Planejamento sustentável de contratações públicas

1. RESUMO

Assegurar padrões de produção e consumo sustentáveis é um dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030, adotada por 193 países-membros, dentre eles, o Brasil. Nesse sentido, o estado brasileiro, como grande consumidor (as compras públicas representam cerca de 15% do PIB, o que corresponde a 900 bilhões de reais por ano em bens e serviços), necessita revisar seu padrão de consumo de modo que este diminua o impacto ambiental negativo decorrente de suas ações. Nesse contexto, urge a necessidade de as contratações públicas sustentáveis (CPS) efetivamente se materializarem, deixando de ser apenas um paradigma preso ao plano teórico. Apesar dos avanços na legislação brasileira, que hoje ampara e promove a sustentabilidade nas contratações, na prática, os resultados são insatisfatórios. Assim sendo, este trabalho destaca a importância do planejamento das contratações para o alcance dos resultados pretendidos, dentre os quais, a efetivação da sustentabilidade. Complementarmente, também concebe um modelo de planejamento sustentável que visa garantir a implementação das CPS, por meio da observação de um passo a passo que considera a busca pela sustentabilidade, em todo o processo de planejamento, como um requisito mínimo e essencial das contratações públicas. Por fim, ressalta que muitos são os desafios a serem suplantados pela administração pública para efetivação das CPS, todavia, três são destacados como mais relevantes e imprescindíveis para o avanço da pauta: a) falta de gestão do conhecimento das práticas sustentáveis aplicáveis à logística pública; b) carência de uma consciência sustentável mais bem desenvolvida e c) mito de que CPS geram mais custos para a Administração.

Palavras-chave: Planejamento de compras. Contratações públicas sustentáveis. Consumo sustentável

ABSTRACT

Ensuring sustainable production and consumption standards is one of the 2030 Agenda’s Sustainable Development Goals, adopted by 193 member countries, including Brazil. In this sense, the Brazilian state, as a large consumer (public procurement represent about 15% of GDP, which corresponds to R$ 900 billion per year in products and services), needs to revise its consumption pattern so that it decreases the negative environmental impact of their actions. In this context, there is an urgent need for sustainable public procurement (SPP) to materialize effectively, and no longer be just a paradigm attached to the theoretical plan. Despite advances in Brazilian legislation, which today supports and promotes sustainability in procurements, in practice, the results are unsatisfactory. Thus, this work highlights the importance of procurement planning to achieve the desired results, of which the effectiveness of sustainability is one of them. In addition, it also conceives a sustainable planning model that aims to ensure SPP implementation through the observation of a step-by-step approach that considers the pursuit of sustainability throughout the planning process as a minimum and essential requirement for public procurement. Finally, it points out that there are many challenges to be overcome by the public administration to implement SPP, however, three are highlighted as more relevant and essential for the advancement of the agenda: a) lack of knowledge management of sustainable practices applicable to public logistics; (b) lack of a better developed sustainable awareness; and c) myth that SPP generates more costs for management.

Keywords: Procurement planning. Sustainable public procurement. Sustainable consumption. 

2. Introdução

Nosso planeta tem sido permanentemente afetado por vários problemas ambientais dos quais a maioria é resultado da ação irresponsável do ser humano. Recorrentemente os noticiários relatam diversos impactos ambientais tais como poluição, desmatamento, aquecimento global, inundações, perda da biodiversidade, dentre tantos outros, que ao fim afetam a sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações.

Segundo o Banco Mundial[1], se a população global chegar a 9,6 bilhões em 2050, serão necessários quase três planetas Terra para proporcionar os recursos naturais necessários a fim de manter o atual estilo de vida da humanidade.

Nesse cenário, nas últimas cinco décadas, muito se tem discutido sobre a necessidade de observar a sustentabilidade das atividades humanas com vistas a obter um desenvolvimento responsável, que não comprometa a existência digna das gerações atuais e futuras, isto é, que não esgote os recursos naturais disponíveis.

Nesse sentido, o Estado – ora como responsável por fomentar políticas públicas em favor da proteção do meio ambiente, do bem-estar social e de um desenvolvimento econômico equilibrado, ora como grande consumidor, tendo em vista demandar bens e serviços para consecução de suas atividades finalísticas – também deve assumir o compromisso de promover um desenvolvimento sustentável, equilibrado e consciente dos impactos de suas ações.

Todavia, apesar da influência do Poder Público sobre o mercado, a sua atuação como consumidor preocupado e atento ao consumo sustentável ainda é considerada bastante irrisória, merecendo ser incrementada, o mais rapidamente possível, a fim de que sejam cumpridos os princípios constitucionais e legais que regem os atos da Administração Pública, em especial quanto à adoção de uma consciência pública voltada à defesa do meio ambiente.

Uma gestão de compras públicas baseada em um planejamento que busque práticas e critérios de sustentabilidade aplicáveis às contratações e às atividades de logística assume relevante papel para efetivação desse paradigma.

2.1. Objetivo

Apesar dos avanços significativos no arcabouço jurídico brasileiro que embasam a priorização de produtos e práticas de sustentabilidade nas contratações públicas, na prática, pouco tem se concretizado.

Infelizmente, são raras as instituições que conseguiram alavancar a pauta internamente. Ainda assim, esse lento avanço tem ocorrido devido à existência de pessoas muito engajadas dentro da instituição que, muitas vezes, mesmo sem patrocínio da alta administração, lutam para desbravar esse terreno ainda pouco sólido.

Segundo Boletim da Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (Brasil, 2018), estima-se que o mercado global de compras governamentais movimente cerca de U$ 4,4 trilhões por ano. No Brasil, as despesas efetuadas por estados, municípios e estatais chegam em torno de 15% do PIB, o que equivale a cerca de R$ 900 bilhões.

É fato que a quantidade de recursos naturais renováveis é insuficiente para suprir a população planetária na busca por bens e serviços, o que nos leva à premente necessidade de mobilização e conscientização da sociedade para o consumo consciente e sustentável.

Diante do exposto, o escopo do presente trabalho é apresentar como o planejamento de compras pode ser o diferencial para efetivar as contratações púbicas sustentáveis, sugerindo-se, para tanto, um passo a passo de planejamento que considera a sustentabilidade ao longo desse processo.

Sendo assim, este trabalho realiza de início um levantamento bibliográfico do contexto histórico da sustentabilidade e do desenvolvimento sustentável em âmbito internacional e nacional, abordando desde a conceituação desses termos até a fundamentação jurídica das contratações sustentáveis. Em seguida, analisa as previsões legais existentes relativas ao planejamento de compras públicas, sugerindo, ao fim, um processo de planejamento sustentável, isto é, um processo de planejamento que considera a sustentabilidade em suas análises e estudos, de modo que essa etapa preparatória conduza efetivamente as instituições à realização de contratações públicas sustentáveis.

2.2. Metodologia

O presente trabalho consiste em uma pesquisa qualitativa com a finalidade de proporcionar conhecimento na área de planejamento de contratações públicas sustentáveis através da análise da legislação e instrumentos existentes.

A metodologia aplicada foi a de pesquisa bibliográfica, tendo como base a legislação relacionada, livros e artigos de especialistas no assunto, além de estudos e análises de conceitos e instrumentos existentes.

3. Sustentabilidade e desenvolvimento nacional sustentável

3.1. Conceitos e dimensões

Segundo Bittencourt (2014), a expressão “sustentabilidade”, inicialmente utilizada apenas no âmbito da Biologia, notadamente nas questões que envolvem a Ecologia, confunde-se com a expressão “desenvolvimento sustentável”, visto que passou a ser adotada em larga escala por todas as ciências que estudam a sociedade.

Todavia, em que pese diversos analistas sustentarem uma diferenciação, Silva (2005) assevera que a sustentabilidade e o desenvolvimento sustentável não trazem noções contraditórias, mas complementares e fundamentais para posicionar os grupos de discussões. Segundo Silva (2005), o foco principal da sustentabilidade está na vinculação do tema ao lugar a que se pretende chegar, enquanto o desenvolvimento sustentável tem foco no como se pretende chegar, ou seja, o presente para o processo de desenvolvimento e o futuro para a sustentabilidade (apud Bittencourt, 2014).

