A progressividade da alíquota do IPTU à luz do princípio da capacidade contributiva e da função social da propriedade

1. RESUMO

O presente trabalho tem por escopo abordar a progressão fiscal da alíquota do IPTU frente às normas constitucionais, que em meio a esta sociedade capitalista encontra dificuldades para pôr em prática o direito à igualdade. Dentre os princípios norteadores do sistema jurídico constitucional tributário, consta o da Capacidade Contributiva, disposto expressamente no artigo 145, §1º da CF/88, que tem como critério de aplicação a progressividade, a proporcionalidade, a seletividade e a pessoalidade. Para que o estudo fique bem claro será feita uma abordagem específica do que é o princípio da capacidade contributiva. Para que seja estabelecido um chamado padrão social, o Estado vem impondo normas coercitivas para majoração de alíquotas no tempo com o intuito de que o proprietário seja obrigado a cumprir a função social do imóvel. Este trabalho terá também como enfoque a abordagem a respeito da estreita relação existente entre a função social da propriedade urbana e o imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo. O propósito deste trabalho é à luz das inovações trazidas pela Emenda Constitucional nº 29/2000, discutir o fenômeno da progressividade fiscal do Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU e sua relação jurídico-axiológica com o princípio da Capacidade Contributiva, buscando o entendimento mais atual do Supremo Tribunal Federal (STF), juntamente com o entendimento doutrinário.

Palavras-chave: Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU. Princípio da Capacidade Contributiva. Função Social da Propriedade. Progressividade Fiscal. Progressividade Extrafiscal.

2. INTRODUÇÃO

O presente trabalho trata sobre a progressão da alíquota do Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana - IPTU à luz da função social da propriedade e do princípio da capacidade contributiva, bases importantes para o entendimento da discussão doutrinária e jurisprudencial sobre o tema.

Uma série de decisões têm sido proferidas desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 29/2000, que alterou os termos do artigo 156, §1º da Constituição Federal, quanto à possibilidade de aplicação da progressão aos impostos reais, em geral e ao IPTU, em especial.

Segundo o disposto no artigo 156, inciso I da Constituição Federal, o IPTU pode ser instituído pelos municípios. Prevê a Magna Carta, também a possibilidade de progressividade deste tributo quando presentes as hipóteses delineadas nos seus artigos 156, §1º e artigo 182, §4º.

Conforme a redação original do artigo 156, §1º da Constituição Federal, o IPTU poderia ser progressivo nos termos da lei municipal para assegurar o cumprimento da função social da propriedade. Estava estabelecida a progressividade extrafiscal do imposto, pois se baseou em parâmetro externo ao Direito Tributário para alcançar finalidade social.

Corroborando com aquele dispositivo, o artigo 182, §4º da Constituição Federal de 1988 prevê a faculdade ao Poder Público municipal, mediante lei específica, a progressividade do IPTU para assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

A Constituição, após a Emenda Constitucional n° 29/2000, deu margem à progressividade das alíquotas aplicadas ao IPTU, instituindo uma forma de “tributo sanção” para fazer com que os contribuintes cumprissem a função social da propriedade através da nova redação do artigo 156, §1º, que diz que sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, §4º, inciso II, o IPTU poderá ser progressivo em razão do valor do imóvel e ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.

A problemática acerca do tema surge com a edição da Súmula 668 do Supremo Tribunal Federal - STF em outubro de 2003, que considera inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido antes da Emenda Constitucional n° 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.

A discussão, portanto, transfere-se para a importância em saber a diferença entre os impostos reais e pessoais. Uma definição básica do que são os impostos reais é dizer que são aqueles impostos que não levam em consideração as condições inerentes ao contribuinte, incidindo por igual face a qualquer pessoa, ou seja, são os denominados impostos sobre o patrimônio.

Por sua vez, os impostos pessoais estabelecem diferenças tributárias em função de condições inerentes ao contribuinte. Nos impostos pessoais tributa-se conforme a capacidade econômica em decorrência do disposto no §1º do artigo 145 da Constituição Federal.

Desta feita, a partir da classificação dos impostos em pessoais e reais e apoiados constantemente em autores italianos, nos quais inclusive se baseou o Ministro Moreira Alves no Recurso Extraordinário nº 153.771-0, por ele relatado, alguns doutrinadores sustentariam que o critério da progressividade não se aplicaria aos impostos reais.

Data vênia, o presente trabalho seguirá o entendimento doutrinário de apoiar aqueles que concordam com a progressão da alíquota mesmo versando sobre os impostos reais, conforme se argumentará nos próximos capítulos.

Para tanto, é de suma importância saber o que é a capacidade contributiva, pois, sem este entendimento não será possível ir adiante para tratar da progressividade da alíquota do IPTU.

A capacidade contributiva, segundo será apresentado, está alocada no artigo 145, §1º da Constituição Federal de 1988 e tem como significado apenas saber o quanto cada contribuinte pode suportar de ônus tributário. Isso é nada mais que repartir as despesas públicas igualmente entre os contribuintes conforme cada um poderá arcar.

Quanto ao conceito, logo de início é encontrado uma problemática se este dispositivo refere-se apenas aos impostos, como está a indicar o seu elemento literal, ou se diz respeito aos tributos em geral.

Outra questão importante quanto ao dispositivo legal mencionado consiste em saber qual é o alcance da expressão “sempre que possível”, pois essa expressão pode atribuir uma vasta liberdade para decidir quando considera viável a observância do princípio.

Dentre tais pontos relevantes a serem tratados neste trabalho, a divisão dos capítulos está organizada da seguinte forma: no primeiro, serão abordados o conceito de propriedade, bem como sua evolução histórica e função social.

Já no segundo capítulo, será feita um estudo do princípio da capacidade contributiva, trabalhando com os principais doutrinadores o seu conceito e análise do artigo 145 da Constituição Federal, bem como a diferença entre os impostos reais e pessoais.

No terceiro e derradeiro capítulo será feita a abordagem sobre os aspectos gerais do IPTU, expondo sua competência, sujeito ativo, sujeito passivo, fato gerador, base de cálculo e alíquotas, assim como será analisado o princípio da capacidade contributiva aplicando-se à progressão da alíquota do IPTU, a classificação dos impostos em progressivos ou proporcionais e as funções fiscal e a extrafiscal do referido tributo.

Ressalte-se que ainda neste último capítulo será abordada a progressividade das alíquotas do IPTU sob a ótica da Emenda Constitucional nº 29/2000 em consenso com a Súmula nº 668 do STF.

Dessa forma, sem pretensão exaustiva, este trabalho tem em seu objetivo definir através da mais vasta doutrina disponível, entendimento jurisprudencial e análise da letra da lei no Código Tributário Nacional e na Constituição Federal como pode ocorre a progressão da alíquota do IPTU, assim como o que os tribunais têm entendido após aEmenda Constitucional n° 29/2000.

Por fim, a metodologia aplicada para este trabalho será basicamente a teórica bibliográfica com o estudo doutrinário mais abalizado, além da legislação mais atualizada e a metodologia histórica para saber como se deu a evolução e a aplicação da progressão do IPTU.

A tipologia de pesquisa foi pura, tendo em vista que não é possível a mudança da realidade, sendo também qualitativa, pois não houve a utilização de recursos matemáticos, apenas a realidade social.

Além disso, ressalta-se que este tema em discussão é de grande relevância e merece o conhecimento de todos, tendo em vista uma gama da sociedade brasileira estar sujeita a esta aplicação estatal.

3. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE URBANA

Neste capítulo será abordado inicialmente os conceitos de propriedade urbana e da função social da propriedade, em sequência será relatado um breve histórico da função social da propriedade no ordenamento jurídico brasileiro, tanto no âmbito da Constituição Federal de 1988, como no Código Civil de 2002 e por último o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001).

3.1. Conceito de Propriedade Urbana

Apesar de não fazer nenhuma conceituação sobre o que é propriedade, o Código Civil de 2002 relata os poderes inerentes ao proprietário no caput de seu artigo 1.228, que prevê o seguinte: “O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”¹.

Orlando Gomes afirma que “o direito real de propriedade é o mais amplo dos direitos reais, plena in re potesta”² e que “a propriedade é um direito complexo, se bem que unitário, consistindo num feixe de direitos consubstanciados nas faculdades de usar, gozar, dispor e reivindicar a coisa que lhe serve de objeto”.³

Ainda este mesmo autor (2000, pág. 96) conceitua em sua obra o seguinte:

Sua conceituação pode ser feita à luz de três critérios: o sintético, o analítico e o descritivo. Sinteticamente, é de se defini-lo, com Windscheid, como a submissão de uma coisa, em todas as suas relações, a uma pessoa. Analiticamente, o direito de usar, fruir e dispor de um bem, e de reavê-lo de quem injustamente o possua. Descritivamente, o direito complexo, absoluto perpétuo e exclusivo, pelo qual uma coisa fica submetida à vontade de uma pessoa, com as limitações da lei.

Desse modo, é possível entender que a propriedade é um bem real protegido pela lei para que o proprietário tenha liberdade de usar da maneira que lhe é devida, se utilizando de tudo aquilo que a propriedade pode lhe oferecer e nos conformes da licitude. A estrutura formadora desse direito terá por base os poderes do proprietário de usar, gozar e dispor da coisa e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

Portanto a propriedade é o direito ligado ao homem com a faculdade de extrair tudo aquilo que ele achar necessário dentro dos ditames legais.

No tocante ao conceito de propriedade urbana é dito àquela localizada em área definida em lei municipal como tal, entretanto, o Código Tributário Nacional no art. 32, §1º incisos I ao V, exige que devam existir dois requisitos mínimos para que o Poder Público possa definir como área urbana.

A definição de propriedade urbana através do critério geográfico é bastante discutível, tendo em vista a utilização de propriedades em centros urbanos com utilização voltada para a atividade rural e sem contar o crescimento desordenado das grandes cidades atingindo zonas que na época eram afastadas e hoje estão dentro da cidade.

