A EVOLUÇÃO NORMATIVA DO DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS E A SUA INFLUÊNCIA NO ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO

1. RESUMO

O presente estudo tem como objetivo demonstrar como o processo migratório influenciou na regulamentação dos direitos humanos, partindo da evolução histórica deste instituto, evidenciando seu processo de internacionalização, saindo do âmbito de incidência restrito a apenas um país, como nos primeiros documentos históricos e tendo aplicação internacional, mostrando também a relação entre os direitos humanos e o refúgio. Trata também da noção de refugiado à luz da legislação internacional, comentando os aspectos definidores do refúgio à luz das primeiras normas, explicando o contexto em que surgiram os principais instrumentos que disciplinam o tema, como a Convenção de Genebra de 1951, o Protocolo de 1967 e a Declaração de Cartagena de 1984, passando também pelas organizações internacionais responsáveis pelos refugiados. Demonstra qual o tratamento recebido pelo refugiado no Brasil, desde o começo do Século XX, quando o governo brasileiro estabelecia determinados critérios de restrição ao recebimento de imigrantes, passando pelo regime militar, onde os direitos humanos e, consequentemente os refugiados eram desrespeitados, finalizando com o processo de redemocratização vivido pelo país, quando as diretrizes do estado democrático de direito passaram a ser sedimentadas, resultado da promulgação da Constituição de 1988. Finaliza com a análise do Estatuto do Refugiado, a lei 9747/94, abordando os principais aspectos desta lei, tais como: critérios para definição de refugiado, pessoas que não podem ser consideradas refugiadas, direitos e deveres do refugiado, solicitação do status de refugiado, CONARE, procedimento de solicitação do refúgio, extradição, expulsão, cessação ou perda da condição de refugiado e soluções duradouras para a situação dos refugiados.

Palavras-chave: Migração. Direitos humanos. Refugiados. Direito internacional. ACNUR.

ABSTRACT

The present study aims to demonstrate how the migratory process influenced the regulation of human rights, starting from the historical evolution of this institute, evidencing its internationalization process, leaving the scope of incidence restricted to only one country, as in the first historical documents and having international application, showing the relationship between human rights and refuge. It also deals with the concept of refugee under the international law, commenting on the defining aspects of the refugee showed on the first norms, explaining the context in which the main instruments that govern the subject emerged, such as the Geneva Convention of 1951, the 1967 Protocol And the 1984 Cartagena Declaration, as well as international refugee organizations. It also demonstrate how the refugee were treated in Brazil, since the beginning of the 20th century, when the Brazilian government established certain criteria for restricting the reception of immigrants, including the military regime, where human rights and, consequently, refugees were disrespected, passing by The process of re-democratization experienced by the country, when the guidelines of the democratic state of law began to be settled, resulting from the promulgation of the Constitution of 1988. It ends with the analysis of the Refugee Statute, Law 9747/94, addressing the main aspects of this law, Such as: refugee definition criteria, people who can´t be refugee, rights and duties of the refugee, refugee status, CONARE, refugee request procedure, extradition, expulsion, cessation or loss of refugee status, Lasting solutions to the refugee situation.

Keywords: Migration. Human rights. Refugees. International right. UNHCR.

2. INTRODUÇÃO

O ato de migrar constitui um fenômeno social permanente na História do ser humano com o meio físico e social, isto é, com a natureza e com os outros seres humanos. O homem é um ser que está em constante processo de migração, seja por causas de ordem natural, que motivaram principalmente o ser primitivo, seja pelas causas de ordem econômica e social, hoje preponderantes.

As grandes migrações ocorridas em outras épocas e as contemporâneas têm motivos semelhantes para ocorrer: invasões, conflitos, mudanças sazonais, fome, etc. Outro motivo que ocasiona as migrações é a perseguição, que pode ser de ordem étnica, religiosa, cultural, política. É nesse contexto que se inserem os refugiados, que se distinguem dos demais migrantes por serem forçados a deixar seus países. Ademais, outro fator que distingue os refugiados dos demais migrantes é a regulamentação internacional específica, fruto de diversos documentos normativos.

Farena (2012, p.112), em sua obra, trata do tema, ao aduzir que

No plano internacional existe efetivamente um sistema de proteção ao refugiado, que não encontra similar no caso dos outros migrantes. Eles são reconhecidos como especialmente vulneráveis, merecedores de uma proteção específica reconhecida pelo direito internacional e de responsabilidade da comunidade internacional, através de organismos especializados e normas internacionais e nacionais pertinentes. Pressupostos jurídicos precisos, tanto no plano internacional quanto no ordenamento jurídico interno dos Estados, geram a exigibilidade de acolhida aos refugiados, direito resguardado desde a antiguidade.

O que difere as migrações ocorridas no passado e as hodiernas é a facilidade de deslocamento propiciada pela abertura dos mercados e pela tecnologia, as maiores facilidades para viajar, a difusão de informações e a divulgação em escala planetária sobre opções em outros países, laços étnicos e familiares, em suma: a Globalização, determinada pela interdependência cada vez maior entre os países. Outro fator que difere o deslocamento moderno do deslocamento antigo é a criação de uma estrutura jurídico-política para cuidar da questão no sistema internacional.

Independentemente dos motivos, as migrações ocorridas e as multidões de refugiados gerados têm causado impactos na sociedade. Daí surgiu a necessidade de regulamentação dos direitos humanos, uma vez que os cidadãos, ao entrarem em determinado território, não tinham seus direitos protegidos pelos Estados soberanos, havendo a necessidade de disciplinar todos os aspectos decorrentes desse processo, ou no âmbito jurídico, ou no político ou econômico. A necessidade de proteção internacional surgiu da violação de direitos humanos, em razão dos mais diversos fatores.

O que se objetiva demonstrar aqui é a evolução e o desenvolvimento do instituto do refúgio, perpassando pela noção de direitos humanos e sua influência na criação de normas regulamentadoras, demonstrando-se o contexto em que se inserem as medidas tomadas em âmbito internacional e os reflexos desta política no ordenamento brasileiro, fazendo uma análise cronológica das medidas adotadas pelo Governo brasileiro, desde o final do século XIX até os dias de hoje.

3. DIREITOS HUMANOS

3.1. Definição e características

O filósofo alemão Immanuel Kant criou uma definição que serviu de base para os princípios humanitários, ao estabelecer que o homem, e de uma maneira geral todo ser racional, existe como um fim em si mesmo, e que a essência de todos os seres humanos é igual, independentemente de sua origem cultural ou nacional. Em suas próprias palavras:

O homem, e, duma maneira geral, todo o ser racional, existe como fim em si mesmo, não só como meio para o uso arbitrário desta ou daquela vontade. Pelo contrário, em todas as suas acções, tanto nas que se dirigem a ele mesmo como nas que se dirigem a outros seres racionais, ele tem sempre de ter considerado simultaneamente como fim. (KANT apud RIBEIRO, 2012, p.1)

Nas palavras de Comparato (apud RIBEIRO, 2012, p.1), isso significa que

Tratar a humanidade como um fim em si implica do dever de favorecer, tanto quanto possível, o fim de outrem. Pois, sendo o sujeito um fim em si mesmo, é preciso que os fins de outrem sejam por mim considerados também como meus.

A igualdade essencial entre os homens, difundida no pensamento de Kant, forma o núcleo do conceito universal de direitos humanos.

Sendo assim, os direitos humanos se caracterizam por serem fundados sobre o respeito pela dignidade e o valor de cada pessoa, sendo universais, devendo ser aplicados de forma igual e sem discriminação a todas as pessoas, inalienáveis, pois ninguém pode transferir ou ceder seu direito a outrem, inexauríveis, caracterizado pela possibilidade de expansão, de constante mudança.

Apesar de serem até certo ponto, lógicas, tais características só passaram a ser respeitadas, em sua integralidade, após o surgimento de uma regulamentação específica a respeito do tema.

3.2. Internacionalização dos Direitos Humanos

No século XX, sobretudo depois da Segunda Guerra Mundial, os direitos humanos alcançaram projeção e proteção internacional com a criação da Organização das Nações Unidas – ONU. Entretanto, como se sabe, a ideia de direitos humanos é bem mais antiga, sendo retratada em leis e costumes perdidos no tempo.

O surgimento da regulamentação específica sobre os direitos humanos é incerto mas um dos primeiros e mais remotos antecedentes históricos é o Código de Hammurábi (1700 a.C., aproximadamente), que mencionava leis de proteção aos mais fracos e de contenção da autoridade. Nota-se também, com séculos de distância entre as normas, a presença dos direitos humanos, quando, no ano de 539, a C., Ciro o grande, o primeiro rei da antiga Pérsia, conquistou a cidade de Babilônia e resolveu libertar os escravos, declarando que todas as pessoas tinham o direito de escolher sua própria religião e estabeleceu a igualdade racial. Também na Grécia, no século V a.C., aos cidadãos era dado o direito de controlar as ações do Estado (Polis), uma vez que o limite do poder é dado pelo direito que exercem os cidadãos ao participar dos assuntos públicos (democracia). Nesse contexto, os gregos firmaram o conceito da liberdade, como expressão máxima da dignidade humana, baseada na ideia da igualdade. Em outra época e contexto, os pensadores iluministas e a burguesia revolucionam as ideias sacras da Idade Média, afirmando-se a dignidade humana e a fé na razão, consagrando a noção de que o homem é detentor de direitos sagrados e inalienáveis.