Conforme citado por Meneguzzi (2015), para Canepa (2007), junto com as discussões sobre o conceito de sustentabilidade, encontra-se o conceito de qualidade de vida; o termo teria relação com viver – e não com o sobreviver: “a vida em plenitude, usufruindo tudo quanto for necessário para, além da mera sobrevivência física, obter realização de suas finalidades”.

Nesse contexto, o termo “desenvolvimento sustentável”, cunhado, em 1987, pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da Organização das Nações Unidas (ONU), no texto do Relatório Brundtland, também conhecido como “Nosso Futuro Comum”, é compreendido como “aquele que satisfaz às necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”.

O referido conceito nasceu considerando três pilares fundamentais: a dimensão social, a ambiental e a econômica. Assim, para haver sustentabilidade, o processo de desenvolvimento econômico deveria levar em conta seus impactos sociais e ambientais, pressupondo-se uma relação equilibrada desses três elementos uma vez que todos afetam e são afetados reciprocamente pela ação humana.

Figura 1 - Pilares da sustentabilidade. Fonte: Radaelli et al, 2016.

Todavia, segundo Bittencourt (2014), a sustentabilidade pode ser compreendida em seis principais dimensões: social, espacial, cultural, política, econômica e ambiental, conforme sintetizado no quadro abaixo:

Quadro 1 - Conceituação das dimensões da sustentabilidade.

A sustentabilidade, portanto, possui uma conexão direta com as escolhas sobre as formas de produção, consumo, habitação, comunicação, alimentação, transporte, além de relacionamentos interpessoais e os entre os indivíduos e o meio ambiente, se posicionando de maneira equilibrada para a formação de uma sociedade melhor e mais justa.

3.2. Trajetória da sustentabilidade em âmbito internacional

De acordo com Borges (2014), os primeiros passos do que se pode chamar de Revolução Ambiental surgiram depois da Segunda Guerra Mundial devido às ameaças nucleares, ao aumento da produção industrial e à elevação da concentração urbana, com o elevando consumo de recursos naturais e o crescente aumento da poluição.

Assim, a primeira Conferência da ONU que tratou da questão ambiental data de 1949. Nessa ocasião, foi debatida a questão do aumento da utilização dos recursos naturais e os consequentes problemas, porém não se estabeleceram imposições governamentais (Borges, 2014).

Em 1968, sob coordenação da Unesco - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, criada logo após a Segunda Guerra Mundial, em 1945 -  foi realizada, em Paris, a Conferência da Biosfera, com o objetivo de tratar da conservação e do uso sustentável da biosfera, ocorrendo os debates preliminares sobre o conceito de desenvolvimento sustentável, o qual seria posteriormente construído na Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano (1972).

Mas ainda em 1968, foi constituído o Clube de Roma, uma organização informal, composta por diversos pensadores renomados, de diferentes nacionalidades e comunidades científicas (Mota et al., 2008). Sua intenção precípua era estudar e propor soluções para os complexos problemas decorrentes da crescente pressão que a explosão demográfica já exercia sobre o delicado equilíbrio dos ecossistemas do planeta e sobre os recursos não renováveis (Lemos, 2011).

O Clube de Roma produziu importantes documentos, tais como: The Limits to Growth (Os limites do Crescimento), em 1972; Mankind at the Turning Point (A Humanidade no Ponto de Mudança) em 1974; e Reshaping the International Order (Para uma Nova Ordem Internacional), em 1976 (Lemos, 2011).

Segundo Mota et al. (2008), o primeiro relatório, The Limits to Growth (Os limites do Crescimento), afirmava que a sociedade industrial estava excedendo a maioria dos limites ecológicos e que, se mantidas as tendências de crescimento da população mundial, a industrialização, a poluição, a produção de comida e a intensidade de uso dos recursos naturais, o limite para o crescimento do planeta seria atingido em até 200 ou 300 anos.

Além disso, segundo Lemos (2011), o relatório ainda recomendava a imediata adoção de uma política mundial de contenção do crescimento e apontava caminhos para que se alcançasse um cenário mundial de equilíbrio, que evitaria o desastre que se avizinhava.

Todavia, o estudo não foi bem aceito por trazer um prognóstico catastrófico e por propor o crescimento-zero, numa época em que grande parte dos países em desenvolvimento, principalmente os países da América Latina, estava com projetos de desenvolvimento acelerado. Mesmo assim deu vigor ao movimento ambientalista, ampliando de forma significativa os debates e encontros internacionais sobre o tema (Borges, 2014).

No mesmo ano de publicação do The Limits to Growth, especificamente entre os dias 5 e 16 de junho de 1972, foi realizada a primeira Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, na capital da Suécia, Estocolmo.

No primeiro dos 21 princípios afirmados por essa Conferência, também é possível encontrar alguns rudimentos do que seria mais tarde o conceito de desenvolvimento sustentável. Vejamos:

“Princípio 1

O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao desfrute de condições de vida adequados, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe permita levar uma vida digna, gozar bem-estar e é portador solene de obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente, para as gerações presentes e futuras (...).” (Declaração de Estocolmo, 1972).

A Conferência de Estocolmo, além de apontar em seus princípios a preocupação com questões ambientais, reiterou também a preocupação com direitos humanos, podendo ser encontradas ao longo da Declaração várias referências ao desenvolvimento social, à igualdade de condições e à qualidade do meio ambiente de forma interligada (Borges, 2014).

Já em 1983, com o crescente interesse pela questão do desenvolvimento sustentável, foi encomendado à Comissão Mundial do Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlem Brundtland e Mansour Khalid, um relatório que culminou na publicação do documento intitulado Our Common Future (Nosso Futuro Comum), em 1987, que difundiu o conceito de desenvolvimento sustentável como o “desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem o comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades”.

Conhecido também como Relatório de Brundtland, o documento ainda rejeitou o posicionamento do não crescimento dos países, principalmente dos menos desenvolvidos, e admitiu a necessidade de buscar soluções para o desenvolvimento sustentável por meio do reconhecimento de que as “perturbações ambientais não são restritas a propriedades particulares ou a limites geográficos; que catástrofes experimentadas em uma determinada região do mundo, consequentemente, afetam o bem-estar de pessoas em todas as localidades, e que, apenas sobre abordagens sustentáveis do desenvolvimento, poderá se proteger o frágil ecossistema do planeta e promover o desenvolvimento da humanidade” (Mota et. al., 2008).

Não obstante a intensificação das iniciativas em níveis local, nacional e global, segundo Mebratu (1998), citado por Mota et. al. (2008), observou-se que, no âmbito local, o impacto destas ações foi mínimo frente às grandes transformações globais, o que contribui para um aumento da sensação de frustração com o progresso das transformações. Assim, a influência do conceito de desenvolvimento sustentável manteve-se amparada principalmente no âmbito das políticas nacionais e internacionais.

Em decorrência das recomendações feitas pela Declaração de Estocolmo de 1972 e do Relatório de Brundtland de 1987, foi realizada, em 1992, no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, também conhecida como Eco-92 ou Rio-92, onde ocorreram três grandes eventos paralelos: a) a Cúpula da Terra, evento oficial dos governos e das instituições multilaterais ligadas à ONU; b) o Fórum Global, que reuniu os representantes das ONGs brasileiras e internacionais; e c) a Conferência Mundial dos Povos Indígenas (Mota et. al., 2008).

Dentre os principais resultados dessa conferência, vale destacar o documento denominado Agenda 21 que estabeleceu a importância de cada país se responsabilizar global e localmente pela participação de todos os setores na busca de soluções para os problemas socioambientais (Borges, 2014). Trata-se da primeira carta de intenções para promover, em escala planetária, um novo padrão de desenvolvimento para o século XXI.

Após cinco anos, a Cúpula da Terra teve sua primeira avaliação pela ONU e pelos países signatários das convenções ali elaboradas a fim de identificar as principais dificuldades relacionadas à implantação da Agenda 21 e definir as prioridades de ação para os anos seguintes. A essa avaliação, deu-se o nome de Rio+5.