Ainda com essa discussão, tem-se aplicado àquela definida como propriedade urbana na lei municipal, aplicando-se, portanto, o critério geográfico conforme previsto no CTN, ressalvado os casos que a propriedade estiver na zona urbana, mas houver exploração extrativista vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial.

3.2. Conceito de Função Social da Propriedade Urbana

A função social da propriedade é um princípio constitucional de extrema importância para a defesa dos direitos individuais e coletivos. Este princípio tem o objetivo de assegurar dentro dos parâmetros legais um país com maior igualdade e justiça social para todos.

O avanço neste conceito vem de longas datas e a priori tem como objetivo forçar o proprietário de imóveis a dar destinação a seus bens, cumprindo, assim, a função social da propriedade, sob pena até mesmo de sofrer desapropriação pelo Poder Público municipal.

Portanto, pode-se dizer de início que este é o princípio que tem o condão de estimular o proprietário a destinar o uso da propriedade ao interesse da coletividade, que é o chamado interesse social dominante.

O cumprimento da função social da propriedade deve se destinar a atender as necessidades sociais coletivas, devendo ser utilizada de uma maneira que proporcione o bem-estar social conforme a legislação permitir. Uma terra abandonada sem ser utilizada por absolutamente nada pelo seu proprietário é uma clara hipótese de descumprimento da função social da propriedade.

Desta feita, é importante ler o conceito dado por Celso Antônio Bandeira de Melo (1987, pág. 72):

[...] A função da propriedade consiste em que esta deve cumprir um destino economicamente útil, produtivo, de maneira a satisfazer as necessidades sociais preenchíveis pela espécie tipológica do bem (ou pelo menos não poderá ser utilizada de modo a contraditar estes interesses), cumprindo, destarte, às completas, de molde a canalizar as potencialidades residentes no bem em proveito da coletividade (ou, pelo menos, não poderá ser utilizada de modo a adversá-las, [...]

Porém, cumpre definir o que seria um destino economicamente útil e produtivo da propriedade. Tal destinação está ligada à Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, que definiu a finalidade de ordenar o pleno desenvolvimento da função social da propriedade através de um Plano Diretor.

Nesse contexto, a função social da propriedade outorgou um poder enorme aos municípios por meio de um valioso instrumento para trazer o desenvolvimento urbano das cidades, além de ser capaz de coibir o proprietário a manter imóveis subutilizados, pois o município pode exigir a ocupação ou urbanização destes, além de aplicar majoração da alíquota do IPTU no tempo.

Logo, é correto dizer que a propriedade não pode estar voltada única e exclusivamente para o seu proprietário, ela deve ter como objetivo também o bem geral.

A propriedade deve estar vinculada à satisfação da função social, portanto esta passa a fazer parte do próprio conceito daquela, ganhando o bem privado um aspecto de direito público sem perder a natureza particular da res.

O professor José Afonso da Silva alerta que “a função social da propriedade não se confunde com os sistemas de limitação de propriedade. Estes dizem respeito ao exercício do direito ao proprietário; aquela, à estrutura do direito mesmo, à propriedade.”⁴.

Leciona Luiz Edson Fachin⁵ que a função social relaciona-se com o uso de propriedade, alterando, por conseguinte, alguns aspectos pertinentes a essa relação externa que é o seu exercício.

Portanto, este princípio deverá propiciar a harmonia entre os direitos individuais e as necessidades coletivas, num contexto em que os poderes de domínio autônomo possuam também caráter social, havendo a busca pela justiça.

3.3. Breve Histórico da Função Social da Propriedade Urbana

Não se pode negar a importância dada à propriedade pelo homem. Os seres irracionais, o mundo animal, preocupam-se com a obtenção apenas do indispensável para a sua sobrevivência, já o ser humano possui uma ganância muito grande pela obtenção em abundância de bens, inclusive os supérfluos.

Por outro lado, ainda mais importante, o ser humano, por razões financeiras, econômicas e políticas tem tido apego à propriedade dos meios de produção. No entanto, a utilização desses bens nem sempre tem sido fiel às regras que tratam do proveito que possam ter para os demais membros da coletividade, sendo todo o seu proveito de uma única pessoa, o seu proprietário, obrigando, portanto, o Estado tomar medidas coercitivas.

O contexto a ser estudado em relação à função social da propriedade deve ser visto diante da propriedade privada e não da propriedade pública, porque naquela deve-se ter o condão de colocar em confronto o direito individual e o coletivo. Já nesta, como o próprio nome diz, tem-se por finalidade atender a toda a coletividade sem qualquer distinção de raça, cor ou etnia, deste modo, não estará gerando nenhum conflito com a sociedade.

Segundo Gustavo Tepedino, “as investigações acerca da função social da propriedade remontam à doutrina cristã da Idade Média, sobretudo na Suma Teológica de São Tomás de Aquino”⁶.

Logo, a função social da propriedade passou a ser defendida primeiramente na história da doutrina da Igreja Católica por ter origem teológica iniciada com a Suma de São Tomás de Aquino.

Segundo Melhin Namem⁷o direito de propriedade está ligado a um dever perante a coletividade e aparece com nitidez na Encíclica Quadragésimo Anno,⁸ pela qual se procura distinguir o direito de propriedade e o uso da propriedade, preconizando-se a atuação do legislador no sentido de regular o exercício do direito de propriedade de acordo com as exigências do bem comum.

Ao longo de muitos anos a propriedade evoluiu bastante e deixou de ser vista como um direito e um bem absoluto unicamente privado. A propriedade precisou deixar de lado o seu egoísmo e uso degenerado passando a ser objeto da função social.

Pela primeira vez no ordenamento brasileiro, a Carta Magna de 1934 inseriu em seu artigo 113 a menção indireta à função social da propriedade. Em seguida todas as outras Constituições futuras (1937, 1946, 1967/69 e 1988) seguiram o direcionamento. Colaciona-se o que rezava o artigo 113, inciso XVII da Constituição de 1934⁹:

Art. 113. A constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no país a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade nos termos seguintes:

[...]

XVII - É garantido o direito de propriedade, que não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriação por necessidade ou utilidade pública far-se-á nos termos da lei, mediante prévia e justa indenização. Em caso de perigo iminente, como guerra ou comoção intestina, poderão as autoridades competentes usar da propriedade particular até onde o bem público o exija, ressalvado o direito à indenização ulterior.

Observa-se que a preocupação em garantir o uso adequado e proteger o interesse social e coletivo da propriedade já era preocupação do legislador pátrio desde o século passado. É importante frisar ainda que no artigo citado foi outorgado ao legislador ordinário a missão de regulamentar o princípio consagradode cumprimento da função social da propriedade.

O surgimento literal da função social da propriedade na Constituição pátria se deu somente em 1967¹⁰ como um dos princípios da ordem econômica e social:

Art. 157. A ordem econômica tem por fim realizar a justiça social com base nos seguintes princípios:

[...]

III – função social da propriedade.

A Constituição de 1969¹¹, por sua vez, no título relativo àordem econômica e social previa:

Art. 160. A ordem econômica e social tem por fim realizar o desenvolvimento nacional e a justiça social, com base nos seguintes princípios:

[...]

III – função social da propriedade.

Ressalte-se que nas Constituições de 1934 e 1969 este princípio esteve presente com o objetivo de aplicação de desapropriação para fins da reforma agrária. Por sua vez, a Carta Magna atual garante o direito de propriedade em seu artigo 5º, isto é, no rol dos direitos e garantias fundamentais,condicionado que sejam atendidas as funções sociais exigidas.

Visto, portanto, a importância dada à função social da propriedade ao longo do tempo, é hora de analisar como o princípio se comporta no ordenamento jurídico atual a partir do próximo tópico.

3.4. A Função Social da Propriedade na Constituição Federal de 1988

Com o advento da Constituição Federal de 1988 a função social da propriedade foi tratada de uma maneira bastante categórica através de normas mais aplicáveis e específicas do que as que a precederam, bem como, em casos de descumprimento, a aplicação de sanções.

A função social da propriedade está intimamente ligada ao uso adequado perante a coletividade, pois um uso indevido, sob a visão doEstado Democrático de Direito, é uma afronta em si, vez que nesse contexto haverá imensa desigualdade social.

Com a leitura do artigo 5º, incisos XXII e XXIII da Constituição Federal de 1988¹², constata-se que a relação de propriedade e função social estão intimamente ligados e possuem aplicação imediata conforme o §1º do artigo 5º da CF/88¹³.

Consagrou-se, portanto uma liberdade maior do aplicador do direito, pois caberá ao Poder Judiciário analisar a cada caso se a propriedade cumpre ou não a função social, podendo se utilizar inclusive dos meios constitucionais.

Ainda conforme os dispositivos constitucionais mencionados,se verifica também que não está somente garantido o direito à propriedade, mas sim o direito à propriedade vinculada e dependente ao cumprimento da função social.O texto constitucional, portanto, corresponde a um poder-dever do proprietário.

Independente de quem quer que seja o dono do imóvel localizado em qualquer lugar no território nacional, deverá atender às exigências legais para que estenão sirva de interesse e atenda as expectativas exclusivas do proprietário, como também às necessidades da coletividade a qual se insere.

Os princípios constitucionais inseridos nos incisos XXII e XXIII do artigo 5º, que dispõe da garantia individual da propriedade e sua exigência de destinação, e nos incisos II e III do artigo 170 condicionam a valorização individual desse direito por estar inserido no capítulo dos princípios gerais da atividade econômica.

No capítulo da política urbana da CF/88 é previsto no artigo 182, §4º, inciso III a chamada obrigação propter rem, para que em casos de solos urbanos subutilizados ou não utilizados seja promovido seu adequado aproveitamento sob pena de progressão do imposto sobre a propriedade progressivo no tempo. Diante disso, é negado o não uso da propriedade.

Portanto, segundo os princípios constitucionais a utilização e exploração dos bens estão ligados diretamente com o cumprimento da função social, devendo se adequar com a destinação final do bem.