Outros vários documentos surgiram em seguida, tendo destaque a Inglaterra que tratou do assunto de maneira vanguardista, criando a Magna Carta (1215), que limitava o poder do soberano; a Petition of Rights de 1628, que fora imposta pelo Parlamento ao monarca; e O Habeas Corpus Act de 1679, que consagrou o amparo à liberdade de locomoção, a qual determinava que a pessoa acusada fosse apresentada para um juiz. Ainda na Inglaterra, fora outro documento constitucional, o Bill of Rights de 1689, que fortaleceu e definiu as atribuições legislativas do Parlamento em face da Coroa e proclamou a liberdade da eleição dos membros do Parlamento, consagrando algumas garantias individuais.

No século XVIII, ocorreu a criação dos Estados Unidos da América, na qual, em sua Declaração de Independência das 13 colônias britânicas na América, dizia que todos os homens foram criados iguais, garantindo a todos seus direitos fundamentais à vida e à liberdade.

Outro marco importante na esfera de avanços referentes aos direitos humanos foi a Revolução Francesa, que inspirou um direito que serve de elemento nuclear ao constitucionalismo moderno: a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, consagrando os tão famosos dizeres: Liberdade, Igualdade e Fraternidade.

Apesar dos avanços demonstrados, percebe-se que a evolução dos direitos humanos foi ocorrendo de maneira gradual e lenta, surgindo como uma medida de abrangência restrita ao âmbito interno do país que regulamentava a matéria e foi evoluindo de forma a alcançar uma sistemática universal de proteção.

A internacionalização, por sua vez, aconteceu principalmente por meio da declaração de direitos em instrumentos específicos, que surgiram em meio a situações extremas, que necessitavam de soluções imediatas, o que deu origem ao estabelecimento de instituições e mecanismos para a garantia da efetivação das medidas advindas de tais instrumentos. A internacionalização da proteção dos direitos humanos é um fenômeno recente.

Uma das primeiras normas de alcance global de direito humanitário surgiu com a convenção de Genebra de 1864, tendo em vista necessidade de regramento de situações de guerra, no intuito de minimizar a dor e o sofrimento de soldados prisioneiros, doentes e feridos em situações de conflito armado. Percebe-se que a aplicação das normas advindas da Convenção não estavam adstritas a um país apenas, mas, sim, àqueles que estivessem vivendo em situações de guerra, ainda que a aplicação se desse apenas em âmbito europeu.

Cumpre destacar que o conceito de guerra, utilizado antigamente, foi sendo substituído gradativamente por “conflito armado”, já que este tem a abrangência muito maior. A guerra é um status jurídico, que foi sendo definido com a evolução da humanidade, diferentemente do conflito armado que tem sua força na noção humanitária, uma vez que este não rompe o status de paz, coexistindo as relações diplomáticas normalmente.

Os conflitos armados limitaram o direito das partes em conflito escolherem livremente o método e os meios utilizados na guerra, ou que protege as pessoas e os bens afetados. Tal distinção se revela de fundamental importância no estudo do assunto dos direitos humanos, uma vez que os conflitos armados representam o fator que mais gera a migração.

Como já discorrido, a esfera de alcance das normas relativas aos direitos humanos tinha um caráter restritivo, conquanto só atingia o Estado que a legislasse. O contexto em que surgiram as principais normas, regulamentando os direitos humanos, se iniciou no século XX, mais precisamente ao final da Primeira Guerra Mundial, tendo sido propulsionado, também, pela Segunda Guerra Mundial.

3.3. Organizações internacionais

3.3.1. Liga das Nações

O período pós-Primeira Guerra Mundial (1914-1918), marcado pela Conferência de Paz de Versalhes, aprovou a criação da Liga das Nações que tinha como principal missão mediar conflitos internacionais, procurando preservar a paz mundial, além da necessidade de relativização da soberania dos estados, promovendo a cooperação, a paz e a segurança internacionais, condenando agressões externas contra a integridade territorial e independência política de seus membros. A Liga criou comissariados específicos para tratar dos povos que perderam suas nacionalidades ou que não tinham cidadania, vítimas de desnacionalizações em massa e fugindo de conflitos armados.

Até o final da Primeira Guerra Mundial, o processo de trânsito entre países ocorria de maneira muito simples, tendo sido burocratizado ao final desta, de maneira a dificultar a circulação de pessoas, passando a ser um privilégio concedido pelo país receptor, a entrada ou não das pessoas. Depois de 1919, a passividade de grande parte dos Estados em relação aos movimentos migratórios desapareceu. Por toda parte, uma abundante legislação restritiva foi sendo produzida assim como o controle de passaportes, imigração e emigração. Cada estado era totalmente livre para regulamentar a entrada de estrangeiros em seu território.

A Liga das Nações se reuniu em 1920, em Paris, por meio de uma conferência, com o objetivo de ocupar-se de um novo regime internacional de passaportes e recomendações públicas, visando atenuar as restrições colocadas ao movimento migratório de pessoas entre as comunidades políticas.

No ano seguinte, em 1921, Fritdjof Nansen foi nomeado como Alto Comissário da Liga, para resolver principalmente o problema de documentação de viagem dos deslocados russos, inimigos políticos do socialismo, que fugiam da guerra civil vivida à época. No entanto, a atuação da Liga era questionada pelas grandes potências, inclusive pela própria Rússia, que não aceitava a atuação da Liga no âmbito interno do país, razão pela qual tal organismo teve poucos resultados. Um dos resultados importantes foi a criação do Alto Comissariado para Refugiados Russos, que acabou resultando na criação de documentos de identidade e de viagem para os refugiados, que ficaria conhecido como Passaporte Nansen. Este foi o primeiro documento jurídico internacional a identificar refugiados (depois adotado pelos mais diversos ordenamentos internos, inclusive o ordenamento brasileiro que também tem um passaporte específico para refugiados).

3.3.2. Organismos sucessores da Liga das Nações

O descrédito dado pelas grandes potências mundiais à atuação dos seus organismos, somados à própria extinção da Liga, por conta de seu fracasso em evitar a segunda guerra, além dos próprios resultados da guerra, acontecimento que gerou um dos maiores deslocamentos forçados de pessoas na história, ensejaram, ainda durante a vigência da segunda guerra e antes mesmo da criação da ONU, a criação de um corpo intergovernamental chamado Administração das Nações Unidas para Auxílio e o Restabelecimento (UNRRA), tendo em vista que os refugiados tinham se tornado um problema sistêmico e de responsabilidade internacional. Tal organização surgiu com o objetivo de prestar auxílio a todas as vítimas de conflitos armados. Ao fim da guerra, teve atuação voltada para a repatriação de quase todos os deslocados que se encontravam em território europeu. No entanto, assim como todas as instituições anteriores destinadas a tratar dos refugiados, tal organismo foi extinto em 1947, em razão de inúmeros fatores.

Nesse meio tempo, ocorreu o fim da Segunda Guerra, motivo que fez o sistema internacional se organizar de maneira mais estruturada, passando a ter como um de seus focos a atuação para resolver o problema do deslocamento forçado de pessoas. Nesse contexto surgiu um novo organismo, chamado de Organização Internacional dos Refugiados (OIR), tendo como objetivo estimular e favorecer o regresso dos refugiados aos países de origem ou às suas moradias habituais, não sendo obrigado a regressar a seu país aquele refugiado que argumentasse razoes validas contra o regresso, como o medo de perseguição ou razoes de saúde, por exemplo.

Percebe-se que a OIR fora pioneira ao tratar de um dos princípios dos direitos humanos, de grande relevância no tema dos refugiados, a princípio da non refolument, princípio a ser tratado mais adiante, que consagrou a hipótese de “não-devolução” do refugiado ao seu país. A OIR dispôs, em seu regulamento, que nenhum refugiado não seria mandado de volta a seu pais, sempre que demonstrasse que havia motivos suficientes para isso. O motivo que fez a OIR ser extinta foi a eficácia restrita de suas regulamentações, uma vez que as vítimas de regimes totalitários eram os destinatários exclusivos das medidas adotadas.

No período entre as duas grandes guerras, com o surgimento na Europa do fenômeno de desnacionalização utilizado como arma de política totalitária dos estados, combinado com a incapacidade das nações europeias de proteger os direitos humanos dos que haviam perdido seus direitos, é que surgiram as multidões de refugiados e, assim, os regimes internacionais começaram a pensar em regular e tentar solucionar esta questão de forma razoável.

3.3.3. ONU

Nesse contexto e em substituição à Liga das Nações, foi criada, em 1945, a Organização das Nações Unidas (ONU).

A introdução da Carta da ONU (2016, p.3) apontava que

Nós, os povos das Nações Unidas, decididos: a preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra que por duas vezes, no espaço de uma vida humana, trouxe sofrimentos indizíveis à humanidade; a reafirmar a nossa fé nos direitos fundamentais do homem, na dignidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de direitos dos homens e das mulheres, assim como das nações, grandes e pequenas.

O primeiro objetivo era “manter a paz e a segurança internacionais”, reprimindo seriam utilizados fins pacíficos em conformidade com os princípios da justiça e do direito internacional, vedando atos de agressão, ou outra qualquer ruptura da paz.

A ONU fora seccionada, no âmbito da própria organização, em cinco estruturas internas: a Assembleia Geral, com a presença de todos os países-membros, ao longo dos anos, inúmeros países passaram a fazer parte da Assembleia; o Conselho de Segurança, formado pelos países que saíram vencedores da guerra e por aqueles que exerciam alguma influência em razão do seu poderio econômico, com a participação de cinco membros permanentes (URSS, EUA, Inglaterra, França e China) e outros 10 provisórios eleitos pela Assembleia Geral; o Secretariado, sendo respondido pelo Secretário-Geral e com a função de administrar e organizar toda a ONU; o Conselho Econômico e Social, atrelado ao UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância) e a OMC (Organização Mundial do Comércio); e a Corte Internacional de Justiça, braço jurídico da ONU sediado em Haia, na Holanda. Com o passar dos anos, e os anseios por solução dos conflitos advindos de outro contexto histórico-social, foram criados outros mecanismos pela ONU, dentre eles, destacou-se, em razão da relevância sobre o tema, o ACNUR (Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados).