Já em 2002, em Joanesburgo, África do Sul, realizou-se a conhecida Rio+10, ou Conferência de Joanesburgo, cujo objetivo foi idealizar estratégias mais eficazes para a execução da Agenda 21 Global. Segundo Runyan e Norderhaug (2002), citado por Mota et. al. (2008), “embora a conferência não produzisse nenhum resultado particular e nenhum acordo que conduzisse a novos tratados, alguns compromissos importantes foram arranjados em cinco áreas-alvo: água e saneamento, energia, saúde e ambiente, agricultura e gerência da biodiversidade e do ecossistema”.

Uma terceira avaliação da Agenda 21 ocorreu em 2007, no Rio de Janeiro, onde se reuniram ministros do meio ambiente de todos os países participantes da Eco-92. O evento ficou conhecido como Rio+15 e teve como documento final o Resumo dos Co-Presidentes, em que consignaram três pontos: a) pontos de convergência geral; b) temas importantes que precisam de reflexão posterior, porém sem consenso; e c) os possíveis caminhos para a ação futura (Mota et. al., 2008).

Em junho de 2012, houve novamente no Rio de Janeiro, outra Conferência das Nações Unidas, muito conhecida como Rio+20 por ter marcado os vinte anos de realização da Conferência (Rio-92). A Conferência teve como temas principais, a economia verde no contexto do desenvolvimento sustentável e da erradicação da pobreza; e a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável.

Segundo Borges (2014), a Rio+20 foi considerada a Conferência da ONU com maior participação social, tendo a oportunidade de se discutir temas como energias renováveis, energia nuclear, mudanças de padrões de consumo, respeito aos direitos humanos, contratações públicas sustentáveis e economia solidária.

Seu principal produto consiste no documento designado "O Futuro que Queremos". Neste documento foram lançadas as bases de um processo intergovernamental abrangente e transparente, aberto a todas as partes interessadas, para a promoção de objetivos para o desenvolvimento sustentável.

Segundo informações da Plataforma Agenda 2030[2], essa orientação guiou as ações da comunidade internacional nos três anos seguintes e deu início ao processo de consulta global para a construção de um conjunto de objetivos universais de desenvolvimento sustentável para além de 2015, que desaguaria futuramente na Agenda 2030.

Após a Rio+20, foi empreendido um amplo e inclusivo sistema de consulta sobre questões de interesse global que poderiam compor a nova agenda de desenvolvimento pós-2015.

O Grupo de Trabalho Aberto para a elaboração dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (GTA-ODS), composto por 70 países, contou com o envolvimento de diversas partes interessadas: desde a sociedade civil especializada até contribuições da comunidade científica e do sistema das Nações Unidas.

Em agosto de 2014, o GTA-ODS compilou os aportes recebidos, finalizou o texto e submeteu a proposta dos 17 Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e das 169 metas associadas à apreciação da Assembleia Geral da ONU.

A partir disso, em 2015, durante a Cúpula de Desenvolvimento Sustentável, realizada em Nova Iorque, 193 países-membros das Nações Unidas adotaram oficialmente a nova agenda de desenvolvimento sustentável, intitulada “Transformando Nosso Mundo: A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável”.

Essa nova Agenda de desenvolvimento propõe uma ação mundial coordenada entre os governos, as empresas, a academia e a sociedade civil para alcançar os 17 ODS e 169 metas, que foram baseadas nos oito Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM).

Os ODM foram estabelecidos em setembro de 2000 e incluíam oito objetivos de combate à pobreza a serem alcançados até o final de 2015. A proposta da nova agenda de desenvolvimento sustentável consiste, então, em finalizar o trabalho dos ODM de forma a erradicar a pobreza e promover vida digna para todos, dentro dos limites do planeta.

3.3. A agenda 2030 e as compras públicas sustentáveis

Segundo Plataforma da Agenda 2030[3], a Agenda 2030, além de ser um plano de ação global, é um guia para as ações da comunidade internacional nos próximos anos. Essa agenda contém 17 objetivos e 169 metas, dos quais, para fins desse estudo, destaca-se o ODS 12 - Assegurar padrões de produção e de consumo sustentáveis, cujas metas seguem abaixo transcritas, com especial destaque à meta 12.7:

12.1 Implementar o Plano Decenal de Programas sobre Produção e Consumo Sustentáveis, com todos os países tomando medidas, e os países desenvolvidos assumindo a liderança, tendo em conta o desenvolvimento e as capacidades dos países em desenvolvimento;

12.2 Até 2030, alcançar a gestão sustentável e o uso eficiente dos recursos naturais;

12.3 Até 2030, reduzir pela metade o desperdício de alimentos per capita mundial, nos níveis de varejo e do consumidor, e reduzir as perdas de alimentos ao longo das cadeias de produção e abastecimento, incluindo as perdas pós-colheita;

12.4 Até 2020, alcançar o manejo ambientalmente saudável dos produtos químicos e todos os resíduos, ao longo de todo o ciclo de vida destes, de acordo com os marcos internacionais acordados, e reduzir significativamente a liberação destes para o ar, água e solo, para minimizar seus impactos negativos sobre a saúde humana e o meio ambiente;

12.5 Até 2030, reduzir substancialmente a geração de resíduos por meio da prevenção, redução, reciclagem e reuso;

12.6 Incentivar as empresas, especialmente as empresas grandes e transnacionais, a adotar práticas sustentáveis e a integrar informações de sustentabilidade em seu ciclo de relatórios;

12.7 Promover práticas de compras públicas sustentáveis, de acordo com as políticas e prioridades nacionais;

12.8 Até 2030, garantir que as pessoas, em todos os lugares, tenham informação relevante e conscientização para o desenvolvimento sustentável e estilos de vida em harmonia com a natureza.

Convém destacar que os ODS não são de natureza vinculante. Cabe aos países a responsabilidade de desenvolver políticas, planos e programas para o desenvolvimento sustentável, segundo as prioridades nacionais, bem como de acompanhar e revisar os progressos alcançados para sua implementação.

Assim, em que pese o presente trabalho conferir maior foco ao ODS 12, meta 12.7, registra-se que os 17 ODS são integrados e indivisíveis, mesclando, de forma equilibrada, as três dimensões do desenvolvimento sustentável: a econômica, a social e a ambiental. Portanto, sua persecução deve ser realizada por meio de parcerias, haja vista seu caráter imanentemente transdisciplinar.

4. Contratações Públicas Sustentáveis

4.1. O uso do poder de compra do Estado

Para executar suas atividades finalísticas, o Estado precisa adquirir bens e contratar serviços e obras. Todavia, essas contratações não devem consistir em um fim em si mesmas, mas em um importante instrumento estratégico para promoção de políticas públicas, hábil a estimular um desenvolvimento mais sustentável.

Segundo publicação da Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (BRASIL, 2018), o governo federal brasileiro gasta, em média, 5% do Produto Interno Bruto (PIB) na compra de bens e serviços. Quando se inclui nos cálculos as despesas efetuadas por estados, municípios e estatais, o percentual chega próximo a 15% do PIB, o que corresponde a cerca de R$ 900 bilhões.

Já em países em desenvolvimento como a África do Sul e a Índia, esses valores podem ser maiores ainda, chegando a 35% e 43% do PIB, respectivamente. Além do volume de recursos financeiros envolvidos, observa-se que a promoção de uma economia verde e inclusa também se evidencia por meio de demandas de grande escala (Almeida e Coelho, 2014).

Desse contexto, percebe-se que o Estado se constitui um grande consumidor com poder de compra capaz de influenciar o mercado fornecedor por meio da sinalização de padrões sustentáveis, formação de novos paradigmas e fomento de soluções tecnológicas que priorizem novos meios de produção que considerem os impactos ambientais, sociais e econômicos de seu processo produtivo.

Em outras palavras, ao incorporar considerações sociais, ambientais e econômicas nos instrumentos convocatórios, as contratações governamentais fazem com que o setor produtivo se adapte a essas exigências, já que se torna uma condição imprescindível para participação no mercado das contratações públicas (Souza e Magalhães, 2014).