O texto constitucional criou no artigo 182, §4º um vínculo obrigacional, como já dito antes, de caráter propter rem, impondo sanções pela inércia do proprietário, caso deixe de utilizar o seu imóvel nos conformes do plano diretor da sua cidade, vez que este impõe ao proprietário uma obrigação de fazer, isto é, construir ou dar demais finalidades que não sejam tão somente deixar o imóvel ocioso.

Existe uma razão de grande relevância estar inserida a função social da propriedade no capítulo dos princípios gerais da atividade econômica, pois na medida em que é tratado este referido princípio no artigo 5º, incisos XXII e XXIII o legislador o conceituou como direito de garantia fundamental, ou seja, um princípio-garantia altamente vinculante, porém igualmente genérico.

Ensina José Eduardo Soares de Melo (2010, pág. 531):

Entretanto, como a propriedade deve atender à sua função social (art. 5º, XXII e XXIII; art. 184 e 186, da CF), o exercício do seu direito deve estar em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, preservando a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, evitando a poluição do ar e das águas (art. 1228, §1º do Código Civil).

Os objetivos da função social podem ser alcançados mediante obrigações positivas (proprietário construir em terreno ocioso), e como regras impeditivas de ações (proibição de edificações, visando funções do urbanismo; ordenamento do crescimento de atividades, segregação de indústrias insalubres, conveniente uso e ocupação do solo, evitando especulação imobiliária).

Portanto, deverá sempre ser lembrada a vinculação da propriedade com o princípio da função social da propriedade em busca do bem-estar social nas cidades, deixando de lado o individualismo e buscando um pensamento mais amplo em respeito ao Estado Democrático de Direito.

3.5. A Função Social da Propriedade no âmbito do Código Civil de 2002

Além de toda a previsão legal na Constituição Federal de 1988, o Código Civil de 2002 também trouxe expressamente o tema da função social da propriedade no artigo 1.228, §1º¹⁴:

Art. 1228. O proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha.

§1º. O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecimento em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

§3º. O proprietário pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição em caso de perigo público iminente.

§4º. O proprietário também pode ser privado da coisa se o imóvel reivindicado consistir em extensa área, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, e estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.

Aqui não se deve confundir com uma afronta ao direito de propriedade, pois o legislador deixou bem claro o direito de usar, gozar e dispor da coisa e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha, deixando claro o uso da propriedade.

O que o legislador quis impor é o cumprimento da função social da propriedade para que esteja em conformidade com a preservação da flora, fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico o patrimônio histórico e artístico, bem como evitando a poluição do ar e das águas, ou seja, é uma imposição ao uso adequado da propriedade.

Com a leitura dos parágrafos do artigo 1.228 do Código Civil de 2002 é clara a intenção do legislador em proteger os direitos sociais e coletivos forçando o proprietário a cumprir a função social da propriedade. Nos §§ 3º e 4º deste artigo nota-se que o direito de propriedade, como já foi dito, não é absoluto e também ao fazer isso deixa a cargo do juiz um amplo poder discricionário de analisar e considerar o interesse social e econômico relevante.

Diante disso, pode-se concluir que o direito de propriedade será protegido caso a função social da propriedade seja cumprida. Por sua vez, não caberá ao Estado mover forças para garantir o direito de propriedade de um imóvel abandonado e tomado por desabrigados. O Estado tem em primeiro lugar a preservação do cumprimento da função social.

O IPTU progressivo, assunto central deste trabalho, é um dos instrumentos de coerção atribuídos ao município para buscar a garantia e eficácia da função social da propriedade.

Portanto, o IPTU poderá ter a alíquota progressiva no tempo, aplicada pelo Poder Público municipal para os casos de descumprimento da função social da propriedade. A progressividade da alíquota do IPTU no tempo será assunto para o último capítulo.

3.6. A Função Social da Propriedade Urbana no âmbito do Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001)

Evoluída a concepção da função social da propriedade, parte-se para a ideia da consciência de que a cidade é um bem coletivo dos mais importantes, cabendo à Constituição retirar do proprietário a faculdade de não-uso da propriedade. Sendo assim, é garantido o direito à propriedade, ressalvado o princípio da função social e o direito da coletividade.

A Constituição Federal de 1988 ao acrescentar um capítulo sobre as políticas urbanas estabeleceu como competência do Poder Público municipal a responsabilidade pelo desenvolvimento político e urbano acrescentado às ações promovidas pelo Governo Federal.

Eis que surgiu a Lei 10.257 de 10 de Julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, com a ideia de planejamento urbano e com o objetivo de regulamentar os artigos 182 e 183 da CF/88.

Este estatuto reafirma os princípios básicos já estabelecidos na Constituição Federal de 1988, dando ênfase agora ao caráter municipal e fazendo do plano diretor um instrumento básico de política urbana para estabelecer as diretrizes gerais dos municípios. Assim, sem sombra de dúvidas, foi dado mais ênfase a uma gestão mais democrática.

Com a leitura do artigo 2º desta lei verifica-se os objetivos da política urbana para alcançar o desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade sem esquecer, claro, a propriedade urbana.¹⁵Para que sejam alcançados estes objetivos, a lei traz normas que impõem obrigações para o controle de uso do solo para evitar uma utilização inadequada dos imóveis urbanos.

Importante também é a leitura do artigo 5º desta lei¹⁶, pois traz a possibilidade de parcelamento, edificação e utilização compulsória:

Art. 5º Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação.

§1º Considera-se subutilizado o imóvel:

I. cujo aproveitamento seja inferior ao mínimo definido no plano diretor ou em legislação decorrente.

Com a leitura deste dispositivo pode-se dizer que existe uma dependência de lei específica, assim como de previsão no plano diretor de cada município para aferição do disposto no §1º, inciso I do artigo 5º da Lei 10.257/01.

Foi através do Plano Diretor que foi definido a função social da propriedade no âmbito da progressão da alíquota do IPTU no tempo, edificação ou utilização compulsória e instrumentos reguladores de parcelamento, incluindo também a desapropriação, conforme é visto no artigo 7º do Estatuto:¹⁷

Art. 7º. Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do artigo 5º desta lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no §5º do art. 5º desta lei, o município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

Portanto, com o Estatuto da Cidade, independentemente da propriedade ser inviolável e dizer respeito a um direito individual, sob o prisma da função social, poderão ser utilizados instrumentos que possibilitem sua realização. Para o estudo deste trabalho será visto somente a progressão da alíquota do IPTU criado para compelir o proprietário a cumprir a obrigação estabelecida.

A lei estabelece também, limites de progressão da majoração da alíquota por um período máximo de 5 (cinco) anos, assim como o limite máximo de 15% (quinze por cento) de aumento na alíquota. Neste período, serão observados o cumprimento do previsto no artigo 5º desta lei, e caso isso não aconteça o aumento da alíquota poderá ser aplicado como sanção até este período.

Se dentro do prazo de cinco anos mesmo com a aplicação do limite máximo da alíquota do IPTUo proprietário do imóvel não der destinação social ao bem, o município terá a possibilidade de continuar cobrando a alíquota máxima nos anos seguintes ou o município poderá desapropriar o imóvel com o pagamento feito em títulos públicos conforme disposto no artigo 8º¹⁸:

Art. 8º Decorridos cinco anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com o pagamento em títulos de dívida pública.

Portanto, com este poder nas mãos, ficam os municípios com a obrigação de impor aos proprietários de imóveis descumpridores da norma brasileira ao cumprimento da função social da propriedade urbana.

4. PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E O IPTU

Delineado o estudo do princípio da função social da propriedade urbana, neste capítulo, primeiramente, será feita uma abordagem sobre os aspectos gerais do princípio da capacidade contributiva e, em seguida, sobre as características do Imposto sobre a Propriedade e Territorial Urbana – IPTU, traçando sua competência, sujeito ativo, sujeito passivo, fato gerador, base de cálculo e alíquota.

4.1. Aspectos gerais do Princípio da Capacidade Contributiva

O princípio da capacidade contributiva é um mecanismo de controle estatal capaz de realizar uma tributação mais justa, pois tem o poder de recolher mais daqueles contribuintes abastados e menos dos que são mais necessitados com o intuito de buscar igualdade fiscal entre os contribuintes.

Este princípio tem como significado objetivo saber o quanto cada contribuinte pode suportar de ônus tributário. Isso é nada mais que repartir as despesas públicas igualmente entre os contribuintes conforme cada um poderá arcar.

Capacidade contributiva é uma conquista do Estado Moderno na realização de justiça fiscal, pois está sob a ótica de fazer com que cada pessoa colabore com as despesas públicas somente com aquilo que puder, não ultrapassando suas possibilidades econômicas.

O princípio da capacidade contributiva, segundo Luciano Amaro (2011, pág. 162), se inspira na ordem natural das coisas, isto é, onde não houver riqueza é inútil instituir imposto, do mesmo modo que em terra seca não adianta abrir poço em busca de água.

Hugo de Brito Machado cita Manoel Lourenço dos Santos (1993, pág. 09) em sua obra para conceituar o princípio da capacidade contributiva:

O princípio da capacidade contributiva, universalmente consagrada pela Ciência das Finanças, facilmente impressiona o nosso espírito, como regra comum da Justiça: o Estado deve repartir a carga tributária de acordo com as possibilidades econômicas de seus habitantes, de modo geral, e de modo específico, conforme a capacidade econômica de cada indivíduo, poupando, tanto quanto possível, o necessário físico de cada um.

O princípio da capacidade contributiva deve encontrar uma característica pessoal e econômica de cada contribuinte, de forma que identificada a diferença de cada indivíduo, as alíquotas dos impostos terão condições de serem alteradas e graduadas conforme a sua capacidade econômica.

Para aqueles com maior patrimônio a responsabilidade contributiva só tende a aumentar gradativamente, assim como quem possui menos tende a diminuir até que em certos casos, possa nem existir contribuição.

