitua Pinto Ferreira⁴³ que “a desapropriação por interesse social tem em vista a função social da propriedade”, e nada mais é do que a transferência de um bem particular, que não estava cumprindo sua função social, ao Poder público, que transfere aos que necessitam daquele bem.

E Hely Lopes Meirelles também apresenta seu conceito:

“O interesse social ocorre quando as circunstâncias impõem a distribuição ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento, utilização ou produtividade em benefício da coletividade ou de categorias sociais merecedoras de amparo específico do Poder Público. Esse interesse social justificativo de desapropriação está indicado na norma própria (Lei 4.132/62) e em dispositivos esparsos de outros diplomas legais. O que convém assinalar, desde logo, é que osbens desapropriados por interesse social não se destinam à Administração ou a seus delegados, mas sim à coletividade ou mesmo a certos beneficiários que a lei credencia para recebê-los e utilizá-los convenientemente.”⁴⁴

Ainda na mesma linha de pensamento, mas com uma explicação mais sucinta sobre a citação anterior, Jose Carlos de Moraes Salles conceitua que:

“Haverá motivo de interesse social quando a expropriação se destine a solucionar os chamados problemas sociais, isto é, aqueles diretamente atinentes às classes pobres, aos trabalhadores e à massa do povo em geral pela melhoria nas condições de vida, pela mais equitativa distribuição da riqueza, enfim, pela atenuação das desigualdades sociais.”⁴⁵

Esse pressuposto está regulado pela lei federal 4.132/62, que nos seus artigos 1° e 2°, traz a finalidade e aplicação da desapropriação por interesse social:

“Art. 1º A desapropriação por interesse social será decretada para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social, na forma do art. 147 da Constituição Federal.

Art. 2º Considera-se de interesse social:

I - o aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico;

II - a instalação ou a intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola, VETADO;

III - o estabelecimento e a manutenção de colônias ou cooperativas de povoamento e trabalho agrícola:

IV - a manutenção de posseiros em terrenos urbanos onde, com a tolerância expressa ou tácita do proprietário, tenham construído sua habilitação, formando núcleos residenciais de mais de 10 (dez) famílias;

V - a construção de casa populares;

VI - as terras e águas suscetíveis de valorização extraordinária, pela conclusão de obras e serviços públicos, notadamente de saneamento, portos, transporte, eletrificação armazenamento de água e irrigação, no caso em que não sejam ditas áreas socialmente aproveitadas;

VII - a proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

VIII - a utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 20.12.77)

 

Essa tripartição é muito útil pois podemos entender melhor os casos em que o direito de propriedade, que como já vimos anteriormente é garantido constitucionalmente, cede à desapropriação.

4.5. DA DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBLICA

Quando um bem tem a declaração de utilidade pública, gera importantes consequências antes que sua desapropriação seja efetivada, as quais são citadas pelo autor Jose Carlos de Moraes Salles, que são:

"a) Com efeito, publicado o decreto correspondente, ficam as autoridades administrativas autorizadas a penetrar nos prédios compreendidos na declaração, para que possam assim, proceder aos estudos e levantamentos necessários à desapropriação. Para esse fim, havendo oposição do expropriando, poderá o expropriante recorrer até mesmo ao auxílio de força policial."⁴⁶

Ainda afirma o autor que, as autoridades administrativas devem agir moderadamente, pois se houver o abuso de poder, o expropriando será indenizado por perdas e danos sofridos e será penalmente responsabilizada.