O nascimento da ONU foi, portanto, o verdadeiro marco divisor do processo de internacionalização dos direitos humanos, pois, a partir de seu surgimento, em 1945, e da consequente proclamação da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em 1948, o direito internacional dos direitos humanos começou a dar ensejo à produção de inúmeros tratados internacionais destinados a proteger os direitos básicos dos indivíduos; pouco mais tarde começaram a surgir tratos internacionais versando sobre direitos humanos mais específicos, como o das pessoas com deficiência, da mulher e dos refugiados.

Por sua vez, a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, introduziu a concepção contemporânea de direitos humanos, conquanto consagrou a ideia de que os direitos humanos são universais, inerentes à condição de pessoa e não relativos a particularidades sociais e culturais de determinada sociedade, incluindo em seu elenco não só direitos civis e políticos, mas também direitos sociais, econômicos e culturais. Sendo assim, a declaração também se caracterizou por ser um dos marcos fundamentais da proteção aos direitos humanos a nível internacional.

A declaração estabeleceu alguns direitos universais, que acabaram sendo refletidos em várias outras normas internacionais humanitárias, dentre os quais: o direito à igualdade e à não incriminação; o direito à igualdade perante a lei; o direito à liberdade de pensamento, consciência e de religião.

Outro ponto inovador apresentado pela declaração foi a possibilidade de asilo, disposta no artigo 14, que preceitua isto. In Verbis:

Art. 14: Todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países. 2. Este direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas. (DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS, 2009, p.8-9)

Em momento oportuno, será feita uma distinção entre o instituto do asilo, aqui mencionado e o refúgio, ainda a ser tratado pormenorizadamente.

3.3.4. ACNUR

Em razão da continuidade do deslocamento forçado, principalmente por conta do final da segunda guerra mundial, surgiu a necessidade de criação de um organismo internacional com atuação irrestrita, tendo como objetivo a proteção do refugiado a nível mundial, não local como os anteriores. Foi assim que começou o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR).

O ACNUR foi estabelecido, como referido, em 1950, no âmbito do sistema das Nações Unidas, para efetivar, em nível universal, a proteção aos refugiados. Apesar de ter sido criado no âmbito da ONU, fora concebido como um organismo capaz de atuar independentemente, apesar de seguir as diretrizes da Assembleia Geral e do Conselho Econômico e Social na realização de sua atividade, tendo inclusive capacidade para celebrar tratados internacionais.

De acordo com o seu estatuto, as funções primordiais do ACNUR são providenciar proteção internacional e buscar soluções permanentes para o problema dos refugiados. Trata-se, conforme o § 2.º, de um trabalho puramente humanitário e apolítico.

Quando de seu estabelecimento, a problemática dos refugiados era vista como uma questão a ser resolvida pelo governo que providenciasse o refúgio. Isso pode ser comprovado, inclusive, pelo fato da instituição ter sido criada com o mandato de duração de 3 anos, que foi sendo renovado indistintamente ao longo dos anos. Com o passar do tempo, tal fato foi sendo revisto e, atualmente, cabe ao ACNUR coordenar as atividades de assistência direta às pessoas em seu âmbito de competência. A definição de quais pessoas se encontram sob a égide do ACNUR está prevista em seu estatuto.

No início, as ações do ACNUR limitavam se aos refugiados, mas, com a evolução deste tema, passaram também a ser atendidas as pessoas deslocadas e outras pessoas denominadas “de interesse do ACNUR”, que estão em situações análogas às dos refugiados, como os mencionados deslocados internos e os apátridas, por exemplo.

O ACNUR trabalha com três estratégias de soluções duráveis: a integração local, a repatriação voluntária e o reassentamento. Todas os três institutos serão tratados mais adiantes, quando for tratada a política nacional prestada aos refugiados, já que a lei nacional adota essas estratégias criadas pelo ACNUR.

A atuação do organismo muitas vezes não é ou não foi reconhecida pelos governos nacionais, como, por exemplo, no caso do Brasil, o que será abordado adiante. Em razão disso, o organismo começou a trabalhar em parceria com organizações não-governamentais e com outros órgãos dentro do sistema da ONU, envolvidos direta ou indiretamente com a questão dos refugiados. A parceria com as organizações não-governamentais ocorre, principalmente, nos processos de integração dos refugiados nos países de acolhida e na sua reintegração em seus Estados após a cessação das causas que originaram o refúgio.

3.4. Direitos internacional humanitário e direito internacional dos refugiados

Hodiernamente a expressão “Direitos Humanos” é intrinsicamente ligada ao Direito Internacional Público, que trata da proteção que a ordem internacional guarda sobre direitos.

Lyliana Lira Jubilut (2007, p.60) relaciona os institutos da seguinte forma:

Desse modo, tem-se que o Direito Internacional dos Direitos Humanos e o Direito Internacional dos Refugiados apresentam o mesmo objeto - a proteção da pessoa humana na ordem internacional; o mesmo método - regras internacionais a fim de assegurar essa proteção; os mesmos sujeitos - o ser humano enquanto beneficiário e o Estado enquanto destinatário e obrigado principal das regras; os mesmos princípios e finalidades - a dignidade da pessoa humana [...], a garantia do respeito a esta e, consequentemente, a não-discriminação, diferindo apenas no conteúdo de suas regras, em função de seu âmbito de aplicação. Por essa razão, pode-se defender a tese de que se trata de ramos assemelhados do direito, sendo que o Direito Internacional dos Direitos Humanos, por ter uma maior aplicabilidade e um escopo de proteção mais alargado, engloba as garantias mais específicas do Direito Internacional dos Refugiados.

Os refugiados se encontram no âmbito de proteção dos direitos humanos. Em outras palavras, pode-se dizer que o internacional dos refugiados é espécie do qual o direito internacional humanitário é gênero.

Mais simples de entender a relação entre os dois institutos quando se percebe que os refugiados só se adquirem essa condição quando têm seus direitos humanos violados, ou seja: a violação dos direitos humanos, por meio de perseguição de qualquer ordem, faz com que o indivíduo busque refúgio. Portanto, é necessário entender a problemática dos refugiados sobre o ponto de vista dos direitos humanos, uma vez que há uma relação direta de causa e efeito entre ambos os institutos. O Direito Internacional dos Direitos Humanos é a fonte dos princípios de proteção dos refugiados e ao mesmo tempo complementa tal proteção.

4. DEFINIÇÃO DE REFUGIADO

O critério de definição dos refugiados vem sendo alterado ao longo dos anos, de forma que, quando o tema começou a ser tratado, em meados dos anos 1920, os refugiados eram definidos com base em um critério grupal. O que definia o refugiado era o fato de pertencer a determinados grupos. Isso ocorreu, principalmente, quando grupos de russos fugiram do país à época do governo bolchevique. Os primeiros instrumentos surgidos à época desses fatos levaram em conta esse critério de definição do refugiado. Um ponto de destaque com relação à essa caracterização inicial é o fato de que, para que fosse definido como refugiado, a pessoa deveria estar fora do seu próprio país.

O segundo critério adotado, já no final dos anos 1930, levou em consideração a perspectiva social. A definição passou a ser um pouco mais abrangente, pois estavam englobadas nesta todas as pessoas que, de alguma forma, tinham sido afetadas por um evento político ou social, independentemente de fazer parte de um grupo ou não. O contexto em que essa evolução conceitual está inserida explica o porquê de tal mudança. A Europa atravessava um momento conturbado politicamente, marcado, pincipalmente, pelos governos nazista e fascista, na Alemanha e na Itália, respectivamente, o que acabou por desencadear perseguições massivas, primeiramente baseadas em critérios políticos (comunistas, sociais, democratas, sindicalistas) e logo étnicos, resultando na fuga em massa da população que se sentia perseguida.

Anos mais tarde, já na década de 1950, posteriormente à criação da ONU e ao surgimento do ACNUR, acompanhando os avanços sociais e os anseios por melhores condições de vida, princípios dos direitos humanos, fora realizada a Convenção de Genebra, em 1951, relativa ao estatuto dos refugiados, iniciando-se a proteção moderna dos indivíduos que sofreram deslocamentos durante o período da segunda guerra.

4.1. Convenção de 1951

A Convenção de 1951 configurou um verdadeiro marco histórico na luta dos refugiados, porquanto se caracterizou como o primeiro instrumento de proteção universal, não se restringindo a determinado grupo, como os documentos anteriores.

A Convenção é considerada de vanguarda, em razão do pioneirismo ao tratar diversos aspectos. Foram estabelecidas cláusulas consideradas essenciais, inerentes à condição do ser humano, garantindo condições mínimas de dignidade, às quais nenhuma objeção deve ser feita. Entre essas cláusulas se inclui a impossibilidade de devolução do refugiado ao país de origem, a não ser que as situações que o fizeram sair de sua terra tenham cessado. Essa cláusula diz respeito ao chamado princípio de non-refoulement, o qual define que nenhum país deve expulsar ou “devolver” um refugiado, contra a vontade do mesmo, em quaisquer ocasiões, para um território onde ele ou ela sofra perseguição.

Ainda, estabeleceu providências para a disponibilização de documentos, incluindo documentos de viagem específicos para refugiados na forma de um passaporte. Havia a previsão de “[...] documentos de viagem passados nos termos de acordos internacionais anteriores pelas Partes nesses acordos serão reconhecidos pelos Estados Contratantes” (CONVENÇÃO DE 1951, 1954, p.14). Essa norma é resultado da criação do Passaporte Nansen, já mencionado, criado pelo então alto comissário da Liga das Nações, Fritdjof Nansen.