Este princípio é considerado uma forma de instrumentalizar-se o princípio da igualdade, do qual para muitos se mostra até como um sub-princípio. Tais princípios estariam vinculados em razão da premissa de que “todos são iguais perante a lei” independente da riqueza ou prestígio destes.

Em linhas gerais o princípio da capacidade contributiva surge para um ideal de justiça fiscal no Direito Tributário, de forma que isonomicamente avoca um caráter relacional de conforto para o ente estatal, que sendo justo com a sua forma de tributação não dá margens para um enriquecimento sem causa, que seria um privilégio a alguns e um desfavorecimento para outros.

Este princípio, assim como os demais, não surge na Constituição Federal de 1988 denominando como tal, mas aparece na interpretação ao artigo 145, §1º.¹⁹

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

§1º. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

Portanto, pode-se definir este princípio como sendo uma imposição tributária mais onerosa àquele que apresente maior capacidade econômica, diferentemente, aquele que possuir inferior força econômica deverá arcar com imposto menor, como forma de haver igualdade tributária. Resumidamente, ninguém será obrigado a arcar com uma carga tributária superior, ou seja, um ônus tributário maior à riqueza que ostente.

Vale ressaltar que este princípio não objetiva somente limitar o poder estatal na cobrança do tributo, mas também estabelecer critérios para que cada contribuinte recolha seus tributos nos conformes da riqueza que efetivamente disponha, sem que esta seja diminuída. Sendo assim, o mencionado dispositivo serve também de garantia para que a administração pública resguarde e preserve os direitos individuais, tendo que agir nos termos da lei.

A discussão acerca do tema surge no alcance da expressão “sempre que possível”, pois se entendeu que de tal forma teria sido atribuído ao legislador a liberdade para decidir quando considera possível a observância do princípio, tornando-se uma maneira equivocada de permitir a este a aplicação do princípio.

Segundo preceitua Hugo de Brito Machado (2012, pág.39):

Não é razoável entender-se que o legislador tem ampla liberdade para resolver quando é e quando não é possível exigir-se obediência ao princípio da capacidade contributiva porque tal compreensão anula inteiramente a sua supremacia. Em outras palavras, essa interpretação rebaixa o princípio em questão do nível da Constituição para o nível das leis ordinárias, o que não é razoável admitir-se.

Portanto esta expressão “sempre que possível”,mesmo dando margens a interpretações diversas, o legislador poderá deixar de considerar a pessoalidade para graduar os impostos pela capacidade econômica do contribuinte.

Por sua vez, Roque Antônio Carrazza (2004, pág.95) traz a análise jurídica da referida expressão da seguinte maneira:

Em outras palavras, ele não está autorizando o legislador ordinário a,se for do seu agrado, graduar os impostos que criar, de acordo com a capacidade econômica dos contribuinte. [...] O Sentido desta norma jurídica é muito outro. Ela, segundo pensamos, assim deve ser interpretada: se for da índole constitucional do imposto, ele deverá obrigatoriamente ter caráter pessoal e ser graduado de acordo com a capacidade econômica do contribuinte. Ou, melhor: se a regra matriz do imposto (traçada na CF) permitir, ele deverá necessariamente obedecer ao princípio da capacidade contributiva.

Segundo Kyoshi Harada (2010, pág.365) este princípio agrega a “personalização dos impostos graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”:

Assim, o legislador ordinário está constitucionalmente proibido de instituir uma progressividade na razão inversa da grandeza presumível da renda ou dos bens sobre os quais incide o imposto. Por exemplo, seria inconstitucional a instituição de alíquotas progressivas do IPTU na razão inversa do valor venal dos imóveis: quanto menor o valor venal do imóvel maior a alíquota do imposto.

Ademais, nem todos os impostos têm condições de desvendar a verdadeira capacidade contributiva e, segundo os dizeres da Constituição Federal, apenas os impostos pessoais terão a perspectiva de revelar a capacidade contributiva.

Os impostos classificados como pessoais são aqueles que levam em conta as condições financeiras do contribuinte, existe, portanto, uma diferenciação de cada pessoa conforme seu poder aquisitivo. Exemplos de imposto classificados como pessoais são o Imposto de Renda de pessoa física ou jurídica.

O renomado doutrinador Aliomar Baleeiro (2010, pág.342) traz em sua obra o seguinte conceito de impostos pessoais:

Sob um ponto de vista, chamam-se impostos pessoais ou subjetivos os que são regulados em seu quantitativo e em outros aspectos pelas condições individuais do contribuinte, de sorte que sua pressão é estabelecida adequadamente à capacidade econômica dele. O legislador, dispondo sobre esse gênero de tributos, discrimina os contribuintes segundo a idade, estado civil, grau de parentesco, domicílio e residência, vulto da renda ou do patrimônio, existência de dívidas passivas e circunstâncias outras. Na tributação pessoal, há uma individualização do gravame sob diferentes ângulos de apreciação.

Sob a ótica desta análise e comentários, os impostos pessoais são aqueles que analisam cada contribuinte, têm caráter personalíssimo e poderão variar a cada ano como no caso do Imposto de Renda, que para muitas pessoas nem todos os anos tem o mesmo rendimento e, portanto, nem sempre deverá fazer a mesma contribuição que a do ano anterior.

Os impostos reais, por sua vez, são aqueles que não levam em consideração a condição do contribuinte, como o caso do IPTU.

Mais uma vez, Aliomar Baleeiro (2010, pág.342) conceitua os impostos reais da seguinte maneira:

Os impostos reais, ou objetivos, pelo contrário, são decretados sob a consideração única da matéria tributável, com inteira abstração das condições personalíssimas de cada contribuinte. O legislador concentra sua atenção exclusivamente no fato gerador, desprezadas as circunstâncias peculiares ao contribuinte e que poderiam ser tomadas como dados de fato sobre sua capacidade contributiva.

Portanto, os impostos reais não levam em conta a condição pessoal do contribuinte, abstrai-se a condição personalíssima e incide-se sobre o objeto material, a coisa (res, em latim), como por exemplo, os impostos sobre o patrimônio: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU, Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR, e o Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis – ITBI.

A contrario sensu subtrai-se ser sempre possível aplicar o princípio da capacidade contributiva independentemente da natureza jurídica do gravame fiscal, quer real ou pessoal.

Preceitua Roque Antônio Carrazza (2004, pág.95) o seguinte entendimento:

Impostos há, porém, que por sua natureza, não permitem que se atenda ao princípio da capacidade contributiva. É o caso do ICMS, que, positivamente, com ele não se coaduna. De fato, a carga econômica deste imposto é repassada para o preço da mercadoria. Quem a suporta não é o contribuinte (o comerciante, o industrial ou o produtor que praticou a operação mercantil), mas o consumidor final da mercadoria. Este, ao adquiri-la vê repassada, no preço, a carga econômica do ICMS. Ora, tal carga idêntica para todos os consumidores finais, sejam eles ricos ou pobres. Exemplificando, se um milionário e um mendigo comprarem, cada um para si, um maço de cigarros, da mesma marca, suportarão a mesma carga econômica do imposto.

É questionado, portanto, se há necessidade de criação de impostos de índole pessoal na medida das possibilidades técnicas, consagrando assim o princípio da personalização, ou se, por outro lado, objetiva a implementação do princípio da capacidade contributiva a todas às demais situações, incluindo tanto impostos reais quanto pessoais.

Ainda segundo Roque Antônio Carrazza (2004, pág.96):

Na verdade, quando o legislador ordinário tiver opções, deverá obrigatoriamente, ao criar in abstracto o imposto, atender aos reclamos do princípio da capacidade contributiva, isto é, deverá imprimir a exação caráter pessoal, graduando-a segundo a aptidão econômica do contribuinte.

Para Eduardo Sabbag²⁰ a justiça deste princípio está intimamente ligada à noção de equidade na tributação e divide em duas dimensões: a equidade horizontal em que deve haver o tratamento igual dos indivíduos considerados iguais e a equidade vertical, com o tratamento desigual aos indivíduos desiguais.

O citado autor (2013, pág. 154 a 155) assim conceitua equidade horizontal e vertical:

A Equidade Horizontal: Os contribuintes que possuam igual capacidade de pagar deverão contribuir com a mesma quantidade pecuniária, destinada aos cofres do Estado. É a ideia do “tratamento igual para os iguais”. [...] A Equidade Vertical: Os contribuintes que possuam desigual capacidade de pagar deverão contribuir com diferentes quantidades pecuniárias, destinadas aos cofres do Estado. É a ideia do “tratamento desigual para os desiguais”. Aqui despontam os critérios de concretização do postulado da capacidade contributiva, a progressividade, a seletividade, entre outros. Assim indivíduos com rendas maiores deverão contribuir, proporcionalmente e equitativamente, com mais recursos do que aqueles que possuem menores rendimentos. O objetivo dessa forma de tributação não é o de inverter a posição das classes de renda, mas reduzir entre elas, por sinal, exageradamente grande no Brasil.

Com esse entendimento conclui-se que, segundo a doutrina, este princípio não está ligado somente aos impostos pessoais, pois há abertura para os demais impostos entrarem no rol da progressividade conforme a chamada índole constitucional do imposto, como é o caso do IPTU, um imposto real que conforme a aplicação do princípio da capacidade contributiva poderá ter aplicada a majoração de alíquota.

4.2. Aspectos gerais do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU

Antes de enfrentar a questão da progressividade da alíquota do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU é importante discorrer a respeito de suas características básicas, visto que são conceitos que irão complementar o estudo deste trabalho.

4.2.1. Competência e Sujeito Ativo

A competência do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU encontra-se estabelecida no artigo 156, inciso I, da Constituição Federal de 1988²¹:

Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

I – propriedade predial e territorial urbana;

Portanto, somente o Município poderá cobrar dos contribuintes o recolhimento do imposto e através de lei municipal estabelecer a alíquota, que poderá ser diferente em cada Município.

4.2.2. Sujeito Passivo

O Código Tributário Nacional traz no artigo 34 a definição do contribuinte do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana – IPTU²²:

Art. 34. Contribuinte do imposto é o proprietário do imóvel, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título.