"b) Outra relevante consequência da declaração de utilidade pública diz respeito ao termo inicial do prazo de cinco anos dentro do qual deve ser promovida a desapropriação, sob pena de, não se consubstanciando esta, operar-se a caducidade do decreto respectivo"⁴⁷

O prazo será contado a partir da publicação da Declaração, uma vez decorrido, sem que o Poder Publico o efetive, caducará. E de acordo com o autor "em se tratando de desapropriação por interesse social, o prazo de caducidade se reduz para dois anos".⁴⁸

"c) Importante consequencia decorre, ainda, da declaração de utilidade pública, no tocante às benfeitorias necessárias, úteis e voluptuárias"⁴⁹

No artigo 26, §1º do Decreto Lei 3.365/41, dispõe que:

“Art. 26. No valor da indenização, que será contemporâneo da avaliação, não se incluirão os direitos de terceiros contra o expropriado

§ 1º Serão atendidas as benfeitorias necessárias feitas após a desapropriação; as úteis, quando feitas com autorização do expropriante.”

Em suma, a desapropriação só se efetiva com a passagem do bem expropriado para o patrimônio da entidade expropriante dentro do prazo legal.

E somente serão passíveis de indenização as benfeitorias necessárias, que tem por finalidade conservar a coisa , e as úteis, que facilitam ou aumentam o uso da coisa, mas mediante autorização do expropriante, não sendo passíveis de indenização as benfeitorias voluptuárias que são de mero deleite do expropriando.

4.6. OBJETO DA DESAPROPRIAÇÃO

De acordo com o artigo 2º do Decreto-Lei nº 3.365/41, qualquer bem que tenha propriedade, está sujeito à desapropriação, sendo este móvel, imóvel, corpóreo ou incorpóreo, direito no geral, excluindo direitos personalíssimos, direito a vida, direito pessoal do autor e outros, também não se desapropria a moeda nacional e pessoas, e sim seus direitos, e bens, podem ser desapropriados também, o subsolo e o espaço aéreo.

“Art. 2^O Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados pela União, pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios.”

Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello:

“Pode ser objeto de desapropriação tudo aquilo que seja objeto de propriedade. Isto é, todo bem, móvel ou imóvel, corpóreo ou incorpóreo, pode ser desapropriado. Portanto também se desapropriam direitos em geral. Contudo, não são desapropriáveis direitos personalíssimos, tais o de liberdade, o direito à honra etc. Efetivamente, estes não se definem por um conteúdo patrimonial, antes se apresentam como verdadeiras projeções da personalidade do indivíduo ou consistem em expressões de um seu status jurídico, como o pátrio poder e a cidadania.⁵⁰

Quando se tratar de bens públicos, a desapropriação só poderá acontecer mediante autorização legislativa e que o expropriante seja de posição hierárquica superior ao expropriado, não podendo ocorrer desapropriação de ente federativo superior, por ente federativo inferior.

“[...]a União poderá desapropriar bens dos Estados, Municípios e Territórios; os Estados e Territórios poderão expropriar bens de Municípios. Já, as recíprocos não são verdadeiras. Sobre mais, há necessidade da autorização legislativa do poder expropriante para que se realizem tais desapropriações. Alem disso municípios não podem desapropriar bens das autarquias federais e dos estados e estes não desapropriam bens das autarquias da União, pois não teria sentido e tais entidades administrativas, tendo sido criadas como pessoas públicas, havidas como meio eficiente de realização de propósitos dessa ordem, ficassem ao desabrigo da norma protetora. Seria inaceitável que União e Estados ao adotarem processos reputados mais eficientes de atuação, fossem onerados exatamente por isso ao criarem entidades que co-participam de suas naturezas no aspecto administrativo.”⁵¹

5. DIREITO AGRÁRIO

Primeiramente o direito agrário surgiu a partir de um desvinculamento do direito civil. Esse ramo do sistema jurídico se deu por que a legislação e correntes civilistas já regulavam questões, temas e conflitos que eram alusivos ao direito agrário. Essa desvinculação teve como marco a unificação em diplomas legislativos na forma do Estatuto da Terra, no Brasil.

Existem várias definições do ser direito agrário, e lendo algumas delas, podemos esclarecer o que vem a ser esse ramo do direito.

De acordo com Luís Osório, o “direito rural, ou direito agrário, é o conjunto de normas reguladoras dos direitos e obrigações concernentes às pessoas e aos bens rurais”⁵².