Ademais, o setor público também deve assumir responsabilidades no sentido de minimizar o impacto ambiental de suas próprias aquisições, tornando-se um exemplo de consumidor que se preocupa com seus padrões de consumo, formas de uso e destinação de resíduos.

4.2. Conceito de licitação e contratação sustentável

A licitação sustentável, muitas vezes também chamada (equivocadamente[4]) de licitação verde ou eco aquisição, é aquela que se preocupa com, no mínimo, os aspectos sociais, econômicos e ambientais dos produtos e serviços adquiridos. Assim, busca-se imprimir nos instrumentos convocatórios critérios de sustentabilidade (seja como especificação do objeto, obrigações da contratação ou algum requisito previsto em Lei) a fim de adquirir ou contratar bens e serviços que promovam o desenvolvimento sustentável.

Todavia, propõe-se uma nova concepção do que seja a contratação sustentável visto que esta deve se preocupar com a promoção da sustentabilidade não apenas na seleção do produto ou serviço (licitação), mas desde a reflexão sobre a real necessidade da contratação (planejamento) até a execução e a destinação final dos resíduos por ela produzidos.

Nesse sentido, uma contratação que seleciona um produto cujo processo produtivo possui menor impacto ambiental, mas que é fabricado utilizando, por exemplo, mão de obra infantil ou cujos trabalhadores não têm seus direitos trabalhistas respeitados, não se enquadra como uma contratação sustentável.

Assim, uma contratação pública sustentável deve buscar integrar critérios ambientais, sociais e econômicos a todos os estágios possíveis de modo que o comprador público observe a real necessidade de adquirir, as circunstâncias em que o produto visado foi gerado, além de considerar os materiais e as condições de trabalho de quem o gerou (Meneguzzi, 2015).

 Para que isso aconteça, de acordo com Betiol (2014), “identificar critérios de sustentabilidade ambientais e sociais nas normas já postas, sejam as diretamente envolvidas com as compras e contratações, sejam outras que tratem da proteção ambiental e/ou social, é o primeiro passo para que elas figurem no processo licitatório desde a elaboração de projetos básicos de obras e serviços, passando pela especificação técnica dos produtos, caminhando para os requisitos de habilitação e definição de critérios de julgamento de propostas e, finalmente, alcançando a definição das obrigações impostas à contratada, etapas que podem ser contempladas com atributos de sustentabilidade”.

Face ao exposto, pode-se dizer, resumidamente, que a contratação sustentável é uma tentativa da Administração Pública em colaborar com o desenvolvimento nacional sustentável, ou seja, buscar o progresso econômico sem comprometer o bem-estar social e primando por um meio ambiente sadio.

A Contratação Pública Sustentável (CPS) refere-se, portanto, à contratação que considera os desdobramentos dos impactos ambientais, sociais e econômicos de suas atividades durante todo o seu ciclo, desde o planejamento, o procedimento licitatório, a execução contratual/consumo até a destinação final dos resíduos ou rejeitos por ela produzidos.

4.3. Fundamentação jurídica

Base constitucional

Com base no art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, tanto o Estado quanto a sociedade têm o dever de proteger o meio ambiente para as presentes e futuras gerações. Vejamos:

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Igualmente, todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) têm o dever de proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (inciso VI do art. 23 da CF, de 88). Por conseguinte, a sustentabilidade ambiental se afigura como nada mais do que um desdobramento do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Na mesma linha, a ordem econômica constitucional (art. 170) também fundamenta seus princípios na defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (inciso VI), e vai além, toma como base a redução das desigualdades regionais e sociais (inciso VII) e o tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte (inciso IX), buscando, assim, assegurar a todos uma existência digna, conforme os ditames da justiça social.

Em vista disso, nota-se que, à luz da Constituição Brasileira, a busca por um desenvolvimento sustentável é algo tangível. E, segundo Bim (2015), o desenvolvimento sustentável se mostra como um dos fundamentos constitucionais que confere validade jurídica à contratação sustentável, norteando a interpretação da legislação infraconstitucional e mesmo da constitucional.

Para além da esfera nacional, importa anotar também os diversos compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro em prol da sustentabilidade global, os quais se constituem fundamentos principiológicos e de juridicidade para as licitações sustentáveis, além de contribuir positivamente na implementação do consumo sustentável no ordenamento jurídico nacional (Villac, 2015).

Base legal

Especificamente sobre a previsão legal do desenvolvimento sustentável no ordenamento jurídico relativo a compras públicas, é imperioso registrar, em primeiro lugar, a alteração promovida na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitações e Contratos), pela Lei nº 12.349, de 15 de dezembro de 2015, que cunhou, dentre os objetivos da licitação, o desenvolvimento nacional sustentável.

A partir disso, a licitação passou a visar não somente a seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, mas também a promoção do desenvolvimento nacional sustentável. Vejamos:

Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993

“Art. 3º  A licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento nacional sustentável e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.”

Nesse cenário, foi editado o Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012, que regulamentou o supracitado art. 3º da Lei nº 8.666, de 1993, estabelecendo critérios e práticas para a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações realizadas pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas empresas estatais dependentes, e instituiu também a Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública – CISAP, com a finalidade de propor a implementação de critérios, práticas e ações de logística sustentável.

Segundo o art. 2º do referido Decreto, na aquisição de bens e na contratação de serviços e obras, a administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes adotarão critérios e práticas sustentáveis nos instrumentos convocatórios.

Apesar da redação acima exposta não ser peremptória quanto à obrigatoriedade de se adotar critérios de sustentabilidade, ela permite que o Administrador público exija, resguardado o caráter competitivo do certame e desde que justificado, critérios e práticas de sustentabilidade no edital ou carta-convite a fim de promover o desenvolvimento nacional sustentável por meio das contratações.

Esses critérios e práticas podem ser previstos como forma de especificação técnica do objeto, obrigação da contratada ou requisito previsto em lei especial, de acordo com o disposto no inciso IV do caput do art. 30 da Lei nº 8.666, de 1993, sendo que a comprovação de atendimento dessas exigências pode ser feita por meio de certificação emitida ou reconhecida por instituição pública oficial ou instituição credenciada ou por outro meio definido no instrumento convocatório (art. 8º).

O art. 5º do Decreto nº 7.746, de 2012, permite ainda que na aquisição de bens seja exigido que estes sejam constituídos por material renovável, reciclado, atóxico ou biodegradável, entre outros critérios de sustentabilidade. Já o seu art. 6º estabelece que as especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo para contratação de obras e serviços de engenharia devem ser elaboradas de modo a proporcionar economia com a manutenção e operacionalização da edificação e redução do consumo de energia e água, por meio de tecnologias, práticas e materiais que reduzam o impacto ambiental.

Normativos infra-legais

Ainda na seara das normas de compras públicas, cabe destacar a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 1, de 19 de janeiro de 2010, considerada um importante marco legal das licitações sustentáveis visto que, antecedente à previsão do desenvolvimento sustentável na Lei de Licitações, já estabelecia, com base na Política Nacional do Meio Ambiente (art. 2º, incisos I e V, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981) e na Constituição Federal (arts. 170, inciso VI, e 225), que as aquisições de bens e contratações de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional devem conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas.

A aludida Instrução ainda enumera, a título exemplificativo, uma série de critérios e práticas de sustentabilidade a serem utilizados no caso de aquisição de bens ou contratação de serviços e obras pela Administração (ver Anexo I).   

Segundo Santos (2015), não obstante essas previsões normativas (Decreto nº 7.746, de 2012, e IN SLTI/MPOG nº 1, de 2010) possam gerar dúvidas quanto à obrigatoriedade de se aplicar critérios sustentáveis nas licitações por estabelecerem regras aparentemente distintas, a antinomia entre as expressões “deverão” e “poderão”[5] deve ser considerada a partir da ponderação entre os princípios e objetivos do processo licitatório, ou seja, a aplicação da sustentabilidade não deve sobrepor aos demais princípios e objetivos, mas deve ser aplicada, sempre que possível, conjuntamente com eles. Assim, ainda que fosse considerada somente a expressão “deverão”, as licitações não estariam vinculadas somente à sustentabilidade, pois nela devem coexistir os seus demais princípios e objetivos. Tal entendimento encontra abrigo no próprio art. 2º da IN SLTI/MPOG nº 1, de 2010, que determina que a opção pela sustentabilidade não poderá frustrar a competitividade.