Hugo de Brito Machado (2012, pág. 405) explica o dispositivo legal sobre quem poderá ser considerado sujeito passivo, isto é, contribuinte do IPTU:

Entendemos que o contribuinte do IPTU é o proprietário, se este reúne em seu patrimônio os dois domínios do imóvel. Se há enfiteuse, o contribuinte é o titular do domínio útil. E, finalmente, se alguém, com ânimo de proprietário, tem a posse do imóvel útil, faltando-lhe para ser proprietário apenas o título respectivo, então, será esse titular da posse o contribuinte.

Acerca do tema, Eduardo Sabbag²³ leciona que a sujeição passiva do IPTU abrange aquele que detém qualquer direito de gozo relativamente ao bem imóvel, seja pleno ou ilimitado.

Contudo, ressalta-se que o locatário, assim como o comodatário, não têm legitimidade passiva para contribuir com o imposto, pois são mero detentores da coisa alheia por meio de contrato particular entre as partes.

Assim sendo, entende-se que o contribuinte do IPTU será o proprietário do imóvel com pleno domínio, o enfiteuta, o de domínio exclusivo ou condição de co-proprietário, o usufrutuário, aquele possuidor com animus dominis, o titular do domínio útil do imóvel e o possuidor a qualquer título.

4.2.3. Fato Gerador

O fato gerador do IPTU como o próprio artigo 32 do Código Tributário Nacional reza será a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

O Código Tributário Nacional faz menção a acessão física e imóvel por natureza, pois antigamente havia a cobrança de 2 (dois) impostos. A cobrança do imóvel por natureza era recolhida pelo Estado e dizia respeito ao solo, os acessórios naturais o espaço aéreo e o subsolo.

Neste outro a cobrança era recolhida para os cofres públicos do Município e seria tudo aquilo construído pelo homem, ou seja, a edificação feita no terreno. É por isso que o nome do imposto é chamado de Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, ou seja, foi unificada a cobrança dos dois impostos.

Para a definição da hipótese de incidência do IPTU, é importante a área geográfica a qual o imóvel está situado, sendo imprescindível a localização dele na zona urbana do Município.

Leciona Hugo de Brito Machado (2012, pág. 400) no que se refere a destinação do imóvel:

Aspecto importante no estudo dos impostos sobre propriedade imobiliária é o que diz respeito à delimitação da zona urbana. Na verdade, essa delimitação implica disciplinar a própria discriminação de competências tributárias. Em princípio, prevalece o critério geográfico, vale dizer, a localização do imóvel, mas a destinação dele há de ser considerada com um critério complementar na situação legalmente prevista.

Dito isso, o critério geográfico deverá prevalecer, entretanto, a destinação considerada terá um critério complementar na situação legal, ou seja, mesmo o imóvel estando em zona urbana definida na lei municipal, o imóvel poderá estar sujeito à incidência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural – ITR e não do IPTU. Este entendimento tem fundamento no artigo 15 do Decreto-lei 57 de 18 de novembro de 1966²⁴.

Para que seja gerada a cobrança do imposto é relevante que exista no mínimo 2 (dois) requisitos do §1º do artigo 32 do CTN que reza o seguinte:

Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.

§1º - Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Pode Público:

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de água pluviais;

II – abastecimento de água;

III – sistema de esgotos sanitários;

IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

Com a estipulação de no mínimo um destes 2 (dois) requisitos isso foi uma limitação para a cobrança do IPTU com fundamento no artigo 146 incisos I e III da Carta Magna²⁵.

Quando o legislador estipulou o rol taxativo para a aplicação do IPTU, é necessário que em qualquer destes casos do §1º e incisos do artigo 32 do CTN, seja tratado como referência o imóvel e não o bairro ou as proximidades. Assim, o abastecimento de água será considerado somente se houver no referido imóvel. O meio-fio ou calçamento com canalização de águas pluviais também deverão ser considerados somente se encontrados no imóvel.

Entretanto, mesmo existindo um rol taxativo de aplicação mínima de 2 (dois) requisitos do art. 32 §1º do CTN, o §2º através de uma interpretação extensiva pode-se entender que mesmo aquelas áreas que ainda não possuem os requisitos mínimos, ou seja, são consideradas urbanizáveis ainda, mas que sejam destinados à habitação, à indústria ou ao comércio poderá ser cobrado o referido imposto.

4.2.4. Base de Cálculo

A base de cálculo do IPTU está definida no artigo 33 do Código Tributário Nacional o qual traz a seguinte redação:

Art. 33. A base de cálculo é o valor venal do imóvel.

Parágrafo Único. Na determinação da base de cálculo, não se considera o valor dos bens móveis mantidos, em caráter permanente ou temporário, no imóvel, para efeito de sua utilização, exploração, aformoseamento ou comodidade.

O valor venal do imóvel é aquele valor estipulado pelo Poder Público municipal e que provavelmente seria obtido ao ser vendido naquele período, até porque ano a ano pode ser feito um reajuste do valor venal do imóvel conforme a valorização de mercado.

A base de cálculo do IPTU poderá sofrer alteração do valor monetário do imóvel por decreto municipal, pois o §2º do artigo 97 do CTN diz que não implicará majoração do tributo. Porém se esse aumento for aplicado em excesso será considerado indevido em virtude do princípio da legalidade tributária.

A regra seria a majoração da base de cálculo do IPTU a depender da elaboração de lei, todavia, quando o Poder Público desejar realizar uma simples atualização monetária dos imóveis no município, poderá realizar tal feito através de decreto com fundamento no artigo 97, II, §2º do Código Tributário Nacional que traz a seguinte redação:

Art. 97 Somente a lei pode estabelecer:

[...]

II – a majoração de tributos, ou a redução, ressalvado o disposto nos artigo 21. 26, 39, 57 e 65;

[...]

§2º Não constitui majoração de tributo, para fins do disposto no inciso II deste artigo, a atualização do valor monetário da respectiva base de cálculo.

Ainda no que concerne a atualização e aumento da base de cálculo o Superior Tribunal de Justiça editou a Súmula 160 com a seguinte redação: “É defeso ao Município atualizar o IPTU, mediante Decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária”²⁶.

A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 150²⁷, §1º, após a Emenda Constitucional n° 42/2004, estabeleceu uma exceção ao princípio da anterioridade nonagesimal quanto à majoração da base de cálculo do IPTU dando a certos impostos a não necessidade do cumprimento deste princípio.

Dito isso, o Poder Público municipal poderá fixar um novo valor venal de um imóvel no final do ano e já ser aplicado no dia 1º de janeiro do ano seguinte sem decorrer vício de anterioridade.

Para chegar ao valor venal do imóvel, devem ser analisadas as edificações realizadas no terreno, a localização do imóvel (cidade, bairro e rua), características como idade, posicionamento do imóvel na área, verifica-se também se a rua é asfaltada, se a utilização dele é residencial ou comercial e por último o valor do metro quadrado da área.

Importante frisar que o valor venal do imóvel não é absoluto, pois o artigo 148²⁸ do Código Tributário Nacional concede ao contribuinte o direito ao contraditório, podendo contestar da avaliação do Poder Público.

O IPTU de Fortaleza e a alterações na base de cálculo no exercício 2014

No dia 12 de Dezembro de 2013 a Câmara Municipal de Fortaleza aprovou o Projeto de Lei Complementar que alterou os valores dos imóveis da cidade. Esta alteração modificou somente a base de cálculo do imposto.

A discussão sobre este fato foi intensa e ainda deixa muitas pessoas em dúvida sobre a possibilidade dessa alteração estar correta ou não.

Pelo fato de ter sido alterado somente a base de cálculo do IPTU, não se torna obrigado ao respeito do princípio da anterioridade nonagesimal estabelecido no art. 150, inciso III, alínea c da CF/88, que seriam esperar no mínimo 90 (noventa) dias da publicação da lei para a entrada em vigor da alteração.²⁹

O princípio da anterioridade nonagesimal seria necessário, caso houvesse alteração na alíquota do referido imposto, entretanto, houve somente alterações na base de cálculo, ou seja, aumentaram o valor venal dos imóveis com alegação de estarem extremamente defasados.

Com o aumento do valor venal dos imóveis, o valor do imóvel que entra na faixa de isenção do imposto também acompanhou este aumento, passando de R$ 30.341,43 (trinta mil, trezentos e quarenta e um reais e quarenta e três centavos) para o valor de R$ 52.000,00 (cinqüenta e dois mil reais), mantendo a condição já estabelecida anteriormente de que o proprietário não possua nenhum outro imóvel na capital e que este seja utilizado somente para fins residenciais.

4.2.5. Alíquota

Alíquota é o percentual a ser aplicado na base cálculo para identificar quanto o contribuinte deverá pagar de imposto. Sendo assim, quando se tem a base de cálculo do imóvel no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais) e uma alíquota de 1% é fácil concluir que o imposto devido pelo contribuinte será de R$ 1.000,00 (hum mil reais).

A alíquota pode ser classificada de duas maneiras: fixa e progressiva. A alíquota fixa é aquela que não altera independentemente da base de cálculo e do contribuinte. Já a alíquota progressiva é aquela que varia conforme a base de cálculo como nos casos do Imposto de Renda que varia de acordo com a aferição de renda e nos casos que serão estudados logo mais no próximo capítulo da progressividade do IPTU.

Cumpre informar que a alíquota do IPTU será novamente trazida à baila no próximo capítulo quando será tratado sobre a função fiscal e extrafiscal do IPTU.

Diante disso, pode-se concluir o estudo básico do IPTU no que tange a competência, sujeito ativo, sujeito passivo, fato gerador, base de cálculo e alíquota e parte-se para a questão da progressividade desta.