Conforme Paulo Torminn Borges, “o direito agrário é o conjunto sistemático de normas jurídicas que visam disciplinar as relações do homem com a terra, tendo em vista o progresso social e econômico do rurícola e o enriquecimento da comunidade”⁵³.

O conceito oferecido por Pinto Ferreira:

“A verdade é que o direito agrário tanto contem normas de direito privado como de direito público. A questão agrária transformou-se em um problema político-social, exigindo uma regulação mais profunda do Estado, porém, de outro lado, permitindo o interesse privado no exercício das atividades agrárias, justapondo as duas posições para atender ao progresso econômico e social da comunidade”⁵⁴.

Em suma, o direito agrário pode ser definido como o conjunto de normas que disciplinam os sujeitos, atos e relações jurídicas resultantes da agricultura.

Geralmente são dadas duas designações a este ramo do direito:

Direito agrário e direito rural.

No Brasil, utiliza-se a expressão “direito agrária”, que é um complexo de normas que tem princípios gerais próprios e específicos, que disciplinam relações entre os sujeitos e os bens no exercício da atividade agrária.

6. REFORMA AGRARIA

Pinto Ferreira traz um breve conceito do que seria a Reforma agrária, em suma, seria a renovação, a mudança do estado agrário vigente.

“[...] reformar advém de reformare que significa dar nova forma, refazer, restaurar, melhorar, corrigir, transformar. A afirmação que o Direito agrário tem um compromisso com a transformação, explica-se por sua preocupação primordial com a reforma agrária, cujo sentido maior reside na reformulação da estrutura fundiária.”⁵⁵

Benedito Ferreira Marques, diz que a reforma agrária é uma forma de intervenção do Estado na propriedade particular. E ainda, é a alteração da posse de propriedade para que exerça a sua real função social.

“O processo pelo qual o Estado modifica os direitos sobre a propriedade e a posse dos bens agrícolas a partir da transformação fundiária e de reformulação das medidas de assistência em todo o país.”⁵⁶

E ainda temos o Estatuto da Terra que traz em seu Art. 1º uma definição sobre reforma agrária:

“Art. 1º Esta Lei regula os direitos e obrigações concernentes aos bens imóveis rurais, para os fins de execução da Reforma Agrária e promoção da Política Agrícola.

§ 1º Considera-se reforma agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade.”

Ainda no Estatuto da Terra, em seu artigo 16, complementa essa definição:

“Art. 16. A Reforma Agrária visa a estabelecer um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra, capaz de promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio.”

6.1. OBJETIVOS

Os objetivos da reforma agrária se encontram no art. 16 do Estatuto da Terra que já foi citado, sendo eles a justiça social e o aumento da produtividade de uma propriedade.

Mas segundo Marques, não se pode limitar os objetivos da Reforma agrária:

“[...] não se pode limitar os objetivos da reforma agraria. Nem se pode reduzi-los apenas ao atendimento do princípio da justiça social, à promoção do aumento da produtividade e ao estabelecimento de uma classe rural média estável e próspera. Os objetivos são muito mais abrangentes[...]”⁵⁷

 

6.2. BENEFICIÁRIOS DA REFORMA AGRARIA

De acordo com a Lei 8.629/93, especificamente em seu artigo 19, os beneficiários da Reforma agrária são:

“Art. 19.  O título de domínio, a concessão de uso e a CDRU serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente de estado civil, observada a seguinte ordem preferencial:       (Redação dada pela Lei nº 13.001, de 2014)

I - ao desapropriado, ficando-lhe assegurada a preferência para a parcela na qual se situe a sede do imóvel;

II - aos que trabalham no imóvel desapropriado como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários;

III – aos ex-proprietários de terra cuja propriedade de área total compreendida entre um e quatro módulos fiscais tenha sido alienada para pagamento de débitos originados de operações de crédito rural ou perdida na condição de garantia de débitos da mesma origem;        (Inciso incluído pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

IV - aos que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, em outros imóveis;       (Inciso renumerado pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

V - aos agricultores cujas propriedades não alcancem a dimensão da propriedade familiar;       (Inciso renumerado pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

VI - aos agricultores cujas propriedades sejam, comprovadamente, insuficientes para o sustento próprio e o de sua família.      (Inciso renumerado pela Lei nº 10.279, de 12.9.2001)

Parágrafo único. Na ordem de preferência de que trata este artigo, terão prioridade os chefes de família numerosa, cujos membros se proponham a exercer a atividade agrícola na área a ser distribuída.”