Também foram definidos alguns deveres “em especial a obrigação de acatar as leis e regulamentos e, bem assim, as medidas para a manutenção da ordem pública”.

No entanto, quando da sua promulgação, a Convenção restringiu a aplicação do conceito de refugiado àquele que havia sido perseguido ou deslocado “em consequência de acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 na Europa”, criando as chamadas reservas temporal e geográficas. Em seu artigo 1º, está consagrada a definição de refugiado à época, como sendo aquele

Que, em consequência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 e temendo ser perseguida por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social ou opiniões políticas, se encontra fora do país de sua nacionalidade e que não pode ou, em virtude desse temor, não quer valer-se da proteção desse país, ou que, se não tem nacionalidade e se encontra fora do país no qual tinha sua residência habitual em consequência de tais acontecimentos, não pode ou, devido ao referido temor, não quer voltar a ele. (CONVENÇÃO DE 1951, 1954, p.2).

Um ponto que merece destaque é a possibilidade da não concessão do status de refugiado. Tal fato poderá ocorrer nas seguintes circunstâncias: se voluntariamente voltar a pedir a proteção do país de que tem a nacionalidade; se, tendo perdido a nacionalidade, a tiver recuperado voluntariamente; se adquiriu nova nacionalidade e goza da proteção do país de que adquiriu a nacionalidade; se voltou voluntariamente a instalar-se no país que deixou ou fora do qual ficou com receio de ser perseguido; se, tendo deixado de existirem as circunstâncias em consequência das quais foi considerada o refugiado já não puder continuar a recusar pedir a proteção do país de que tem a nacionalidade; tratando-se de uma pessoa que não tenha nacionalidade, se, tendo deixado de existir as circunstâncias em consequência das quais foi considerada refugiada, está em condições de voltar ao país no qual tinha a residência habitual.

4.2. Protocolo de 1967

Com o passar do tempo e com a dinâmica dos eventos sociais que ocorriam nesse contexto histórico, aumentou a necessidade de providências que colocassem os novos fluxos de refugiados sob a proteção das provisões da Convenção, quando em 1967, alguns países signatários da Convenção, de maneira voluntária, ratificaram um Protocolo, onde o conceito aplicado ao refugiado foi ampliado, passando a ser aquele que sofre fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, participação em determinado grupo social ou opiniões políticas, não podendo ou não querendo por isso valer-se da proteção do seu estado de origem.

Já em seu preâmbulo, o protocolo aduz. In Verbis:

Considerando que a Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados assinada em Genebra, em 28 de julho de 1951 (daqui em diante referida como a Convenção), só se aplica às pessoas que se tornaram refugiados em decorrência dos acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951; Considerando que, desde que a Convenção foi adotada, surgiram novas categorias de refugiados e que os refugiados em causa podem não cair no âmbito da Convenção; Considerando que é desejável que todos os refugiados abrangidos na definição da Convenção, independentemente do prazo de 1 de Janeiro de 1951, possam gozar de igual estatuto. (Protocolo de 1967 relativo ao estatuto dos refugiados

Nota-se a ausência do lapso temporal que caracterizava a norma anterior.

Com a ratificação do Protocolo, os países foram levados a aplicar as provisões da Convenção de 1951 para todos os refugiados enquadrados na definição da Carta, excluindo-se os limites impostos. Embora relacionado com a Convenção, o Protocolo é um instrumento independente cuja ratificação não é restrita aos Estados signatários da Convenção de 1951.

4.3. Declaração de Cartagena – 1984

O próximo passo dado na evolução normativa internacional referente aos refugiados, que também teve influência direta na política nacional brasileira para refugiados, foi “A Declaração de Cartagena” de 1984, aplicável aos países da América Latina.

O contexto social em que se insere a Declaração é de suma importância para a compreensão do assunto. O continente latino-americano passava por um período de instabilidade política, resultado dos profundos conflitos sociais gerados por um movimento revolucionário, iniciado com a revolução cubana, que influenciou diversos países da região a criar movimentos socialistas. A resposta encontrada pelos países, que enfrentavam a situação, foi a instituição de regimes militares, governos de exceção, que tinham como política a imposição da força, razão pela qual a região se tornou um cenário de maciças violações dos direitos humanos. O resultado desse confronto de ideologias foi a saída de milhares de pessoas de seus países de origem, o que acabou gerando fluxos maciços de refugiados.

Como o intuito de solucionar a questão, da maneira mais rápida possível e de forma que abrangesse todas as pessoas que sofriam com as condições geradas pela questão política, após longos anos, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos recomendou à Organização dos Estados Americanos (OEA), que fossem tomadas medidas para solucionar o problema da região, que tomava proporções inimagináveis, o que acabou resultando, na Conferência de Cartagena, de 1984.

Essa Conferência se caracteriza como sendo um acordo regional que visava alcançar as pessoas que não se encontravam no âmbito da Convenção de 1951 ou mesmo do Protocolo de 1967. Em outras palavras: o objetivo da Conferência era, precipuamente, alargar o conceito de refugiados.

Foram adotados critérios de definição diferentes, tendo sido adotados, além dos requisitos anteriormente existentes, o de violação maciça dos direitos humanos para caracterizar aqueles buscavam o status. Abrangeu também as pessoas que fugiram de seus países porque sua vida, segurança ou liberdade, foram ameaçadas pela violência generalizada, pela agressão estrangeira, pelos conflitos internos, pela violação maciça dos direitos humanos, ou por outras circunstâncias que hajam perturbado gravemente a ordem pública.

O principal ponto de destaque da convenção, entretanto, fora outro. Pela primeira vez fora incluído como refugiado o deslocado interno, aquele indivíduo que, ainda dentro do seu país de origem, teria fugido de onde morava, em busca de melhores condições de vida. A esse aumento da esfera de definição do refugiado, abrangendo os deslocamentos internos, deu-se a criação do termo “espírito de Cartagena”, que demonstrou a prevalência das normas humanitárias num Estado Democrático de Direito.

Todos os instrumentos legais aqui citados serviram de base para a política nacional de proteção ao refugiado no Brasil. Serão abordadas, ponto a ponto, quais as influências sofridas pela lei nacional.

O Brasil está comprometido com a normativa de proteção dos refugiados desde os primórdios da fase de universalização deste instituto, no início da década de 50 do século XX, uma vez que ratificou e recepcionou tanto a Convenção de 51 quanto o Protocolo de 67, além de fazer parte do Conselho Executivo do ACNUR desde 1958. Apesar de ter ratificado esses tratados internacionais, tal atitude não passou do campo da teoria. Na prática, poucas atitudes tomadas pelo governo brasileiro acolheram as medidas impostas pelas diretrizes internacionais. Como será demonstrado adiante, durante aproximadamente duas décadas não houve manifestação de uma efetiva política de acolhida a refugiados em nosso território, sendo tal fato alterado somente no final da década de 1970.

5. TRATAMENTO DISPENSADO AO REFUGIADO NO BRASIL

Até as duas últimas décadas do século XIX, não houve restrições formais à entrada de imigrantes no Brasil. Entretanto, já no final do século, havia uma predileção por imigrantes europeus. O Brasil atravessou um momento onde o governo adotou uma estratégia de branqueamento da população, dando preferência à entrada de imigrantes europeus, estabelecendo regras muito rígidas para os demais imigrantes, que não se encaixavam nesse perfil.

Essa tal política de restrição, estabelecida no fim do século XIX, perdurou durante os Governos de Getúlio Vargas (1930-1945). O presidente, inclusive, chegou a editar dois decretos (Decreto 24.215 e 24.258), nos quais criou cotas para imigração, baseando-se uma vez mais, na justificativa da defesa do trabalhador nacional. Nessa época fora criado o primeiro Estatuto do Estrangeiro no Brasil (decreto lei nº 406 de 1938), que estabelecia como critérios de recebimento e hospedagem de estrangeiros motivações sanitárias, profissionais e ideológicas.

Uma sutil e gradativa mudança na política migratória ocorreu no governo Dutra (1946-1950), visando o desenvolvimento das áreas da agricultura e da indústria no país, buscando mão-de-obra capacitada para exercer tais atividades. Durante sua administração foram aceitos, oficialmente, grupos de refugiados advindos da guerra, até em razão da participação brasileira no conflito. Isso não significa que as portas do Brasil estavam abertas de maneira irrestrita, isso porque o governo selecionaria aqueles que seriam aceitos, com base nos critérios estabelecidos.

Durante o segundo governo Vargas (1951-1954), fora assinada a convenção de Genebra de 1951. Todavia, a ratificação desse tratado internacional somente ocorreu em 1960, por meio do Decreto Legislativo 11, promulgado pelo Decreto 50.215/61, já durante a administração de Jânio Quadros.

5.1. Regime Militar

Passada a administração de Jânio Quadros, o Brasil viveu um período ditatorial, marcado pelo regime militar. Nessa época, os direitos humanos foram desrespeitados e o país acabou fechando-se de forma geral à migração ou ao recebimento de refugiados.

No auge do regime militar, em 1977, o ACNUR celebrou um tratado com o governo brasileiro e abriu um escritório não oficial no país. Acontece que o governo, apesar de ter aceito a fixação do escritório, não reconheceu a instituição como uma organização internacional, não acolhendo sua atuação. Outra vez, para que os refugiados fossem aceitos no Brasil, estes deveriam ser europeus. Aos demais estrangeiros era concedido um visto de turista, para que estes pudessem ficar provisoriamente no território nacional por até 6 meses. Durante esse período de atuação quase clandestina, atuando sem a anuência do governo. Diversos orgãos de atuação interna ligados aos direitos humanos para a proteção aos refugiados, atuaram em parceria com o ACNUR. Entre esses parceiros pode-se destacar a Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro, a Comissão Pontifícia Justiça e Paz (comumente denominada Comissão Justiça e Paz) e a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo.