Assim, o gestor público assume uma tarefa bastante trabalhosa no sentido de ter que avaliar se a aplicação da sustentabilidade no objeto a ser licitado não prejudica os demais valores da licitação, além de ter que colher previamente informações sobre a análise do ciclo de vida do produto ou serviço a ser licitado que balize a identificação e, consequentemente, a definição do critério (ou critérios) a ser (serem) utilizado(s) na licitação.

Quer dizer, a legislação obriga o administrador público a buscar opções mais sustentáveis para as contratações que realiza, mas não fornece orientações suficientes para implementação da política de contratações sustentáveis.

Nessas circunstâncias, a CISAP (Comissão Interministerial de Sustentabilidade na Administração Pública), instituída pelo Decreto nº 7.746, de 2012[6], possui a importante atribuição de propor a implementação de critérios, práticas e ações de logística sustentável, em que pese, em termos práticos, não ter alcançado objetivamente resultado significativos, mesmo ao passar de cerca de (sete) anos de sua criação.

De todo modo, cabe registrar que, muito embora a nova redação do art. 3º da Lei nº 8.666, de 1993, preveja que a licitação destina-se à promoção do desenvolvimento nacional sustentável, conforme analisado por Santos (2015), o ato de escolha do objeto a ser licitado configura-se como um ato administrativo discricionário (mérito do ato administrativo) visto que a definição do objeto a ser contratado (especificação) passa pelo crivo da conveniência e da oportunidade do gestor público, dentro da margem de escolha deixada pela própria lei (quais bens, obras ou serviços serão contratados).

Nesse sentido, é oportuno anotar a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 2, de 4 de junho de 2014, que dispõe sobre regras para a aquisição ou locação de máquinas e aparelhos consumidores de energia pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, e uso da Etiqueta Nacional de Conservação de Energia (ENCE) nos projetos e respectivas edificações públicas federais novas ou que recebam retrofit.

A Instrução em comento determina que seja exigido nos instrumentos convocatórios relativos às aquisições ou locações de máquinas e aparelhos consumidores de energia, regulamentados no âmbito do Programa Brasileiro de Etiquetagem (PBE), que os modelos dos bens fornecidos estejam classificados com classe de eficiência "A" na Etiqueta Nacional de Conservação de Energia (ENCE) vigente no período da aquisição.

Além disso, a Instrução Normativa SLTI/MP nº 2, de 2014, ordena que os projetos de edificações públicas federais novas sejam desenvolvidos ou contratados visando, obrigatoriamente, à obtenção da ENCE Geral de Projeto classe "A", estando dispensadas da obtenção da ENCE as edificações com até 500m² (quinhentos metros quadrados) de área construída ou cujo valor da obra seja inferior ao equivalente ao Custo Unitário Básico da Construção Civil - CUB Médio Brasil atualizado aplicado a uma edificação de 500m² (quinhentos metros quadrados).

A referida norma é um exemplo da capacidade do poder normativo da Administração Pública de vincular o gestor de compras à escolha de produtos mais sustentáveis ao definir as características e os padrões de qualidade do objeto a ser contratado: no caso em tela, a classificação na classe de eficiência "A" de eficiência energética de máquinas e aparelhos consumidores de energia bem como de edificações públicas federais novas ou que recebam retrofit.

De todo modo, ainda que uma contratação não contenha expressamente critérios de sustentabilidade em seu instrumento convocatório, se esta foi realizada observando um planejamento sustentável bem como gestada de uma forma consciente e responsável, pode-se dizer que ainda estamos diante de uma contratação sustentável.

Nesse sentido, vale refletir que a permissão jurídica para a implementação de contratações sustentáveis (lato sensu) sempre existiu visto que a Constituição e as leis sempre primaram pela eficiência e sustentabilidade das atividades estatais, inclusive por meio da proteção do meio ambiente e dos direitos sociais.

Ademais, importa ressaltar que diante da nova redação do art. 3º da lei de licitações, que inseriu o desenvolvimento nacional sustentável dentre os objetos da licitação pública, atualmente, todas as licitações devem atender a este objetivo, seja em menor ou maior grau, ou por meio de diferentes formas, mas não se trata mais de uma questão discricionária.

Assim, a contratação pública sustentável exige uma gestão eficiente e eficaz em todas as etapas de seu ciclo virtuoso — planejamento, execução, controle e avaliação, gestão da infraestrutura até a de serviços prestadores dos direitos sociais fundamentais (CF/88, art. 6º) e suas políticas públicas de efetivação em prol de todos os cidadãos, sem exclusão (Pereira Jr, 2015).

4.4. Legislações correlatas

Aliadas ao texto da Lei nº 8.666, de 1993, que prevê o desenvolvimento nacional sustentável dentre os objetivos da licitação, há outras leis que se interligam de uma forma ou de outra às contratações públicas sustentáveis. São elas:

- Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências;

- Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências;

- Lei nº 10.295, de 17 de outubro de 2001, que trata da Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia;

- Lei nº 12.187, de 29 de dezembro de 2009, que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC;

- Lei nº 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS.

A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana. Dessa maneira, fundamenta-se no estabelecimento de procedimentos que buscam tornar possível o desenvolvimento sustentável.

Quanto à Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, esta tem o propósito de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante, dentre outras diretrizes, a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações. Observa-se, assim, que a norma busca garantia a sustentabilidade espacial, a qual pode ser efetivada por meio das contratações sustentáveis.

Já a Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia, por sua vez, visa à alocação eficiente de recursos energéticos e a preservação do meio ambiente, sendo observado, no âmbito das contratações públicas, por meio da vinculação da aquisição ou locação de produtos mais eficientes energeticamente, inclusive de contratação de edificações públicas, conforme abordado anteriormente.

Por sua vez, a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC, preconiza em seu art. 6º, inciso XII, o estabelecimento de critérios de preferência nas licitações e concorrências públicas - compreendidas aí as parcerias público-privadas e a autorização, permissão, outorga e concessão para exploração de serviços públicos e recursos naturais - para as propostas que propiciem maior economia de energia, água e outros recursos naturais e redução da emissão de gases de efeito estufa e de resíduos. Desta feita, a norma inclui as licitações sustentáveis como ferramenta para a redução da emissão de gases de efeito estufa e de estímulo ao desenvolvimento de processos e tecnologias.

Ademais, ainda define como diretrizes da norma o estímulo e o apoio à manutenção e à promoção: a) de práticas, atividades e tecnologias de baixas emissões de gases de efeito estufa; b) de padrões sustentáveis de produção e consumo, estabelecendo uma correlação entre os impactos climáticos e a forma com consumimos e produzimos.

E a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS, outra grande política ambiental, que foca na última etapa do ciclo de vida dos produtos: o descarte. De maneira semelhante à PNMC, a PNRS também apresenta, dentre os seus objetivos, o estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços (art. 7º, inciso III) e traz a licitação sustentável como ferramenta para alcance desse objetivo ao estabelecer prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para produtos reciclados e recicláveis, bem como para bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis.

Vale destacar ainda outros objetivos da Política que, de certo modo, podem se relacionar com o tema das contratações públicas sustentáveis. São eles:

II - não geração, redução, reutilização, reciclagem e tratamento dos resíduos sólidos, bem como disposição final ambientalmente adequada dos rejeitos;

III - estímulo à adoção de padrões sustentáveis de produção e consumo de bens e serviços;

IV - adoção, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais;

XI - prioridade, nas aquisições e contratações governamentais, para:

a) produtos reciclados e recicláveis;

b) bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis;

XII - integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis nas ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;

XIII - estímulo à implementação da avaliação do ciclo de vida do produto;

XV - estímulo à rotulagem ambiental e ao consumo sustentável.

Além desses dispositivos, há correlação da matéria também com os arts. 25, 27, 30 a 33, 38, 42 e 47 que tratam das ações voltadas a implementação e operacionalização do plano de gerenciamento dos resíduos sólidos.