7. DESAPROPRIAÇÃO PARA FINS DE REFORMA AGRÁRIA

Finalmente, chegamos ao ponto principal do presente trabalho, e neste capítulo será estudado seus principais pontos.

Como estudado até agora, tem-se como conceito de Desapropriação, retirar o direito de propriedade de alguém, ou negá-lo.

O Brasil, sempre sofreu com a má estruturação fundiária de suas terras, estrutura fundiária essa, que tende a privilegiar as grandes propriedades, causando assim, grandes tensões.

Essa luta pela terra, ainda é bem frenquente no nosso cotidiano e continua de certa forma, violenta, desses movimentos sociais, temos o mais conhecido, que são chamados os Sem-terra. Esse movimento social, visa a melhor distribuição das terras brasileiras e se apóiam na Reforma agrária como solução para os conflitos existentes.

O principal tema abordado por estes, conforme sua pagina institucional disponível na internet⁵⁸, é que a estrutura fundiária do Brasil, não privilegia a todos mas sim a poucos que detém grandes propriedades, e também defendem que a grande modernização na agricultura do nosso país contribuiu para o firmamento dessa estrutura, não conseguindo os pequenos proprietários acompanhar a larga escala de produção dos grandes proprietários.

Mas em suma o Movimento Sem-terra visa a desapropriação de terras improdutivas e que por meio de reforma agrária sejam distribuídas aqueles que tem o interesse de cultivá-las e exercerão nela a sa devida função social.

Em consequência tornando a distribuição de terras mais justa para toda a coletividade.

7.1. FUNDAMENTOS E OBJETO

O fundamento principal para a realização da desapropriação com fins de reforma agrária é a não observância da função social da propriedade. E como já foi visto em pontos anteriores, quando esta função social não é observada, entra em questão o instituto da desapropriação.

Quando falamos em propriedade, falamos de imóveis urbanos e rurais, mas a maior parte e mais acentuada decai sobre a propriedade rural, por que nela temos a ligação social direta, já que como será estudado ao discorrer do assunto, o legislador definiu o imóvel rural de acordo com sua destinação e não a sua localização.

“Embora o critério adotado pelo legislador agrário para dar a característica de ruralidade ao imóvel tenha sido o da destinação e não o da localização, considerando como tais os situados fora do âmbito urbano dos municípios, parece-nos evidente que imóveis rurais na zona urbana tem carater puramente residual. A grande massa dos imóveis rurais está situada efetivamente fora do perímetro urbano dos municípios, na chamada zona rural.”⁵⁹

Tanto a Lei nº 8.629/93, quanto o Estatuto da Terra apresentam um conceito sobre o que vem a ser o imóvel rural, que não levam em consideração a sua localização, mas sim a sua destinação.

“Art. 4º Para os efeitos desta lei conceituam-se:

I- Imóvel Rural - o prédio rústico de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine ou possa se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal, florestal ou agro-industrial;”

Podemos notar que existe divergência quanto a conceituação de imóvel rural. Mas a adotada pela nossa Constituição é o critério de localização e não de destinação.

8. LEGISLAÇÃO

Como já foi visto, o ato de desapropriar é a intervenção direta em uma propriedade particular, o ato de reformular a posse e a destinação de uma propriedade, e como este instituto interfere em um direito garantido constitucionalmente, como também já foi visto, ele deve estar bem definido na legislação para que seus efeitos sejam válidos.