Alguns anos depois, em 1981, o ACNUR encarregou a Cáritas de São Paulo, por meio de seu arcebispado, que tinha como figura principal Dom Paulo Evaristo Arns, de acolher refugiados dos países do Cone Sul. Esse acolhimento ia muito além do que apenas lhes dar guarida. Era necessário que se garantisse a documentação, moradia, se possível o trabalho e todas as outras condições de manutenção adequada em território nacional.

O arcebispo de São Paulo, à época, Dom Paulo Evaristo, publicou um livro onde retratou a situação vivida, onde atuava sem o conhecimento do Estado, ajudando aqueles que vinham de outros países, em busca de refúgio no Brasil. Nas palavras do Cardeal:

Do Brasil, saíam para o exílio forçado homens e mulheres que, por discordar do regime, por pensar outros caminhos para sua pátria, eram perseguidos, presos, torturados, desaparecidos ou mortos. Mais tarde, também entrariam no Brasil homens e mulheres fugidos de seus países, para não passarem pelas mesmas crueldades. [...] Até então, as autoridades brasileiras viam com maus olhos esses refugiados, uma vez que eles buscavam refúgio no Brasil pelos mesmos motivos que muitos brasileiros foram obrigados a buscar refúgio em outros países”. (ARNS, 2010, p. 66)

No mesmo sentido é a declaração prestada por Dom Eugênio de Araújo Sales, outro expoente das defesas dos direitos humanos à época da ditadura no Brasil. In Litteris:

Foram quase 5 mil pessoas refugiadas que apoiamos naquele período que vai de 1976 até 1982, quando o governo brasileiro não reconhecia sequer a presença oficial do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur) e ainda estávamos muito distante da condição que temos hoje, de ter uma lei de proteção aos refugiados. [...] Mas nunca tinha trabalhado com refugiados. No entanto, sabia que, da mesma forma como havia brasileiros que se dirigiam a outros países para escapar da prisão, havia muitos perseguidos da Argentina, Paraguai, Uruguai e do Chile, que procuravam o Brasil. A Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro ajudava de forma esporádica alguns refugiados e fui informado do crescimento do número de pessoas que procuravam a instituição, muitas desesperadas, com medo de serem presas e repatriadas. Como brasileiro, não poderia assumir responsabilidades outras, principalmente envolvendo outros países. Mas, também, não podia me omitir como pastor. Esse era meu drama. Tudo girou em torno disso. Não houve qualquer motivação política. (SALES, 2010, p. 62).

Percebe-se que a relação entre os refugiados e o Brasil perdurou mesmo na época em que os direitos humanos deixaram de ser protegidos, momento em que organizações não-estatais fizeram às vezes do Estado e supriram, ainda que de forma clandestina, as necessidades daqueles que vieram em busca de refúgio em solo nacional.

Nos idos dos anos 1980 a situação referente aos refugiados começou a se alterar. O governo havia adotado uma medida restritiva, chamada de Ato Institucional 5 (AI-5), onde os governantes eram dotados de poder de exceção para punir arbitrariamente os que fossem inimigos do regime ou como tal considerados. O ato acabou sendo revogado em 1978. O resultado da revogação foi a aceitação de brasileiros que haviam sido exilados pela ditadura, na vigência de tal medida. Essa abertura do país para os exilados também refletiu-se no tratamento dispensado ao ACNUR, que teve sua atuação reconhecida no ano de 1982.

Nesse mesmo contexto surgiu o Estatuto do Estrangeiro, lei 6815/80. Por conta do momento em que fora editado, em plena ditadura, possui normas muito rígidas, não condizentes com os princípios internacionais dos direitos humanos. Tal estatuto, ainda adotando a ideologia das normas anteriores, prezava pela segurança do trabalhador nacional, estabelecendo diretrizes de modo a permitir a fixação dos estrangeiros no país, contanto que viessem para trabalhar e trazer conhecimento especializado. Tal Estatuto tem vigência até os dias atuais, servindo, inclusive, como complemento a toda a regulação que envolva os estrangeiros, dentre elas o Estatuto do Refugiado, nos casos em que a regulamentação específica for silente ou omissa com relação a algum aspecto.

A partir de 1984, com a redemocratização de alguns Estados da América Latina, deu-se início à repatriação dos refugiados, auxiliada pela Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e pela Comissão Pontifícia Justiça e Paz em São Paulo.

5.2. Constituição Federal de 1988

Anos mais tarde, com o fim da ditadura e o movimento das “Diretas Já”, os anseios da população eram que fosse um estabelecido um Estado democrático de direito, sendo resguardados os direitos humanos em geral. Com fundamento nessa situação, classificada como a redemocratização do Brasil, deu-se a promulgação da Constituição Federal de 1988, que preceituou diversos princípios, guardando os valores fundamentais da ordem jurídica. Nos princípios constitucionais condensa-se bens e valores considerados fundamentos de validade de todo sistema jurídico.

A Constituição, no que tange ao refugiado, pode ser vista sob dois ângulos distintos: o ângulos das normas constitucionais, por ela impostos e, de outro lado, como as regras internacionais oriundas de tratados e que são exteriores à Constituição, se coadunam com as regras constitucionais.

Percebe-se a influência das normas internacionais dos direitos humanos no corpo da Carta. Já em seu artigo 1º, a CF elenca seus elementos fundamentais, incluindo “[...] a dignidade da pessoa humana”. Por sua vez, o artigo 3ª descreve o objetivo fundamental do Brasil em “[...] promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”. Ademais, o artigo quarto – referindo-se aos princípios que regem as relações internacionais – cita, entre os outros critérios, “[...] a prevalência dos direitos humanos; autodeterminação dos povos; a cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; e a concessão de asilo político” (BRASIL, 1988).

Especificamente tratando do refúgio seu artigo 4º elenca, dentre os princípios das relações internacionais pelos quais o Brasil deverá reger-SE, a prevalência dos Direitos Humanos (inc. II) e a concessão de asilo político (inc. X).

Ademais, este diploma legal estabelece em seu artigo 5º, caput, que “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida...”. (BARSIL, 1988).

Dessa forma, além de obrigar o Brasil a zelar pelo respeito aos direitos humanos e a conceder asilo, assegurando mediatamente o refúgio, a Constituição Federal de 1988 estipulou a igualdade de direitos entre os brasileiros e os estrangeiros – incluindo-se os solicitantes de refúgio e os refugiados.

Desta feita, a Constituição Federal de 1988 traz as bases legais para a efetivação do instituto do refúgio no Brasil, bem como dispõe sobre o tratamento jurídico a ser dispensado aos solicitantes de refúgio e refugiados – enquanto estrangeiros – no Brasil, mostrando-se consciente da importância do tema no atual momento da comunidade internacional.

5.3. Acontecimentos Pós-Constituição Federal

Já na década de 1990, o governo brasileiro tomou uma série de medidas voltadas às causas de direitos humanos em geral, e dos refugiados em particular. Em 1991 foi elaborada a Portaria Interministerial 394, ampliando o elenco de direitos dos refugiados e estabelecendo procedimento específico para a concessão de refúgio envolvendo tanto o ACNUR – que analisava os casos individuais – quanto o governo brasileiro, que dá a decisão final.

Apenas em 1992, com a chegada de aproximadamente 1200 angolanos que fugiam da guerra civil em seu país, o Brasil passou a adotar uma postura mais flexível em relação aos refugiados, não se limitando à definição prevista na Convenção de 51 e no Protocolo de 67, mas, sim, ampliando-a para permitir a proteção dessas pessoas. Era o início da utilização da definição ampliada pelo Brasil, seguindo as diretrizes da Declaração de Cartagena (1984), e que seria positivada na lei nacional sobre refugiados. O próximo e derradeiro passo na história nacional de proteção aos refugiados veio a ser a elaboração de um projeto de lei sobre o Estatuto Jurídico do Refugiado. A medida mais significativa e que gerou inúmeros reflexos foi o Programa Nacional dos Direitos Humanos (Decreto 1904/1996). Foram estabelecidos objetivos de curto (criação de legislação específica para os refugiados) e longo prazo (reformulação do estatuto do estrangeiro). Tal Programa deu origem à Lei 9474/97, que fora elaborada junto ao Congresso Nacional, com colaboração da Cáritas Arquidiocesiana, representantes do ACNUR, assim como a Comissão de Direitos Humanos da Câmara.

6. ESTATUTO DO REFUGIADO

O Brasil estipulou, em 1997, uma lei específica para refugiados: a Lei 9.474, de 22 de julho. Tal lei é resultado do Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996, e foi elaborada em conjunto por representantes do ACNUR e do governo brasileiro.

Foram estabelecidos critérios de reconhecimento do status de refugiado, determinando-se o procedimento para esse reconhecimento, sendo criado, inclusive, um órgão administrativo, vinculado ao Ministério da Justiça, competente para tratar do tema, o Comitê Nacional para Refugiados, o Conare.

Antes de adentrar propriamente o tema, há que ser refeita uma distinção entre asilo e refúgio, à luz do ordenamento brasileiro.

O asilo, como discorrido, fora criado pela DUDH, em 1948. Já o refúgio é bem anterior à data mas passou a ser regulamentado internacionalmente pela Convenção de 1951. No Brasil, o asilo é regulado pelo Estatuto do Estrangeiro, lei 6.815/1980, enquanto o refúgio é tratado por lei específica, tema deste capítulo que segue. Como será demonstrado, a concessão do refúgio seguirá um procedimento disposto na lei, sendo analisado por um órgão específico, o Conare, formado por um corpo técnico-jurídico, sendo concedido caso sejam preenchidos os requisitos legais. Caso não seja reconhecida a condição de refugiado, caberá recurso. O asilo, por sua vez, é um ato de soberania do Estado, sendo uma decisão discricionária. Ainda que sejam preenchidos os requisitos determinados, não havendo possibilidade de recurso. Cumpre ressaltar que, embora tenham todas essas diferenças, o objetivo deles é o mesmo: a proteção da pessoa humana.