5. IPTU PROGRESSIVO

Concluído o estudo do princípio da capacidade contributiva e os aspectos gerais do IPTU no capítulo anterior, será visto agora a progressividade desde sua conceituação até o seu caráter extrafiscal, analisando-se também as medidas de desenvolvimento urbano previstas no Estatuto da Cidade, a aplicação do IPTU progressivo no tempo como instrumento de política urbana no Plano Diretor da cidade de Fortaleza e por último a possibilidade de progressividade fiscal do IPTU após a mudança do texto constitucional.

5.1. Conceito de progressividade

A progressividade no Direito Tributário brasileiro é uma modalidade de tributação segundo a qual, na medida em que aumenta a base de cálculo do tributo, aumenta também a alíquota sobre esta incidente.

Hugo de Brito Machado³⁰ leciona que a progressividade é o imposto, cuja alíquota cresce em função do crescimento de sua base de cálculo. Essa é a progressividade ordinária, que atende ao princípio da capacidade contributiva.

A progressividade almeja a justiça fiscal, estando, portanto, ligado aos princípios da isonomia e da capacidade contributiva, já abordado no capítulo anterior.

Já a relação com o princípio da isonomia está ligada à redistribuição de riquezas mais justa no Brasil, posto que igualdade é tratar os iguais igualmente e os desiguais desigualmente. Por sua vez, a correlação entre o princípio da capacidade contributiva com a progressividade está ligada ao fato do aumento proporcional à riqueza do contribuinte.

Mizabel Derzi e Sacha Calmon Navarro Coelho³¹ lecionam que:

Por progressividade entende-se a majoração da alíquota à medida que cresce o valor da matéria tributável. Não é incompatível com o princípio da igualdade e da proporcionalidade. Ao contrário, é hoje aceita, e segundo relata Uckmar, da Alemanha à Áustria, da França à Itália, da Holanda à Suíça, à Noruega, à Espanha, aos Estados Unidos, ao Canadá, ao México, à Austrália, ao Japão, pode-se dizer que não existiu um Estado onde no fim do século passado ou no princípio presente, não existissem impostos com alíquotas progressivas.

Além da possibilidade de aplicação progressiva ao IPTU, a progressividade é aplicável também ao Imposto de Renda – IR, Imposto Territorial Rural – ITR, Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.

Cumpre ressaltar que a progressividade deve ser aplicada de forma a não adotar infringir o princípio do não confisco, visto que a Constituição Federal de 1988 veda o ato confiscatório em seu artigo 150, inciso IV³².

Existem duas formas de progressividade a ser aplicada: simples ou graduada. Hugo de Brito Machado (2012, pág. 306) leciona que a progressão simples é aquela em que cada alíquota aplica-se a toda a matéria tributável.

Quanto à forma de tributação progressiva graduada, este mesmo autor (2012, pág. 306) cita Rubens Gomes de Sousa:

Graduada é aquela em que cada alíquota maior aplica-se apenas sobre a parcela de valor compreendida entre um limite inferior e outro superior, de modo que é preciso aplicar tantas alíquotas quantas sejam as parcelas de valor e depois somar todos esses resultados parciais para obter o imposto total a pagar.

Mesmo com a existência dessas duas formas de progressão, Hugo de Brito entende que apenas a progressividade graduada é compatível com a Constituição Federal de 1988, sendo a progressividade simples lesiva ao princípio da capacidade contributiva.

Por fim, cumpre frisar que a progressividade não pode ser confundida com a seletividade. Segundo Machado (2012, pág. 403) leciona que:

Seletivo, por sua vez, é o imposto cujas alíquotas são diversas em razão da diversidade do objeto tributado. Assim, o IPTU será seletivo se as suas alíquotas forem diferentes para imóveis diferentes, seja essa diferença em razão da utilização, ou da localização, ou de um outro critério qualquer, mas sempre diferença de um imóvel para outro imóvel. ³³

Portanto, com estas linhas explanadas, cumpre encerrar este conceito e assinalar que a progressividade do IPTU tem duas funções a serem estudadas nos próximos tópicos: a fiscal e a extrafiscal.

5.2. Progressividade Extrafiscal do IPTU

A progressividade extrafiscal do IPTU tem como objetivo, aplicar os comportamentos e diretrizes que o Poder Público municipal considera fundamental para o bem-estar da sociedade tendo como fundamento o exercício do poder de polícia.

Harada (2010, pág. 434) trata do poder de polícia, disciplinado no artigo 78 do Código Tributário Nacional, em relação à progressividade extrafiscal do IPTU da seguinte maneira:

O poder de polícia, tal qual conceituado pelo art. 78, do CTN, nada mais é do que a atividade inerente do poder público que objetiva, no interesse público, intervir na propriedade e na liberdade dos indivíduos, impondo-lhes comportamentos comissivos ou omissivos. Incogitável a ideia de Estado despido do poder de polícia.

Com este raciocínio, é imprescindível entender que neste caso o poder de polícia, o mesmo utilizado no Direito Administrativo, é aplicado também no Direito Tributário de forma discricionária e sem o exercício da função arrecadatória, pois o Estado visa o fim social e político no poder regulatório.

A progressividade extrafiscal se difere da progressividade fiscal justamente pela sua aplicação não ser através da capacidade contributiva do contribuinte, disciplinado no §1º do artigo 145 da CF/88. Na extrafiscalidade o objetivo é aplicar a progressividade da alíquota em decorrência do descumprimento da função social da propriedade.

A progressividade prevista no §1º do artigo 156 e o §4º, inciso II do artigo 182 da CF/88 são os dispositivos constitucionais que estabelecem a função extrafiscal do IPTU.

Mesmo antes da EC/2000, a Carta Magna já previa desde logo a possibilidade de alíquotas progressivas com a finalidade extrafiscal utilizada como instrumento urbanístico e para assegurar o cumprimento da função social da propriedade.

Portanto, após esta breve explanação acerca da progressividade extrafiscal é possível adentrar o tópico que irá tratar do IPTU progressivo no tempo como instrumento de política urbana.

5.3. O IPTU progressivo como instrumento de efetivação da função social da propriedade urbana

Demonstrado anteriormente o Estatuto da Cidade como um balizador do princípio da função social da propriedade, resta analisar os principais instrumentos de política urbana previstos no Estatuto, especialmente quanto a progressividade do IPTU.

5.3.1. As medidas de desenvolvimento urbano previstas no Estatuto da Cidade

A Lei 10.257, promulgada em 10 de julho de 2001, foi criada com o objetivo de viabilizar mais concretamente o desenvolvimento urbano das cidades pelo Poder Público municipal. Elaborada para a regularização do uso da propriedade urbana em prol do bem-estar coletivo, referida legislação também é utilizada para o estudo da progressividade da alíquota do IPTU.

De acordo com Mariana Moreira (2010 págs. 27-43):

O Estatuto da Cidade oferece diretrizes gerais para a fixação da política urbana e, também instrumentos capazes de garantir o atendimento dessas postulações, condicionando o exercício do direito de propriedade, bem como elegendo institutos jurídicos e administrativos facilitadores da ação estatal em matéria de urbanismo.

O art. 4º do Estatuto traz o rol de instrumentos colocados à disposição dos municípios para que organize e faça ser cumprida a função social da propriedade com o objetivo de um melhor desenvolvimento econômico e social das cidades.

O referido diploma infraconstitucional, através do dispositivo supracitado, deu cumprimento ao artigo 182 da Constituição Federal de 1988, pois está elencado como instrumento de planejamento municipal o plano diretor.

Desta feita, importa estudar o art. 7º do Estatuto³⁴ que traz a seguinte redação:

Art. 7^o Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5^o desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5^o do art. 5^o desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.

§ 1^o O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5^o desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.

§ 2^o Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8^o.

§ 3^o É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.

Para compelir o proprietário a obrigação estabelecida, seja parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o Estatuto da Cidade forneceu ao Município o IPTU progressivo no tempo.

É válido destacar que neste dispositivo o legislador impôs o percentual a ser aplicado à base de cálculo do IPTU seja aumentado anualmente, limitando-se ao prazo de 5 (cinco) anos.

Para melhor entendimento do assunto, colaciona-se decisão do Supremo Tribunal Federal interpretando pela utilização de técnica de tributação progressiva do IPTU cabível para assegurar a eficácia da função social da propriedade e atendendo os requisitos do Plano Diretor da cidade do Rio de Janeiro³⁵:

TRIBUTÁRIO. IPTU. PROGRESSIVIDADE. CARACTERIZAÇÃO DO ESCALONAMENTO DA CARGA TRIBUTÁRIA DE ACORDO COM A DESTINAÇÃO DADA AO IMÓVEL. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE AFIRMA HAVER PROGRESSIVIDADE. RAZÕES DE AGRAVO REGIMENTAL INSUFICIENTES PARA AFASTAR A CONCLUSÃO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL.

1. Esta Corte interpretou os arts. 145, § 1º, 156, § 1º e 182, §§ 2º e 4º da Constituição, na redação anterior à Emenda Constitucional 29/2000, para fixar que a utilização da técnica de tributação progressiva para o Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana – IPTU somente era cabível para assegurar a eficácia da função social da propriedade, atendidos os requisitos estabelecidos em Plano Diretor compatível com lei federal (cf. o RE 394.010-AgR, rel. min. Carlos Velloso, Segunda Turma, DJ de 28.10.2004 e o RE 153.771, red. p/ acórdão min. Moreira Alves, Pleno, DJ de 05.09.1997). Súmula 668/STF.

2. O efeito extrafiscal ou a calibração do valor do tributo de acordo com a capacidade contributiva não são obtidos apenas pela modulação da alíquota. O escalonamento da base de cálculo pode ter o mesmo efeito. 3. As razões de agravo regimental não infirmam a conclusão a que chegou o Tribunal de origem quanto à utilização da técnica de progressividade. Agravo regimental ao qual se nega provimento.

Para finalizar este tema, Aliomar Baleeiro (2000, pág. 256) estabelece como regras da progressividade extrafiscal progressiva no tempo do IPTU estabelecida na Constituição Federal de 1988:

Tributação progressiva no tempo, que, de forma gradual, imponha encargos cada vez mais gravosos à medida que persistam os comportamentos contrários ao pleno desenvolvimento da política urbana, definida em lei. Ressalta o caráter pedagógico ou reeducativo do art. 182.