Para que seja realizada a desapropriação com fins de reforma agrária, o órgão responsável pela desapropriação deve observar os dispostos:

Capítulo III da Constituição Federal, que versa sobre a Política Agrícola e Fundiária e da Reforma Agrária, assim como o disposto na Lei 8629/93.

 

“Art. 184 - Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.

§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.

§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.

§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.

§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.

§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.

Art. 185 - São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:

I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;

II - a propriedade produtiva.

Art. 186 - A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional e adequado;

II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Art. 187 - A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente:

I - os instrumentos creditícios e fiscais;

II - os preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização;

III - o incentivo à pesquisa e à tecnologia;

IV - a assistência técnica e extensão rural;

V - o seguro agrícola;

VI - o cooperativismo;

VII - a eletrificação rural e irrigação;

VIII - a habitação para o trabalhador rural.

§ 1º - Incluem-se no planejamento agrícola as atividades agroindustriais, agropecuárias, pesqueiras e florestais.

§ 2º - Serão compatibilizadas as ações de política agrícola e de reforma agrária.

Art. 188 - A destinação de terras públicas e devolutas será compatibilizada com a política agrícola e com o plano nacional de reforma agrária.

§ 1º - A alienação ou a concessão, a qualquer título, de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares a pessoa física ou jurídica, ainda que por interposta pessoa, dependerá de prévia aprovação do Congresso Nacional.

§ 2º - Excetuam-se do disposto no parágrafo anterior as alienações ou as concessões de terras públicas para fins de reforma agrária.

Art. 189 - Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.

Art. 190 - A lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira e estabelecerá os casos que dependerão de autorização do Congresso Nacional.

Art. 191 - Aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinqüenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família, tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade

Parágrafo único - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”

8.1. COMPETENCIA PARA DESAPROPRIAR

A constituição traz no seu artigo 22, quem é legitimado para exercer o instituto da desapropriação:

“Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

II - desapropriação;

[...]

Parágrafo único - Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo. “

A competência de desapropriação então é de legitimidade exclusiva da União, que sem a opção, de acordo com o parágrafo único do citado artigo, de estender as demais entidades políticas da Federação.

Sobre os demais entes da federação Hely Lopes Meirelles afirma que:

[...] nos limites de sua competência, cada entidade estatal pode desapropriar por interesse social, desde que o objeto da expropriação e sua destinação se contenham na alçada da Administração expropriante.⁶⁰

Podemos concluir então que a competência de desapropriar recai privativamente sobre a União.

“Art. 184 - Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.”

9. CONCLUSÃO

A desapropriação para fins de reforma agrária é um meio que o Estado tem para fazer intervenções ao direito de propriedade do particular, sendo esses fundamentados no interesse público, se valendo assim do princípio da supremacia do interesse público ao interesse particular. Na sua essência, busca o bem estar coletivo, para que a sociedade viva em paz social, ou seja, pacificamente, gerando o bem-estar coletivo e se mantendo organizada.

O instituto da expropriação, que é sinônimo da desapropriação, sendo este tipo, e aquele gênero, não pode ser figura de estudo, isolada dos institutos que a constitui.

São eles, o direito de propriedade que é um direito real, garantido constitucionalmente a toda a coletividade, e no Código civil é conceituado no seu artigo 1228 onde são atribuídos os direitos de usar, gozar, dispor e reaver o bem e estes pressupostos não necessitam estar concentrados em uma só pessoa, independendo para que esse direito exista.

O direito a propriedade é apresentado nos primórdios como sendo absoluto, exclusivo e irrevogável, mas com o passar das sociedades, dos aspectos políticos, econômicos e das normas que as regem, o direito de propriedade teve sua estrutura modificada e aos poucos o absolutismo, a exclusividade e a irrevogabilidade, deram lugar ao cumprimento da função social.

A propriedade então alcançou um outro patamar, sendo ela incumbida também, de manter o bem estar e paz da coletividade, atribuindo a mesma deveres e não sendo mais assim, a propriedade apenas uma forma de acumulo de riquezas e poder aquisitivo ao proprietário, passando então a ter um compromisso perante a sociedade que a cerca.