Por fim, vale ressaltar ainda o Decreto nº 7.404, de 23 de outubro de 2010, em especial o seu art. 80, que fixa como medidas indutoras às iniciativas da PNRS, a fixação de critérios, metas, e outros dispositivos complementares de sustentabilidade ambiental para as aquisições e contratações públicas.

5. Planejamento sustentável de contratações públicas

5.1. Planejamento: Conceito e fundamentação jurídica

“Planejar é pensar antecipadamente em objetivos e ações, devendo os atos administrativos serem baseados em algum método, plano ou lógica e não em suposições. São os planos que organizam e definem o melhor procedimento para alcançá-los” ou ainda “planejamento é seleção de meios apropriados, para a realização de fins políticos, econômicos e sociais desejados para o bem comum” (Santos, 2017).

Conforme explanado acima por Santos (2017), o planejamento da contratação é o diferencial para que a instituição alcance seus objetivos de maneira eficiente e eficaz, visto que ele estuda, organiza e define a melhor maneira de se realizar algo.

A prática do planejamento possui um papel crucial nas compras públicas, vez que pretende corrigir distorções administrativas, facilitar a gestão, alterar condições indesejáveis para a Administração, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilização de propostas estratégicas, objetivos a serem atingidos e ações a serem trabalhadas (Santos, 2017).

Assim, é imprescindível que as licitações sejam iniciadas e concluídas com a apresentação de justificativas contundentes que efetivamente comprovem os fatos que explicam a adequação do objeto e a real necessidade da contratação.

Previsto no ordenamento jurídico brasileiro desde 1967, por meio do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro, o planejamento é definido como um princípio fundamental que deve reger todas atividades da Administração Pública.

Nessa linha, os Decretos nºs 7.174, de 12 de maio de 2010, e 9.507, de 21 de setembro de 2018 – que tratam, respectivamente, da aquisição de bens e serviços de tecnologia da informação e automação e da execução indireta de serviços – também preveem que as contratações sejam precedidas de planejamento.[7]

Por outro lado, a Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993[8]) não aborda expressamente a fase de planejamento, mas prevê, em seu art. 7º, que as licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedeçam à seguinte sequência: I - projeto básico; II - projeto executivo; III - execução das obras e serviços.

Complementarmente, no inciso IX do art. 6º, a Lei de Licitações define o projeto básico como o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.

Acerca desses estudos técnicos preliminares, a Instrução Normativa SEGES/MP nº 5, de 26 de maio de 2017, e a Instrução Normativa SGD/ME nº 1, de 4 de abril de 2019, que tratam, respectivamente, da contratação de serviços sob regime de execução indireta e da contratação de soluções de Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC pelos órgãos e entidades da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, avançaram significativamente ao trazer os artefatos necessários para instrumentalizar esse documento.

Ambas regulamentam pormenorizadamente o conteúdo dos Estudos Técnicos Preliminares (ETP), sendo que a IN nº 5, de 2017, estabelece ainda que as contratações de serviços para a realização de tarefas executivas, sob o regime de execução indireta, devem observar, no que couber, critérios e práticas de sustentabilidade.

O conteúdo desse documento dependerá da norma balizadora do objeto a ser contratado, conforme sintetizado no quadro abaixo:

Quadro 2 - Comparativo entre as normas que preveem o planejamento de serviços executados de forma indireta e de contratações de TI.

Os ETP assumem papel relevante para as contratações sustentáveis, visto que estas se iniciam não na especificação do objeto no instrumento convocatório, mas na identificação e compreensão da demanda pela área requisitante, a qual deve ser recorrentemente sensibilizada para avaliação do seu padrão de consumo para que este seja ajustado a níveis sustentáveis[9].

Em linhas gerais, pode-se dizer que o procedimento de contratação pode ser subdividido em três fases: interna ou preparatória, externa (onde se dá a seleção do fornecedor) e de execução/gestão contratual.

Uma contratação pública, para que seja considerada sustentável, deve observar, em todas as suas fases, os impactos ambientais, sociais e econômicos de suas atividades, uma vez que, conforme já discutido, a sustentabilidade não pode ficar restrita a uma fase, mas carece da integração desse princípio do início ao fim do seu ciclo.

Logicamente, existe uma grande complexidade na implementação dessas ações de ponta a ponta do processo de contratação (considerando aqui inclusive as fases pré e pós-contratual). Todavia, pretende-se que esse trabalho subsidie o gestor de compras na persecução do desenvolvimento sustentável por todo o ciclo da contratação, tendo em vista que o planejamento é determinante para o efetivo alcance da inclusão desse princípio na logística e na gestão públicas.

5.2. Concepção de um modelo de planejamento sustentável

Tomando como base os normativos que detalham os estudos preliminares à contratação, anotados no tópico anterior, propõe-se, a seguir, um passo a passo a ser observado no momento do planejamento da contratação, a fim de garantir a promoção do desenvolvimento nacional sustentável nas contratações públicas.

Figura 2 - Passo a passo para o planejamento sustentável de contratações.

Antecedente à apresentação do modelo acima, salienta-se que o planejamento das contratações, de modo geral, é realizado por uma equipe multidisciplinar, cujos membros devem reunir as competências necessárias à completa execução dessa fase, incluindo, portanto, conhecimentos sobre aspectos técnicos e de uso do objeto, licitações e contratos, dentre outros.

Convém anotar ainda que os Estudos Técnicos têm o objetivo de definir a necessidade (problema a ser resolvido); estabelecendo, para tanto, critérios/requisitos que nortearão uma avaliação adequada acerca das diversas soluções disponíveis e, consequentemente, a escolha da solução (objeto da contratação), que será detalhada no termo de referência ou Projeto básico.

Passo 1 – Analisar a real necessidade da contratação

Com o surgimento de uma demanda, deve-se buscar a compreensão da real necessidade que justifica a contratação de um bem ou serviço. Essa justificativa deve observar uma motivação genuína da contratação, sem recorrer a cópias de justificativas de processos anteriores.

Nesse momento, busca-se conceituar o problema, descrevendo sua necessidade a partir de uma consciência sustentável.

Para isso, propõe-se a aplicação da política dos 7 R’s da sustentabilidade - repensar, reduzir, recusar, reparar, reutilizar, reciclar e reintegrar -, que deve permear as decisões diárias de consumo, tanto dos cidadãos como dos agentes públicos. Para tanto, a educação ambiental de servidores públicos constitui-se medida premente.

Quadro 3 - Conceituação da política dos 7 R's da sustentabilidade, segundo a autora.

Desta feita, a administração pública necessita de uma revisão de seus padrões habituais de consumo e descarte de bens e serviços, no sentido de recusar o consumo desnecessário ou prejudicial ao meio ambiente bem como o descarte inadequado.

Para isso, em termos qualitativos e quantitativos, propõe-se iniciar com uma reflexão sobre as seguintes questões:

“Qual é a real necessidade da instituição?”

“É possível atender à necessidade identificada de uma forma menos prejudicial ao meio ambiente?”

“A necessidade pode ser atendida por meio de reaproveitamento?”

“O que tem sido adquirido é utilizado de forma consciente e responsável?”

“A quantidade adquirida pode ser reduzida?”

“O modelo de gestão atual tem sido eficiente do ponto de vista socioambiental?”

“É possível remodelar o processo atual de modo que este cause menor impacto ambiental?”

“A forma como é realizado o descarte dos resíduos permite a reciclagem?”, dentre outras.

Nesse momento, é primordial buscar o desenvolvimento de inovações tendo em vista a necessidade de vislumbrar novas rotinas ou procedimentos internos a fim de se reduzir ou, até mesmo, evitar uma contratação, principalmente onde já foi alcançado o ponto de equilíbrio entre o consumo e o gasto e não há espaço para cortes.