6.1. Critérios para definição de refugiado

O Brasil inovou ao adotar a definição ampliada de refugiado prevista na Declaração de Cartagena sobre Refugiados (1984), incluindo dentre os motivos de reconhecimento “[...] a grave e generalizada violação de direitos humanos” (Art.1º, III). Este conceito reúne, para sua materialização, três relevantes condições especialmente consideradas pelo Conare: a dificuldade até mesmo em se identificar a existência de um Estado, tal qual conceituado pelo direito internacional público, em um território específico; a observação naquele território da falta de uma paz estável e durável; e o reconhecimento, por parte da comunidade internacional, de que o Estado ou território em questão se encontra em uma situação de grave e generalizada violação de direitos humanos.

Assim, são três os requisitos para se reconhecer a condição de refugiado no Brasil. Tais dispositivos refletem aquilo tudo que a Convenção de 1951 contém quanto à definição de refugiado, promovendo atualização da norma ao contexto contemporâneo e somando um elemento de proteção àquelas pessoas que saem de seus países em razão de desagregação política, principalmente quando há violação massiva dos direitos humanos.

O artigo 2º prevê que os efeitos da condição de refugiados serão extensivos ao cônjuge, aos ascendentes e aos descendentes, assim como aos demais membros do grupo familiar do refugiado que dependerem dele economicamente, desde que se encontrem, é claro, no território nacional. O Conare, em 11 de março de 1999, editou a Resolução Normativa nº 4, para criar critérios objetivos para a definição dos graus de parentesco. A resolução definiu que o refúgio será outorgado por reunião familiar ao companheiro, com união de fato devidamente comprovada. Quanto aos filhos, claro, trata-se dos naturais ou adotivos. Consideram-se ascendentes os pais, avós ou bisavós ou até mesmo trisavós. A Resolução também considera equiparado ao órfão o menor cujos pais encontram-se presos ou desaparecidos.

6.2. Pessoas que não podem ser consideradas refugiadas

A lei, em seu artigo 3º, preconiza que nem todos os indivíduos se beneficiarão da condição de refugiado, elencando os que estão excluídos, isto é, aqueles que já desfrutem de proteção ou assistência por parte de organismo ou instituição das Nações Unidas que não o Acnur; sejam residentes no território nacional e tenham direitos e obrigações relacionados com a condição de nacional brasileiro; tenham cometido crime contra a paz, crime de guerra, crime contra a humanidade, crime hediondo, participado de atos terroristas ou tráfico de drogas; sejam considerados culpados de atos contrários aos fins e princípios das Nações Unidas.

6.3. Direitos e deveres do refugiado

Cumpre destacar que o disposto nos artigos 4º e 5º da Lei confere ao refugiado e à refugiada reconhecidos pelo Conare os direitos e deveres constantes não só na Lei 9.474/97, como também aqueles advindos dos tratados internacionais dos quais o Brasil é Estado Parte. Cabe menção especial ao Estatuto dos Refugiados de 1951 e ao Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 do âmbito das Nações Unidas. Trata-se, sem dúvida, de um claro sinal da Lei em prol da convergência das três vertentes da proteção internacional da pessoa humana: o direito humanitário, os direitos humanos e o direito dos refugiados e das refugiadas. Em resumo: os artigos se referem ao fato de que os refugiados recebidos, reconhecidos e integrados no Brasil, têm obrigações de acatar as leis gerais, regulamentos e providências destinadas à manutenção da vida civil e da ordem pública. Por exemplo: se praticam um crime, respondem por esse crime normalmente. Se deixam de cumprir uma obrigação, respondem efetivamente por essa obrigação. Podem ser presos, podem ter seus bens confiscados em razão de dívidas, podem responder a processo civil, podem responder a processo penal.

O artigo 6º, por sua vez, prevê um direito específico e decorre de uma disposição da Convenção de 1951. Ele prevê que o refugiado no Brasil terá direito a uma cédula de identidade comprobatória da sua condição jurídica. Também terá direito à carteira de trabalho e passaporte brasileiro. Tais documentos servem para evitar situações de risco ao refugiado como, por exemplo, sua expulsão do território nacional ou a aplicação da extradição. Impede que se viole o principio do non-refoulement, que impede que o refugiado seja devolvido ao país de origem por uma medida inadvertida das autoridades de imigração.

6.4. Solicitação do status de refugiado

Com o intuito de facilitar o ingresso do refugiado ao território nacional, o art. 7º consagrou a possibilidade de solicitação do status de refugiado à qualquer autoridade migratória que se encontre na fronteira, resguardando, em seu primeiro parágrafo, a impossibilidade de sua “[...] deportação para fronteira de território em que sua vida ou liberdade esteja ameaçada” (BRASIL, 1997). A autoridade fronteiriça brasileira, para os temas migratórios, é a Polícia Federal. O Conare, por meio da Resolução Normativa nº 1, de 27 de outubro de 1998, editou um formulário para que seja preenchido pelo policial federal na fronteira, com o modelo do termo de declaração. O parágrafo segundo do mesmo dispositivo legal consagra que, se o refugiado for considerado perigoso pela Polícia Federal, tal benefício não poderá ser invocado. São casos, em geral, que envolvem processos de extradição, que dizem respeito à cooperação jurídica entre os Estados, no sentido de devolver o indivíduo à Justiça da qual ele fugiu ou de onde recusa a responder um processo criminal.

Ademais, a Lei assume o princípio universal do Direito Internacional dos Refugiados de que o ingresso irregular em um território não constitui impedimento para a solicitação de refúgio por um estrangeiro neste território não poderia estar mais explícito na legislação brasileira. O artigo 8º da Lei é cristalino com relação à garantia desse princípio. A leitura ampliada também permite concluir que a negativa do refúgio não é obstáculo para a permanência no território nacional. Se há algum impedimento neste sentido, trata-se da irregularidade migratória em seu sentido mais extenso. Tal fato é essencial para a efetiva proteção dos refugiados, uma vez que, caso se exigisse a sua entrada legal no território de refúgio estar-se-ia praticamente impedindo sua vinda, já que, na maioria das vezes, a obtenção de um visto e/ou um passaporte é impossível, em virtude da situação no país de origem.

A pessoa que chega a outro país sem o visto ou sem um documento de viagem é considerada irregular e como tal pode ser rechaçada no aeroporto, tendo que voltar a seu país de origem. Essa é a regra geral, mas que não deve prevalecer diante de uma hipótese de refúgio porque há situações em que a pessoa sai de seu país em razão de perseguição, diante de violações dos direitos humanos, de uma guerra civil, hipóteses em que é difícil contar com um documento de identidade, passaporte ou documento de viagem verdadeiro. Além disso, a lei brasileira se alinha com as diretrizes preconizadas pelos princípios de Direitos Humanos e pelo Acnur, garantindo o ingresso no território nacional de pessoas em situação de refúgio sem documentação, o direito à liberdade de solicitantes de refúgio, bem como documentos de identidade e de trabalho provisórios.

Outro ponto que merece destaque, à luz das normas internacionais relativas aos direitos humanos, diz respeito à suspensão dos procedimentos administrativos ou criminais anteriores, quando da apresentação da solicitação de refúgio, disposta no artigo 10. Isso ocorre porque procedimentos criminais podem ser considerados como “estado de necessidade”, figura prevista no Direito Penal brasileiro, que exclui a culpabilidade do agente pelo fato praticado, quando não se tem como exigir dele uma conduta diversa da praticada, o que justificaria a prática do crime e ensejaria o arquivamento do processo, nos termos do § 1º, deste artigo. Esse procedimento deverá ser comunicado à Polícia Federal, que transmitirá as informações ao órgão onde tramitar o procedimento administrativo ou criminal.

6.5. CONARE

Um dos pontos de maiores destaque trazidos pelo estatuto foi a criação um órgão nacional específico e especializado para tratar da proteção internacional às vítimas de perseguição. Um órgão de deliberação coletiva, com funcionamento tripartite, ou seja: com a participação do governo local, da sociedade civil e das Nações Unidas, o Conare. Os artigos 11 a 14 estabelecem todas as diretrizes referentes à competência do Conselho, a sua estrutura e funcionamento.

O artigo 12 aduz que a competência do Conare deve levar em consideração a Convenção de 1951 e o Protocolo de 1967, como se percebe diante da leitura do texto legal. In Verbis:

Art. 12. Compete ao CONARE, em consonância com a Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados de 1951, com o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967 e com as demais fontes de direito internacional dos refugiados:

I - analisar o pedido e declarar o reconhecimento, em primeira instância, da condição de refugiado;

II - decidir a cessação, em primeira instância, ex officio ou mediante requerimento das autoridades competentes, da condição de refugiado;

III - determinar a perda, em primeira instância, da condição de refugiado;

IV - orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados;

V - aprovar instruções normativas esclarecedoras à execução desta Lei. (BRASIL, 1997).

A vinculação do Conare às normas internacionais anteriores, mencionada no caput do artigo, permite a aplicação subsidiária da normativa internacional à lei brasileira, tornando possível a interpretação de que a competência do Conare pode ser mais ampla quando instrumentos internacionais disciplinam o tema do refúgio. Já o inciso primeiro refere a “primeira instância”, deixando clara a existência do princípio do duplo grau de jurisdição, uma vez que, caso não seja concedido o refúgio, pode-se recorrer.