A Reforma agrária, é o instituto que visa a melhor distribuição das terras no nosso país, e também visa a correta utilização das terras, avaliando se sua função social tem sido cumprida nos termos da lei. Ela combate o latifúndio para que se promova a justa distribuição de terras. Quando este instituto atende a finalidade para qual foi criada, é de grande importância para o país, pois ajuda sem sombra de dúvidas na consolidação da igualdade econômica e financeira do país. Esta não é contra a formação de propriedade particular na zona rural, só visa o favorecimento de toda a massa. Pois para que um país cresça problemas ligados à miséria social devem ser eliminados, se não no todo, em sua maioria.

A Reforma agrária precisa ser vista como uma solução do Poder público para as questões que, mesmo que não nos afete diretamente, estão freando o crescimento do país, uma justa organização dá ao sem-terra, às massas pobres, uma solução e oportunidade de desenvolvimento, reagindo assim em cadeia.

A desapropriação, é o meio pelo qual o Estado intervêm na propriedade, procurando um bem-estar coletivo. Ele pode se fundamentar como sendo a utilização desta por necessidade pública, a utilidade pública ou o interesse social, como foi visto, embora os nomes das modalidades sejam parecidas, seus significados e motivos são distintos e de importância para a sociedade, podendo então o direito de propriedade ceder a sua irrevogabilidade.

A desapropriação para fins de reforma agrária, é o meio mais eficiente para que haja a correção dos problemas sociais enfrentados na atualidade, ele se baseia na tese de que se determinada proprietário não cumpre seu dever na utilização correta da propriedade, tem seu direito de propriedade cedido a outro que dará a ela sua devida funcionalidade, gerando o bem-estar social que ela não obedecia, pois como já foi visto, da terra rural se espera o seu melhor aproveitamento.

Conclui então, que a Desapropriação com fins de reforma agrária, pode ser a solução para os conflitos, principalmente os de movimentos sociais, que envolvam a distribuição das terras de nosso país, já que a maioria dos problemas que dizem respeito às questões agrárias. Questões essas que são reflexo do histórico da propriedade no Brasil desde sua colonização pela Coroa Portuguesa, que foi marcado com o surgimento das Capitanias Hereditárias, as quais contribuíram muito para a formação de latifúndios.

Mas para que essa Reforma agrária surta os efeitos pretendidos, o Estado deve agir dentro da legalidade, pois a propriedade é um direito real e não deve ser atropelado, e deve o Estado, desenvolver programas de política agrária com as pessoas que foram assentadas, porque a mera distribuição das terras não poderá eximir o Poder público de observar a função social dos assentamentos. Deve também o trabalhador, desenvolver vínculo com a propriedade que lhe foi dada. Fazendo que enfim, ela obedeça a função social que lhe é atribuída. Assim, teremos um país em ascensão e estrutura fundiária mais justa.

10. BIBLIOGRAFIA

ADI 2.213/DF – Relator (a): Min. CELSO DE MELLO – Publicação: DJ DATA-23-04-04 [...] - O direito de propriedade não se reveste de caráter absoluto, eis que, sobre ele, pesa grave hipoteca social, a significar que, descumprida a função social que lhe é inerente (CF 5. XXIII), legitimar-se-á a intervenção estatal na esfera dominial privada, observados, contudo, para esse efeito, os limites, as formas e os procedimentos fixados pela própria constituição da República. [...], pois só se tem por atendida a função social que condiciona o exercício do direito de propriedade, quando o titular do domínio cumprir a obrigação (1) de favorecer o bem-estar dos que na terra labutam; (2) de manter níveis satisfatórios de produtividade; (3) de assegurar a conservação dos recursos naturais; e (4) de observar as disposições legais que regulam as justas relações de trabalho entre os que possuem o domínio e aqueles que cultivam a propriedade [...] BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2.213. Relator Ministro Celso de Mello. 28 de fevereiro de 2005. Disponível em:

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