Ademais, vale registrar que o levantamento da real necessidade deve assumir como requisitos desejáveis as diretrizes estabelecidas no Decreto nº 7.746, de 2012, quais sejam:

I - baixo impacto sobre recursos naturais como flora, fauna, ar, solo e água; (Redação dada pelo Decreto nº 9.178, de 2017)

II – preferência para materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local;

III – maior eficiência na utilização de recursos naturais como água e energia;

IV – maior geração de empregos, preferencialmente com mão de obra local;

V – maior vida útil e menor custo de manutenção do bem e da obra;

VI - uso de inovações que reduzam a pressão sobre recursos naturais;

VII - origem sustentável dos recursos naturais utilizados nos bens, nos serviços e nas obras; e

VIII - utilização de produtos florestais madeireiros e não madeireiros originários de manejo florestal sustentável ou de reflorestamento.

Passo 2 – Conhecer os normativos que disciplinam o assunto

Em certos casos a compra ou contratação de alguns objetos possuem regulamentação específica que deve ser observada de forma cogente. Quanto a isso, citam-se, a título exemplificativo, alguns normativos expedidos pelo órgão central do Sistema de Serviços Gerias (Sisg) - hoje Secretaria de Gestão do Ministério da Economia - relativas à normatização das atividades de logística, em especial contratações públicas, que de algum modo podem contribuir para inclusão de critérios ou práticas em editais.

Quadro 4 – Exemplos de normativos expedidos pelo órgão central do Sisg com previsões que promovem a sustentabilidade ambiental, econômica ou social das contratações.

Dos normativos acima elencados, merece destacar a Instrução Normativa MP nº 1, de 10 de janeiro de 2010, que dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências.

A referida IN estabelece que as especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas.

Ademais, elenca, em rol não taxativo, exigências que podem ser consideradas nas aquisições de bens e na contratação de obras e serviços. Ver Anexo I deste trabalho.

Adicionalmente, merece pesquisar na legislação correlata, ainda que não tratem de disposições cogentes para o procedimento de contratação, a existência de previsões que podem ser passíveis de inclusão no instrumento convocatório como critérios ou diferenciais que tornem a licitação mais sustentável.

É o caso das resoluções expedidas pelo Conama, Ibama, Abnt, Inmetro, ou ainda as leis relativas ao uso racional de água, eficiência energética, TI verde, acessibilidade, resíduos sólidos etc, que, ainda que não tragam regras específicas para aquisição ou contratação, estabelecem regramentos para os fabricantes, fornecedores, transportados, dentre outros, no sentido de controlar ou padronizar a fabricação ou o comércio de certos produtos ou serviços visando a manutenção da qualidade do meio ambiente.

Sobre esse ponto, vale destacar o trabalho realizado pela Advocacia-Geral da União do Estado de São Paulo, que buscou sistematizar em um documento denominado Guia Prático de Licitações Sustentáveis, os normativos mais relevantes, do ponto de vista ambiental, com disposições vinculantes acerca de padrões que visem a qualidade do meio ambiente, mas que podem ser aplicáveis aos objetos licitados pela administração na forma de especificação técnica, requisito de habilitação ou obrigação da contratada.

Adicionalmente, destaca-se o recente painel de legislação ambiental do Ministério do Meio Ambiente, publicado no endereço www.mma.gov.br/legislacao-mma/category/202-painel-de-legisla%C3%A7%C3%A3o-ambiental.html, facilitando a pesquisa de normativos bem como a conferência dos que se encontram vigentes.

Figura 3 - Tela inicial do Painel de legislação ambiental do Ministério do Meio Ambiente.

Passo 3 – Analisar as contratações anteriores

A análise das contratações anteriores tem o objetivo de conhecer o histórico do padrão de consumo da instituição, obtendo assim um diagnóstico dos processos de contratação a fim de visualizar deficiências internas e oportunidades de melhoria.

Nesse ponto, merece destacar uma ferramenta extremamente importante para tomada de decisão das contratações a serem realizadas visto que permite a visualização de um panorama do consumo de bens e serviços da instituição por meio do registro histórico de dados. Trata-se do Plano de Gestão de Logística Sustentável (PLS), instituído pelo Decreto nº 7.746, de 5 de junho de 2012, e posteriormente regulamentado pela Instrução Normativa nº 10, de 12 de novembro de 2012.

Segundo art. 3º da referida Instrução Normativa, os PLS são ferramentas de planejamento com objetivos e responsabilidades definidas, ações, metas, prazos de execução e mecanismos de monitoramento e avaliação, que permitem ao órgão ou entidade estabelecer práticas de sustentabilidade e racionalização de gastos e processos na Administração Pública.

Assim, ao estabelecer as regras para a elaboração e implementação dos PLS, a IN MP nº 10, de 2012, determinou que as práticas de sustentabilidade e racionalização do uso de materiais e serviços deveriam abranger, no mínimo, 7 (sete) temas, os quais devem ter mecanismos de monitoramento e avaliação, inclusive para divulgação de relatórios de acompanhamento evidenciando o desempenho dos resultados alcançados.

Desta feita, os PLS geram um precioso material com dados de inventário, indicadores de consumo, metas, dentre outros, relevante para uma acertada tomada de decisão.

A título exemplificativo, destacam-se alguns gráficos contidos no Relatório de Desempenho 2018 do Plano de Gestão Sustentável do Superior Tribunal de Justiça que demonstra a série histórica do consumo de copos descartáveis naquele órgão. Ver figuras 4 e 5.

Figura 4 - Série histórica do consumo de copos descartáveis, em termos unitários e monetários, no STJ.

Figura 5 - Demonstrativo do desempenho dos resultados obtidos segundo a meta estabelecida.

Releva ainda anotar o brilhante trabalho do Departamento de Pesquisas Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça que elaborou o painel de consumo do Poder Judiciário, construído a partir do Plano de Gestão Sustentável de cada órgão do judiciário. Ver figura 6. O painel pode ser acessado no endereço https://paineis.cnj.jus.br

Figura 6 - Tela inicial do Painel Socioambiental desenvolvido pelo Departamento de Pesquisas Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça.

Passo 5 – Verificar as soluções do mercado

Durante a fase preparatória da licitação, deve-se buscar uma interação com o mercado fornecedor de modo que este possa apresentar informações estratégicas sobre detalhes dos produtos e serviços disponíveis no mercado que possam eventualmente ser adquiridos pela administração, levando-se em conta não somente aspectos de economicidade, eficácia, eficiência e padronização, mas também de sustentabilidade da solução.

Refere-se a um estudo de campo, em que o órgão sai das quatro paredes em busca de conhecer as soluções existentes (e quem sabe, inimagináveis) para sua demanda.

Contudo, sabe-se que, por vezes, há um certo receio no estabelecimento de um contato prévio com fornecedores visto que esta aproximação pode ser realizada de forma inadequada, levando à eventual quebra da imparcialidade dos servidores envolvidos e resultando no direcionamento da licitação. Portanto, neste ponto, sugere-se cautela, isto é, primando pela transparência, impessoalidade e isonomia, com vistas a não gerar qualquer benefício ou vantagem indevida aos participantes.

De acordo com o Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação (2012), o Tribunal de Contas da União (TCU) apresenta as seguintes sugestões de controles internos para a fim de garantir a imparcialidade:

(1) a equipe de planejamento da contratação deve interagir com os fornecedores de forma cautelosa. Uma boa prática é enviar correspondência oficial a cada potencial fornecedor identificado, contendo elementos essenciais da contratação (e.g. necessidade, requisitos, quantidades), para que ele possa informar se tem condições de entregar solução que atenda aos requisitos e qual é o preço estimado dessa solução. Outra forma de interagir com os fornecedores é utilizar o portal do órgão na internet para efetuar o levantamento de mercado. As interações citadas devem constar dos autos do processo de contratação;

(2) caso sejam necessárias reuniões entre o órgão e empresas do mercado, bem como demonstrações de produtos ou serviços durante o levantamento de mercado, a equipe de planejamento da contratação deve fazer com que esses eventos ocorram com pelo menos dois servidores do órgão e sejam documentados nos autos do processo de contratação. Adicionalmente, deve ser justificado por que as interações ocorreram com somente essas empresas, garantindo a transparência desses eventos; e

(3) se for necessário conhecer as instalações de empresas que sejam potenciais fornecedoras da solução, o órgão deve justificar essa necessidade nos autos do processo de contratação e identificar quais são essas empresas e agendar visitas a cada uma delas, devidamente planejadas (e.g. elaborar lista de itens a verificar nas visitas), com o custo a cargo do órgão, e não das empresas.