Portanto, faculta ao Poder Público municipal, mediante lei específica para a área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei, que o proprietário promova adequadamente o efetivo aproveitamento de propriedade não edificada, subutilizada ou não utilizada, sob pena sucessiva de parcelamento, edificação compulsória ou a progressividade no tempo da alíquota do IPTU, conforme o §4º inciso I e II do artigo 182 da CF/88.

5.3.2. A aplicação do IPTU progressivo no tempo como instrumento de política urbana do Plano Diretor da cidade de Fortaleza

A Constituição Federal elencou no título pertencente à ordem econômica e financeira um capítulo tratando da política urbana, o qual traz o artigo 182 abordando a política de desenvolvimento urbano aplicada pelo Poder Público municipal.

Segundo Regina Helena Costa³⁶ o IPTU progressivo no tempo tem caráter sancionatório, uma vez que se volta à punição do proprietário do imóvel que insiste em não ajustá-lo à função social da propriedade e às diretrizes do Plano Diretor.

O que ocorre para que decorra a progressividade da alíquota do IPTU no tempo é que existem na grande maioria das cidades brasileiras terrenos ociosos, sem qualquer utilização e, muitas vezes, o motivo desse desprezo, pode-se dizer assim, é que os proprietários aguardam a valorização do lugar a partir das intervenções realizadas pelo Poder Público municipal para o desenvolvimento da região.

Exemplos práticos de intervenção do Poder Público municipal para o desenvolvimento do local é a instalação de infraestrutura básica e implantação de equipamentos urbanos essenciais como iluminação pública, asfaltamento, transporte público, saneamento básico, coleta de lixo, dentre outros.

É muito comum em grandes cidades a presença de investidores que compram imóveis almejando sua valorização futura em decorrência da especulação imobiliária e das melhorias promovidas pelo poder público com o fito de desenvolver a região. Consequentemente, as cidades acabam sofrendo com o esgotamento da possibilidade de crescimento dessa área, fazendo com que novas regiões da cidade menos povoadas sejam habitadas somente no futuro.

Para estes casos, portanto, o ordenamento jurídico pátrio prevê a possibilidade de majoração da alíquota do IPTU de forma progressiva no tempo como medida sancionatória. Desta feita, o Poder Público municipal deverá forçar o proprietário do imóvel a dar a utilidade ao imóvel cumprindo a devida função social da propriedade ou simplesmente vende-la.

Visto isso, é merecedor a transcrição do art. 182 da CF/88:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

§1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§2º. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

[...]

§4º. É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal , do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I – parcelamento ou edificação compulsórios;

II – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana progressivo no tempo;

III – desapropriação com pagamento mediante títulos públicos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real daindenização.

Logo no caput do artigo supracitado, o texto constitucional prescreve que a política urbana a ser executada pelos municípios objetiva aplicar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar coletivo.

O §1º se destaca ao ver que o legislador instituiu como instrumento básico de política de desenvolvimento e de expansão urbana o plano diretor, que é instituído para aqueles municípios com mais de 20.000 (vinte mil) habitantes.

Em conformidade com este parágrafo, deve-se analisar que o legislador constitucional, por entender que o Município está mais próximo da realidade da sua comunidade, deverá criar seu plano diretor. Portanto, caberá ao plano diretor dizer se a propriedade está cumprindo ou não a função social da propriedade e aplicar as medidas cabíveis.

Tomando agora como exemplo o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano da cidade de Fortaleza, instituído pela Lei Complementar 62, datada de 13 de março de 2009, estabelece em seu artigo 3º, inciso II, como princípio de política urbana a função social da propriedade³⁷.

Ainda neste mesmo Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, estabelece o que segue abaixo³⁸:

Art. 3º São princípios da Política Urbana:

[...]

§ 2º A função social da propriedade é cumprida mediante o pleno desenvolvimento da sua função socioambiental.

§ 3° A propriedade cumpre sua função socioambiental quando, cumulativamente:

I — for utilizada em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental;

II — atenda às exigências fundamentais deste Plano Diretor;

III — assegurar o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça socioambiental e ao desenvolvimento das atividades econômicas;

IV — assegure o respeito ao interesse coletivo quanto aos limites, parâmetros de uso, ocupação e parcelamento do solo, estabelecidos nesta Lei e na legislação dela decorrente;

V — assegurar a democratização do acesso ao solo urbano e à moradia;

VI — não for utilizada para a retenção especulativa de imóvel.

Percebe-se que neste artigo foi estabelecido também como cumprimento da função social da propriedade os cuidados de desenvolvimento da função socioambiental, que compreenderá o uso e o gozo da propriedade privada em consonância com os direitos e deveres para com o meio ambiente.

Ainda de extrema importância a leitura do artigo 216 do referido Plano Diretor, o qual é inserido no capítulo dos instrumentos de política urbana³⁹:

Art. 216. Em caso de descumprimento das obrigações, etapas e prazos estabelecidos no art. 213 desta Lei, o Município deverá aplicar nessas propriedades alíquotas progressivas do IPTU, majoradas anualmente, pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos, e até que o proprietário cumpra com a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar, conforme determinação de lei específica.

§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado em lei específica e não excederá a 2 (duas) vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de 15% (quinze por cento).

§ 2º O Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa de proceder à desapropriação do imóvel, mediante pagamento em títulos da dívida pública.

§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.

Importante ressaltar o prazo máximo estipulado pelo artigo supracitado de 5 (cinco) anos consecutivos de majoração de alíquota do IPTU até que o proprietário se regularize perante o Poder Público municipal, não podendo a alíquota ultrapassar o limite máximo de 15% (quinze por cento).

Por sua vez, ainda assim não sendo cumprida a obrigação legal do proprietário, prescreve o artigo 217 do Plano Diretor da cidade de Fortaleza⁴⁰:

Art. 217. Decorridos 5 (cinco) anos de cobrança do IPTU progressivo no tempo, sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública.

§ 1º Os títulos da dívida pública terão prévia aprovação pelo Senado Federal e serão resgatados no prazo de até 10 (dez) anos, em prestações anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais de 6 (seis por cento) ao ano.

§ 2 O valor real da indenização:

I — refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras realizadas pelo Poder Público, na área onde o mesmo se localiza, após a notificação de que trata o art. 212 desta Lei;

II — não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios.

§ 3º Os títulos de que trata este artigo não terão poder liberatório para pagamento de tributos.

§ 4º O Município procederá ao adequado aproveitamento do imóvel no prazo máximo de 5 (cinco) anos, contados a partir de sua incorporação ao patrimônio público.

§ 5º O aproveitamento do imóvel poderá ser efetivado diretamente pelo Poder Público ou por meio de alienação ou concessão a terceiros, observando-se, nesses casos, o devido procedimento licitatório.

§ 6º Ficam mantidas para o adquirente de imóvel nos termos do parágrafo anterior as mesmas obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 208 desta Lei.

§ 7º Não cumprindo o adquirente a obrigação do parágrafo anterior no prazo de 5 (cinco) anos, o Município poderá desapropriar o imóvel nos termos do caput.

Sendo assim, tomado como exemplo o caso do investidor que compra terreno urbano e não cumpre a função social da propriedade, ou seja, deixa o imóvel subutilizado ou sem utilização nenhuma, decorridos 5 (cinco) anos de aplicação de IPTU com alíquota progressiva a cada ano, o Município poderá desapropriar o imóvel com pagamento em títulos da dívida pública sendo resgatados no prazo máximo de 10 (dez) anos.

Importante também destacar que no §4º do artigo 217 do Plano Diretor de Fortaleza, está previsto que o Município deverá proceder ao adequado uso da propriedade no prazo de 5 (cinco) anos podendo até após este prazo o proprietário reaver o seu imóvel.

5.4. Progressividade fiscal do IPTU

A progressividade fiscal do IPTU é aquela organizada para majorar as alíquotas conforme o Poder Público aumente a base de cálculo do imposto.

Para Harada⁴¹ a progressividade fiscal decretada no interesse único da arrecadação tributária tem seu fundamento no preceito programático representado pelo §1º do artigo 145 da CF, segundo o qual, sempre que possível, o imposto será graduado conforme a capacidade econômica do contribuinte.

A modalidade da progressividade fiscal vem sendo considerada constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, embora boa parte da doutrina discorde e esta é decorrente da aplicação do princípio da capacidade contributiva. Esta modalidade poderá ser executada pelos municípios, sob pena de lesão à isonomia e descumprimento dos objetivos do Estado Democrático de Direito.

Portanto, pode-se dizer que a progressividade fiscal do IPTU tem como resultado primordial a arrecadação de recursos financeiros para os municípios.

Cumpre destacar inicialmente que a progressividade fiscal tem como fundamento no preceito programático representado no §1º do artigo 145 da CF/88. Segundo o texto constitucional expressa que sempre que possível, o imposto será graduado conforme a capacidade econômica do contribuinte.

Entretanto, a progressividade fiscal do IPTU está disciplinada no artigo 156 §1º da Constituição Federal de 1988. É importante ressaltar a diferença da redação deste parágrafo antes e depois da Emenda Constitucional n° 29/2000.

Antes da referida Emenda a redação do §1º do artigo 156 da CF/88 previa somente a utilização da técnica progressiva extrafiscal do IPTU de modo expresso. Esta modalidade não tinha como objetivo o alcance de finalidade meramente arrecadatória, visto que poderia ser progressivo nos termos de lei municipal para o cumprimento do princípio da função social da propriedade.

No entanto, com o advento da EC n° 29/2000 foi criada a chamada progressividade fiscal do IPTU. Antes da aprovação dessa emenda, geraram-se inúmeras discussões doutrinárias em virtude da capacidade contributiva do contribuinte.