Cumpre destacar que a competência do Conare é sobre o instituto do refúgio, e não sobre o de asilo. Tal esclarecimento deve ser feito, uma vez que ambos os institutos, apesar de aparentarem ser sinônimos, se distinguem em diversos aspectos. Enquanto o asilo é um ato discricionário do Estado, onde o Estado concede de maneira arbitrária e por essa decisão não deverá satisfação a ninguém, o refúgio não nasce do oferecimento de um Estado soberano a um cidadão estrangeiro mas, sim, o reconhecimento de um direito que já existia antes da solicitação do estrangeiro que se encontra em território de outro Estado soberano que não o seu de nacionalidade. Outro ponto que difere os institutos, e merece destaque, diz respeito à possibilidade de recorrer da decisão de concessão ou não do asilo ou refúgio. Em se tratando de ato discricionário, na hipótese da não concessão do asilo, por óbvio, não há possibilidade de recurso. Já no caso do refúgio, a não concessão do status de refugiado pode impetrar o recurso junto ao Ministério da Justiça, ao Conare ou até mesmo à Polícia Federal.

No que tange as suas competências é relevante notar que, na realização de suas atividades, o CONARE expede Resoluções Normativas com o escopo de regulamentar questões práticas relativas aos refugiados, como, por exemplo, a Resolução Normativa 1, que traz em seu anexo o modelo do termo de declaração que deve ser preenchido pelo refugiado quando de sua solicitação de refúgio.

Outro artigo que merece destaque é o artigo 14, que dispõe acerca da estrutura do Conare. In Verbis:

Art. 14. O Conare será constituído por:

I – um representante do Ministério da Justiça, que o presidirá;

II – um representante do Ministério das Relações Exteriores;

III – um representante do Ministério do Trabalho;

IV – um representante do Ministério da Saúde;

V – um representante do Ministério da Educação e do Desporto;

VI – um representante do Departamento de Polícia Federal;

VII – um representante de organização não-governamental, que se dedique a atividades de assistência e proteção de refugiados no País. (BRASIL, 1997).

O Conare é composto por representantes de distintos Ministérios (Justiça, Relações Exteriores, Trabalho, Saúde e Educação), contemplando majoritariamente representantes do Poder Executivo Federal, um assento para a sociedade civil (exercido pela Cáritas Arquidiocesana), com direito a voz e voto, e um assento para a representação do Acnur/Brasil, com direito a voz, sem direito a voto, além de um representante do Departamento da Polícia Federal e de organização não governamental que se dedique a atividades de assistência e proteção de refugiados no país. Os membros do Conare serão designados pelo Presidente da República, mediante indicações dos órgãos e da entidade que o compõem. O reconhecimento da condição de refugiado, portanto, é uma questão técnico-jurídica, que se debate em um devido processo legal.

Mister destacar que fora firmado um convênio, em 2012, para a participação da Defensoria Pública da União (DPU) como membro consultivo do conselho. É a DPU que presta atuação jurídica aos refugiados, geralmente hipossuficientes economicamente, a ponto de não poder arcar com as custas processuais.

6.6. Procedimento de solicitação do refúgio

Quanto ao procedimento adotado, “o estrangeiro deverá apresentar-se à autoridade competente e externar vontade de solicitar o reconhecimento da condição de refugiado”. Isso significa que este deverá apenas, apresentar-se à autoridade e externar sua vontade de solicitar refúgio. Acontece que nem sempre a pessoa que venha fugida de seu país sabe dessa determinação. Essa foi a razão pela qual, durante vários seminários ocorridos no Brasil inteiro, o Conare já treinou e capacitou a Polícia Federal no sentido de aferir essa vontade de maneira bastante precisa. Passada essa fase, “a autoridade competente notificará o solicitante para prestar declarações, ato que marcará a data de abertura dos procedimentos”. As declarações serão prestadas com a ajuda de um intérprete e deverão conter a identificação completa, além do relato das circunstâncias e fatos que fundamentam o pedido, sendo estes corroborados por provas condizentes com o que fora alegado.

Caso seja aceita a solicitação de refúgio, será emitido documento autorizando a estada até a decisão final do processo. O prazo de validade do protocolo será de 90 (noventa) dias, prorrogável por igual período, até a decisão final do processo. Nesse período, o estrangeiro estará autorizado a residir legalmente no Brasil.

Enquanto o processo estiver tramitando, será aplicável o Estatuto do Estrangeiro, lei 6.815/80, respeitadas as disposições específicas contidas nesta Lei.

O artigo 26 consagra que “[...] a decisão pelo reconhecimento da condição de refugiado será considerada ato declaratório e deverá estar devidamente fundamentada” (BRASIL, 1997). Em outras palavras: o reconhecimento da condição de refugiado não é ato administrativo constitutivo, devendo a condição de refugiado retroagir ao momento em que o fundado temor de perseguição determinou a saída do indivíduo de seu país de origem.

Caso seja concedido o refúgio, o refugiado será registrado junto ao Departamento de Polícia Federal, devendo assinar termo de responsabilidade e solicitar cédula de identidade pertinente. Caso contrário, caberá recurso ao Ministro de Estado da Justiça, no prazo de quinze dias, contados do recebimento da notificação. Por sua vez, “a decisão do Ministro de Estado da Justiça não será passível de recurso”. Caso a recusa seja definitiva, o indivíduo poderá continuar em território brasileiro, estando sujeito não mais ao Estatuto do Refugiado mas, sim, ao Estatuto do Estrangeiro. Ainda assim, poderá o estrangeiro beneficiar-se de uma solução imigratória alternativa e obter um visto de residência no Brasil, caso preencha os requisitos gerais previstos na lei de estrangeiros, no momento em vigor a Lei nº 6.815, de 1980.

6.7. Extradição

Os artigos 33, 34 e 35 tratam da extradição, adotando o mesmo espírito do artigo 8º já mencionado, resguardando-SE os princípios de Direitos Humanos, ao aduzir, em suma, que “[...] o reconhecimento da condição de refugiado obstará o seguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentaram a concessão de refúgio” (BRASIL, 1997). A lei vai além, uma vez que consagra a possibilidade de suspensão do processo de extradição, até a decisão definitiva, enquanto o processo de refúgio perdurar.

A adoção desses critérios, sendo preterida a extradição, é mais facilmente compreendida quando se compara o refúgio à extradição. Nas palavras de Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto (2010, p.183-184):

Os dois institutos tutelam bens jurídicos distintos: enquanto o bem jurídico protegido pela extradição é a cooperação internacional, o refúgio tem como bens jurídicos a própria vida, a liberdade e a integridade física de alguém que tenha fundado temor de perseguição. A concessão do refúgio deve, sim, impedir o seguimento da extradição, quando os fundamentos dos processos forem idênticos. Há um certo juridicismo na análise de um pedido de extradição. As solicitações de refúgio, por sua vez, são analisadas sob a ótica do indivíduo e sua situação no Estado de origem ou de residência. Contemplam vários aspectos como a situação estrutural, política, jurídica e social dos países de origem do estrangeiro e sua inserção naquela comunidade. Há grande subjetividade em sua análise, já que se tratam de situações de origem complexa e variável conforme o país ou o próprio indivíduo. São recorrentes casos de perseguições refinadas, sutis, bem diferentes daqueles que são objeto de ampla divulgação e de notório conhecimento. Há casos em que a perseguição nem ocorre diretamente, mas há um fundado temor de que ocorra, bastando isso – nos termos da Convenção da ONU e da lei brasileira – para que o refúgio seja outorgado no sistema de proteção jurídica internacional.

6.8. Expulsão

Outro ponto importante, ainda no que concerne à saída do indivíduo que busca o refúgio, diz respeito à expulsão. Há uma influência da Lei nº 6.815/80, o Estatuto do Estrangeiro. Dispõe a lei citada que é passível de expulsão o estrangeiro que, de qualquer forma, atentar contra a segurança nacional, a ordem política ou social, a tranquilidade ou moralidade pública e a economia popular, ou cujo procedimento o torne nocivo à conveniência e aos interesses nacionais. Outro fator trazido por tal lei é a impossibilidade de expulsão. De acordo com a norma legal, não se procederá à expulsão se implicar extradição inadmitida pela lei brasileira ou quando o estrangeiro tiver cônjuge brasileiro do qual não esteja divorciado ou separado, de fato ou de direito, e desde que o casamento tenha sido celebrado há mais de 5 (cinco) anos; ou, ainda, quando tiver filho brasileiro que, comprovadamente, esteja sob sua guarda e dele dependa economicamente.

A Lei nº 9.474/97 inseriu no ordenamento jurídico nacional outra hipótese de inexpulsabilidade, que é a de ser o estrangeiro refugiado no país.

6.9. Cessação ou perda da condição de refugiado

Já quando o assunto diz respeito à cessação ou a perda da condição de refugiado, a lei brasileira se baseou, de forma integral, na Convenção de 1951, uma vez que todos os critérios adotados lá foram reproduzidos cá.

Esse diploma legal traz, ademais, em seus artigos 38 e 39, as hipóteses de cessação e de perda da condição de refugiado, sendo a diferença entre estes o fato de que, naquela, a condição de refugiado não é mais necessária, pois o indivíduo passou novamente a contar com a proteção de seu Estado de origem e/ou de residência habitual (por exemplo, se o motivo do refúgio foi uma guerra civil e ela acabou), e essa ter um caráter punitivo, ou seja: o Brasil por algum ato do refugiado (por exemplo, a prática de ato contrário à segurança nacional) não quer mais oferecer a sua proteção a ele.

A possibilidade legal das cláusulas de cessação decorre do fato de o reconhecimento do status de refugiado ocorrer a partir da situação objetiva do Estado de origem ou residência habitual do refugiado e que, havendo alteração para melhor, a qual implique o término das causas que ensejaram o refúgio, a proteção por um terceiro Estado torna-se desnecessária.

Do mesmo modo que quanto ao reconhecimento do status de refugiado, a decisão acerca da perda ou a cessação da condição de refugiado é passível de recurso ao Ministro da Justiça, de acordo com o disposto no artigo 40. Em ambos os casos o prazo para apelação é de 15 dias a contar da data da notificação da decisão ao solicitante de refúgio. Caso a condição de refugiado cesse, ou seja, perdida definitivamente, o indivíduo passará a ser enquadrado no regime geral de permanência de estrangeiros no território nacional (o citado Estatuto do Estrangeiro), conforme parágrafo único do artigo 39.

6.10. Soluções duradouras para a situação dos refugiados

Finalmente, é importante indicar que a normativa brasileira sobre refugiados também contém toda uma seção específica sobre soluções duradouras para a situação dos refugiados: integração local, repatriação voluntária e reassentamento. Todas essas soluções surgiram quando da criação do ACNUR.

A integração local perpassa por todos os pontos abordados anteriormente, conquanto o refugiado passe a viver como um habitante do país no qual buscou refúgio, tendo direitos e deveres inerentes aos nacionais daquele Estado.

Já a repatriação voluntária, como o próprio nome diz, é a volta ao país de origem, de maneira espontânea, que seja da sua própria vontade. Para tanto, os motivos que fizeram as pessoas saírem do país devem ter cessado. O ACNUR tem um papel fundamental nesse processo, incluindo a organização de visitas ao país de origem por parte dos refugiados para que estes possam verificar as condições de repatriação, divulgação de informação atualizada sobre o país e região de origem dos refugiados e engajamento em atividades de paz e reconciliação, promoção de moradia e restituição de propriedades, além de apoio legal e assistência aos retornados.

O reassentamento, por sua vez, consiste na prática de um Estado acolher, em seu território, refugiados já reconhecidos como tais, pelo ACNUR e/ou por outro Estado, mas que não tiveram toda a proteção necessária fornecida pelo país que lhes deu acolhida (seja por necessidade de proteção jurídica e física, seja pela necessidade de cuidados médicos específicos, seja por uma condição especial – como a de crianças e adolescentes, de idosos, de mulheres em situação de risco ou de famílias separadas) ou por total falta de integração local. Os países de reassentamento seriam, assim, uma espécie de segundo país de acolhida para refugiados que não conseguiram ou não puderam permanecer no país que primeiro os acolheu, sendo, portanto, o terceiro país do refugiado (após o seu país de origem e/ou de residência habitual e o país de acolhida).

O reassentamento não constitui um direito do indivíduo, apesar de estar presente nos diplomas legais acerca da temática dos refugiados, mas, sim, uma tentativa, quando possível, de oferecer uma nova oportunidade de integração. Outra importante característica do reassentamento vem a ser seu caráter necessariamente voluntário, isto é, o refugiado deve concordar em mudar de país de proteção.

No marco do reassentamento solidário, o Brasil passou a adotar dois procedimentos para a acolhida de reassentados: o procedimento padrão e o procedimento por fast track, procedimento facilitado e menos moroso, que se aplica em situações emergenciais de necessidade urgente de proteção.

7. CONCLUSÃO

A problemática envolvendo as migrações e, consequentemente os refugiados, não é nenhuma novidade. Desde que o homem passou a conviver em sociedade e buscar melhores condições de vida, esse problema social passou a ser realidade em diversos lugares. Acontece que, nos primórdios da Humanidade, os direitos individuais não eram garantidos, pois não havia leis escritas, ou até mesmo costumes que versassem sobre o assunto. A evolução social trouxe junto consigo a necessidade de criação de normas garantidoras, fazendo com que surgissem, ainda que lenta e gradualmente, os direitos humanos.

Importante referir que a relação entre o refugiado e os direitos humanos se dá por conta da influência que a normatização do direito humanitário exerce sobre os refugiados, uma vez que o refúgio é um tema inserido no âmbito de proteção dos direitos humanos.

Os primeiros passos dados na direção de regulamentar os direitos humanos foram muito restritivos, conquanto as normas eram apenas de aplicação restrita ao país que as legislava. Ocorre que diversos fatos ocorridos não tiveram incidência local, restrita a apenas um país. Em razão disso, nasceu a necessidade de regulamentação internacional dos direitos humanos.

O acontecimento de maior destaque, muito em função de ter atingido milhões de pessoas e ter gerado diversos impactos, foi a Segunda Guerra Mundial. Após o fim desse conflito armado, foram tomadas medidas urgentes para que os problemas gerados fossem solucionados.

Nesse contexto surgiu a Organização das Nações Unidas, com o objetivo manter a paz e a segurança mundial. A criação desse órgão internacional, desencadeou uma série de atos que acabaram por dar ensejo à produção de inúmeros tratados e tantas outras organizações destinadas a dar cumprimento a estes. Assim surgiu o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (Acnur), principal responsável pelas diretrizes tomadas a nível mundial, para o tratamento do tema dos refugiados. Diversas outras instituições precederam o Acnur, mas acabaram não cumprindo seus objetivos por diversos fatores.

Logo após o surgimento do Acnur ocorreu outro marco na Política Internacional para Refugiados: a Convenção de Genebra de 1951, primeiro documento criado com alcance mundial tratando do tema, não adstrito a determinado país. Foram definidas diversas normas referentes ao refúgio, sendo estas copiadas e moldadas às realidades de cada estado nacional, inclusive o Brasil. A Convenção definiu como refugiado alguém que sofria perseguição ou temia ser perseguido por motivo de suas próprias crenças, de ordem religiosa, política, entre outras. No entanto, uma questão trazida no bojo da norma restringia sua aplicabilidade, isso porque a Convenção criou limites geográficos e temporários para definir quem seria refugiado.

Em razão da falha na determinação de quem seria ou não refugiado, por conta dos limites impostos, surgiu a necessidade de uma nova regulamentação, mais abrangente. Foi quando, em 1967, alguns países signatários da Convenção de Genebra se fizeram presentes e ratificaram o protocolo, definindo que se aplicaria as provisões da Convenção para todos os refugiados enquadrados na definição da carta, sem limite de datas e de espaço geográfico.

Alguns anos depois, na cidade colombiana de Cartagena, em 1984, foi dado um novo passo para regulamentar a matéria. A Declaração de Cartagena se caracterizou pela repetição de algumas diretrizes já impostas pelas normas anteriores, mas, principalmente, pelo aumento da esfera de proteção ao refugiado, uma vez que fora classificada como refugiada a pessoa que ainda estivesse em seu país, os deslocados internos, diferentemente do que era aceito anteriormente.

O Brasil sofreu influência dos três documentos aqui citados. Ocorre que o contexto social vivido, quando da promulgação destes, não permitia sua aplicação. Isso se deu porque, durante muitos anos, o Governo brasileiro adotou medidas contrárias às impostas pelos padrões internacionais.

No início do século XX, houve um processo de branqueamento da população brasileira, motivo pelo qual o Governo dava preferência a refugiados europeus, limitando a entrada de qualquer outro cidadão que não se encaixasse no perfil desejado. Com o passar dos anos, esse perfil mudou, e o motivo pelo qual os refugiados eram aceitos era a qualificação da mão-de-obra, sendo preteridos aqueles que não fossem qualificados. Em seguida, ainda no contexto da discriminação aos refugiados, instalou-se um regime ditatorial, de exceção, que violava os direitos humanos de maneira escancarada. Só com o processo de redemocratização e o fim do governo militar, o tratamento dispensado aos refugiados foi sendo alterado.

A Constituição Federal, promulgada em 1988, logo após o processo de redemocratização, marcou um momento histórico brasileiro, a retomada do estado democrático de direito e todos os valores inerentes a este. No bojo da Carta Magna, fora estipulada a igualdade de direitos entre os brasileiros e os estrangeiros, nos quais estão inseridos os solicitantes de refúgio e os refugiados. A Constituição, dessa forma, determinou o tratamento jurídico a ser dispensado aos solicitantes de refúgio e refugiados, mostrando-se condizente com o Direito Internacional Humanitário.

O passo mais importante na proteção nacional aos refugiados foi a elaboração de uma lei específica regulamentando o tema do refúgio. Fora realizado o Programa Nacional dos Direitos Humanos (Decreto 1904/1996), que deu origem à Lei 9474/97, elaborada junto ao Congresso Nacional, com colaboração da Cáritas Arquidiocesiana, representantes do ACNUR, assim como a Comissão de Direitos Humanos da Câmara.

O Estatuto do Refugiado é uma norma que busca abranger todos os aspectos inerentes aos solicitantes de refúgio, tendo sido uma das primeiras leis específicas a regular a matéria no mundo toda. Nesse aspecto, o Brasil é considerado um país de vanguarda.

A normativa brasileira inovou em diversos aspectos, dentre eles: a adoção do “espírito de Cartagena”, o que resultou numa ampliação à definição de refugiado, sendo alcançados, também, o deslocado interno; o estabelecimento de um órgão colegiado, com a participação de representantes da sociedade civil ,com atuação exclusiva na área, formado por um corpo técnico-jurídico, resguardando ao solicitante o devido processo legal, devendo ser um processo justo, eficiente, rigoroso e técnico; regulação dos direitos e obrigações dos refugiados, incluindo-se o direito ao trabalho para os solicitantes de refúgio; é prestada assistência, tanto jurídica, quanto administrativa aos refugiados, ambas de forma gratuita; e a busca de soluções duradouras e a participação do Brasil como país emergente de reassentamento.

8. REFERÊNCIAS

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