Tendo em vista o IPTU ser entendido como um imposto de natureza real o STF entendia que não seria possível a cobrança progressiva do imposto em virtude da capacidade contributiva do contribuinte. Sendo assim, a Suprema Corte admitia somente a progressividade do IPTU para fins extrafiscais, isto é, para o efetivo cumprimento da função social da propriedade.

Nesse contexto, antes da EC n° 29/2000 o STF entedia ser inconstitucional qualquer lei municipal que trouxesse o IPTU progressivo de maneira diferente que não fosse para assegurar o cumprimento da função social da propriedade, conforme segue decisão abaixo.

IPTU. PROGRESSIVIDADE.

1. No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real.

2. Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico).

3. A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. 4. Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal.

5. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o subitem 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22.12.89, no município de Belo Horizonte.⁴²

Este entendimento foi antes da existência da EC 29/200. Em outro entendimento jurisprudencial o Ministro relator Moreira Alves do STF julgou o Recurso Extraordinário nº 199281.

RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. IPTU. PROGRESSIVIDADE.

1. O Plenário desta Corte, ao julgar o RE 153.771, relativo à progressividade do IPTU, firmou o entendimento que "no sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real", e, assim sendo, "sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real, que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (especifico).

2. O acórdão recorrido julgou improcedente a ação direta de inconstitucionalidade em causa, porque deu ao artigo 160, §1º, da Constituição do Estado de São Paulo (que reproduz o artigo 145, §1º, da Carta Magna Federal) interpretação diversa da que esta Corte tem dado ao princípio constitucional federal reproduzido pela Constituição Estadual.

3. Recurso extraordinário conhecido e provido, para julgar procedente a ação direta de inconstitucionalidade, declarando, com eficácia erga omnes, inconstitucional o artigo 1º da Lei 11.152, de 30 de dezembro de 1991, do Município de São Paulo, na parte que altera a redação dos artigos 7º e 27 e respectivos parágrafos da Lei 6.989, de 29 de dezembro de 1966, com a redação que lhes foi conferida pelas Leis nºs 10.394, de 20 de novembro de 1987, 10.805, de 27 de dezembro de 1989, e 10.921, de 30 de dezembro de 1990.⁴³

A citada ementa modificou a interpretação anterior da Corte Maior no que tange ao artigo 156 da Carta Magna de 1988, impondo, vale ressaltar, sem prejuízos da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, §4º, inciso II, a progressividade do IPTU em razão do valor venal do imóvel, além de permitir alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.⁴⁴

Conforme apresentado anteriormente jurisprudências contendo decisões do Supremo declarando inconstitucional a progressão fiscal do IPTU, segue abaixo uma das inúmeras decisões contendo o entendimento contrário e mais atual da Suprema Corte.

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. IPTU. PROGRESSIVIDADE. LEI LOCAL INSTITUÍDA APÓS A EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 29/2000. CONSTITUCIONALIDADE. CONDIÇÕES PREVISTAS PELO ESTATUTO DA CIDADE. INAPLICABILIDADE.

1. A progressividade extrafiscal, baseada na função social da propriedade, sempre foi permitida pelo texto Constitucional. Esta é a modalidade de progressividade que se opera conforme as condições previstas pelo Estatuto da Cidade.

2. A progressividade fiscal, dita arrecadatória, só foi viabilizada após constar da Constituição Federal o permissivo trazido pela Emenda Constitucional nº 29/2000. Nesse caso, a progressividade é mecanismo de concreção da capacidade contributiva e opera-se com a majoração de alíquotas em relação diretamente proporcional ao aumento da base de cálculo.

3. Agravo regimental a que se nega provimento.⁴⁵

Os incisos I e II do artigo supracitado simplesmente criou a possibilidade de aplicação de técnicas progressivas de alíquotas, almejando a fiscalidade e extrafiscalidade, sendo esta última reconhecida para o cumprimento do princípio da função social da propriedade e que já existia no texto constitucional anterior.

Harada (2010, pág. 432) no tocante ao inciso I do artigo 156 da CF/88 leciona.

É bem de ver que, no caso, só o valor venal do imóvel poderá ser tomado como parâmetro para a progressão das alíquotas, na medida em que apenas ele espelha, objetivamente, a capacidade econômica do proprietário-contribuinte. A consideração de qualquer outro fator ou elemento retira a natureza fiscal da progressividade.

Com a edição do inciso II, surge uma problemática no tocante à progressão aplicada à localização do imóvel, para isso Harada (2010, pág. 434) pontifica que:

Entretanto, a distinção de alíquota em função da localização do imóvel não encontra justificativa plausível, podendo gerar distorções na política tributária municipal. Atenuar a carga tributária dos imóveis situados nas periferias poderá atrair poderosos especuladores imobiliários, que acabarão empurrando os pobres para locais cada vez mais distantes. Outrossim, imóveis situados em zonas nobres já têm valores venais elevados sobre os quais poderá incidir a tributação progressiva.

A questão a respeito da progressividade em razão do valor venal do imóvel se dá em razão da hipótese de certo contribuinte possuir um único imóvel com valor estimado de R$ 1.000.000,00 (hum milhão de reais) e outro contribuinte possuir 10 (dez) imóveis em localidades diferentes e com valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais).

Seguindo, portanto pelo entendimento de quem possuir o imóvel de valor mais elevado irá contribuir mais do que o que possuir 10 (dez) imóveis que somando dariam o mesmo valor daquele que possui somente um, pode-se concluir que com este raciocínio enfrenta-se um imenso debate por estar em confronto com o princípio da capacidade contributiva e o princípio da isonomia.

O entendimento é discutível, porém pacificado pelo STF, dando ensejo a aplicação progressiva fiscal do IPTU e, sendo, portanto constitucional o §1º do artigo 156 da CF/88 e válida sua instituição com base na capacidade contributiva do contribuinte no caso de legislações posteriores à EC n.° 29/2000.

Para firmar a decisão de constitucionalidade da progressividade fiscal, o Supremo, na vigência da aludida emenda editou a Súmula 668 que traz com clareza a seguinte redação: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.”

Com isso, conclui-se que o STF modificou o seu entendimento devido a nova redação do artigo 156 em combinação com o §1º do artigo 145 da CF/88 e que se tornou possível a aplicação do IPTU progressivo com base no valor venal do imóvel e a sua localização, tendo em vista a Suprema Corte entender constitucional a aplicação progressiva fiscal do IPTU.

Entretanto, esse entendimento não merece ser visto de forma correta, pois se trata de um imposto real não sendo possível aplicar a progressividade de acordo com a capacidade contributiva do contribuinte.

A hipótese de um contribuinte pagar mais imposto por possuir um único imóvel avaliado em R$ 1.000.000,00 (hum milhão de reais) do que o contribuinte que possui 10 (dez) imóveis de R$ 100.000,00 (cem mil reais) cada é uma afronta ao Estado Democrático de Direito.

Importante deixar claro que este entendimento não é o mais razoável de ser aceito, mesmo sendo considerado pela Suprema Corte deste país um dispositivo legal. Este entendimento não é acatado pela maioria dos doutrinadores.

Há quem entenda que não deve ser aplicada a progressividade em hipótese alguma, seja a extrafiscal ou a fiscal, pois para esses juristas caso ele tenha um determinado imóvel enorme, sem utilização nenhuma, descumprindo, portanto, a função social da propriedade, e seja lá onde for a localização deste imóvel ou o valor venal dele não deve pagar a alíquota progressiva do IPTU, podendo-se concluir um entendimento absoluto da propriedade.

6. CONCLUSÃO

Este trabalho monográfico objetivou o estudo da progressividade da alíquota do IPTU à luz do princípio da capacidade contributiva e a função social da propriedade com apresentação atual do tema no Plano Diretor da cidade de Fortaleza e da atualização do valor cobrado do IPTU em virtude da majoração da base de cálculo a partir do exercício de 2014.

Importa frisar a grandeza de todo esse estudo em diversos aspectos, tais como a importância da visão da propriedade privada diante o Estado Democrático de Direito em conjunto com a função social da propriedade.

A propriedade é um bem real e poderá sofrer restrições nos casos de não uso da maneira correta. Portanto, pode-se dizer que a propriedade não é um bem absoluto, pois é passível até mesmo de desapropriação nos casos de uso irregular.

A função social da propriedade é um assunto bastante recorrente e tem sido cada vez mais discutido em razão do grande crescimento das cidades e da desigualdade social cada vez maior no perímetro urbano.

Logo, a relação entre propriedade e função social corresponde a um poder-dever do proprietário de cumprir a utilização do imóvel nos conformes da Constituição Federal, Estatuto da Cidade e o Plano Diretor da cidade.

No tocante ao princípio da capacidade contributiva, pode-se concluir que possui característica pessoal e deve ser aplicado conforme a capacidade econômica do contribuinte.

Quanto ao IPTU trata-se de um imposto real de competência do Poder Público municipal e de sujeição passiva do proprietário do imóvel ou daquele que detém qualquer direito de gozo de forma plena ou ilimitada, ressalvado os casos de locação e comodato.

A progressividade do IPTU extrafiscal objetiva penalizar os proprietários de imóveis que não cumprem a função social da propriedade, sendo esta a aplicação mais aceitável pela doutrina diferentemente da progressividade fiscal com pouca aceitação, por mais que o STF já tenha pacificado a constitucionalidade da alíquota progressiva após a edição da EC 29/2000.

Cumpre ressaltar que por mais que existam doutrinadores que apóiam a progressividade fiscal do IPTU, este trabalho monográfico objetivou defender a progressividade extrafiscal do IPTU, pois não há como concordar com o enquadramento aplicável de alíquotas progressivas através do valor venal do imóvel, pois o IPTU é um imposto real, não admitindo, portanto, a majoração pela capacidade contributiva do contribuinte.

Portanto, para finalizar, é importante destacar que este trabalho monográfico objetivou a pesquisa sobre este tema com os principais doutrinadores, jurisprudências específicas e buscou atender os requisitos para aprovação no curso de direito.

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