Adicionalmente, registra-se ainda a prática de audiências públicas, vantajosa por permitir o acesso às informações da contratação pretendida e à discussão e manifestação acerca da necessidade e da solução de forma igualitária, além da possibilidade de alcançar um maior número de fornecedores interessados, não se restringindo àqueles já conhecidos, evitando cogitação de favorecimento.

Anota-se ainda a prática salutar de reduzir a termo o teor da(s) reunião(ões) e anexar esse documento aos autos do processo administrativo da contratação, devidamente assinado pelos participantes da reunião.

Passo 6 – Avaliar o ciclo de vida do produto

A avaliação do ciclo de vida (ACV) consiste no exame de cada etapa do ciclo de vida de um produto, processo, sistema ou função, visando identificar seu impacto ambiental, no decorrer de sua “existência”, que inclui desde a extração do recurso natural, seu processamento para transformação em produto, transporte, consumo/uso, reutilização, reciclagem, até disposição final.

Adicionalmente, a ACV também traz subsídios para escolha de produtos e serviços que gerem menor pressão nos recursos naturais por meio da reciclagem de materiais e componentes ou ainda que amplifiquem seu tempo de vida por meio da possibilidade de reuso/reaproveitamento. Ver figura 7.

Figura 7 - Ciclo de vida do produto. Fonte: UNEP; SETAC (2007).

Nesse sentido, vale destacar que, atualmente, o reaproveitamento de bens dentro do governo tem sido viabilizado por meio de um novo sistema que facilita a comunicação entre quem oferta e quem precisa, chamado Reuse.gov (Ver figuras 8 e 9). Essa solução tecnológica disponibiliza bens que estão sem uso e com potencial de reaproveitamento por outros órgãos e entidades, fomentando a economia circular e o consumo consciente e sustentável.

Figura 8 - Página inicial do Reuse.gov.

Figura 9 - Página de acesso público do Reuse.gov, contendo os anúncios de doação.

Enquanto o objetivo do ACV é avaliar os impactos ambientas tais como emissão de gases do efeito estufa (GEE), ao longo do ciclo de vida, tem-se a análise do custo do ciclo de vida (CCV) que se refere à avaliação, em termos monetários, dos custos de aquisição, operação, reparo ou manutenção e de disposição final de um produto. Igualmente ao ACV, o CCV também se mostra relevante nessa análise de estudo preliminar visto que a contratação sustentável não se baseia apenas no custo de aquisição de um produto (Iclei apud Fenili, 2018).

Passo 7 – Definir critérios e práticas de sustentabilidade

Após os estudos e pesquisas realizadas nos passos anteriores, chegou o momento de definir quais são os critérios e práticas de sustentabilidade passíveis de incluir na licitação que se pretende realizar.

Considerando as diretrizes de sustentabilidade anteriormente descritas e as informações obtidas nos passos anteriores, almeja-se a inserção de alguns critérios e práticas de sustentabilidade no instrumento convocatório, os quais podem ser definidos de três formas, de acordo com o art. 3º do Decreto[10] supracitado: a) especificação técnica do objeto, b) obrigação da contratada ou c) requisito previsto em lei especial de acordo com o disposto no inciso IV do caput do art. 30 da Lei nº 8.666, de 1993.

Sustentabilidade na especificação técnica do objeto

Dimensionada com clareza e precisão a necessidade da administração e conhecidas as opções do mercado, escolhe-se a solução a ser contratada, partindo-se, consequentemente, para a especificação técnica do objeto a ser licitado, descrevendo, de forma clara e sucinta[11], todos os elementos a serem produzidos/contratados/executados para que a contratação alcance os resultados pretendidos, sem que se restrinja a competitividade e o tratamento isonômico dos participantes.

É natural que um certo grau de restrição ocorra devido a particularidades dos produtos e serviços sustentáveis, todavia, não é aceitável que a competitividade seja totalmente frustrada, com exceção dos casos de inexigibilidade previamente estabelecidos na legislação[12].

O art. 3º da Lei n° 10.520, de 17 de julho de 2002, estabelece que a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a competição. Em meio a esta observância, encontra-se a crítica inicial às CPS pela possibilidade de restringir à competitividade devido à possibilidade de reduzir a gama de fornecedores hábeis a ofertar bens e serviços que observassem padrões socioambientais.

Acerca disso, releva assentar que tal preocupação é cabível quando os critérios escolhidos não apresentam relevância ou pertinência frente à necessidade a ser atendida, revelando afronta aos princípios da impessoalidade, moralidade e igualdade.

Depreende-se que o que a lei pretende coibir é o favoritismo e a arbitrariedade do gestor decorrentes de motivos injustificáveis ou não aceitáveis que ferem o princípio da isonomia por questões de parcialidade. Ou seja, o que se veda é a adoção de exigência desnecessária ou inadequada, cuja previsão seja orientada não a seleção da proposta mais vantajosa, mas a beneficiar alguns em detrimento de outros.

Assim sendo, a exigência de caráter socioambiental na licitação deve apresentar justificativa relevante e pertinente que demonstra sua real necessidade, fundamentando-se em critérios objetivos que assegurem a proteção ao meio ambiente ao mesmo tempo que se busca atender da necessidade da administração.

Sobreleva ressaltar, que em alguns casos, as exigências estabelecidas nas CPS ultrapassam a discricionariedade do gestor, isto é, sua justificativa técnica, e adentram na esfera normativa, em razão de diplomas legais editados no sentido de fomentar o desenvolvimento sustentável ao estabelecer parâmetros ambientais obrigatórios, a serem observados por vezes pelo setor produtivo, noutras pelo setor público ou pelo consumidor.

Nesses casos de existência legal obrigatória, não há que se alegar subjetividade ou pessoalidade do gestor de compras, bastando a justificativa remeter ao diploma normativo aplicável.

Desta feita, ainda que ocorre uma certa restrição à competitividade, essa será justificada por meio da exposição dos motivos determinantes para a escolha empreendida.

Sustentabilidade como requisito de habilitação

A segunda forma de inserir critérios socioambientais nas contratações é por meio de requisitos de habilitação, se previstos em lei especial, conforme o disposto no inciso IV do caput do art. 30[13] da Lei nº 8.666, de 1993.

Assim, a exigência de certificações de gestão ambiental, a exemplo da das certificações ISO, não é válida visto que não constitui exigência legal para que a empresa funcione ou exerça normalmente suas atividades.

De outro modo, cita-se o Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, conforme prescrito pelo art. 17, inciso II, da Lei n° 6.938, de 1981, combinado com a Instrução Normativa IBAMA n° 6, de 2013, como requisito legal a ser exigido na habilitação vez que se trata de registro obrigatório de pessoas físicas e jurídicas que realizam atividades passíveis de controle ambiental.

Por oportuno, destacam-se ainda os Acórdão nº 247/2009 e Acórdão nº 1.895/2010 que versam sobre a exigência de licença operacional ambiental para fim de habilitação, conforme segue:

“O cumprimento da legislação ambiental deve ser verificado ainda na fase de habilitação dos licitantes, conforme os artigos 28, inciso V, e 30, inciso IV, da Lei 8.666/1993 [...]. A lei não previu outro momento para se exigir o cumprimento de leis específicas (como as ambientais), nem para aquelas que impõem o cumprimento de certas condições para o funcionamento da licitante”.

Sustentabilidade como obrigações da contratada

A inserção de critérios socioambientais nas obrigações impostas à contratada visa garantir que esta irá respeitar, no dia a dia da execução, as práticas de proteção ambiental estabelecidas no edital e no contrato.

Não basta que o produto ou serviço contenha critérios de sustentabilidade, tanto a Administração quanto a empresa contratada devem assumir um padrão de conduta que minimize os impactos ambientais de suas ações. Portanto, cabe à Administração estipular obrigação mínimas ao contratado.

Nesse sentido, a mencionada IN MP nº 1, de 2010, também estabelece uma lista não taxativa de práticas de sustentabilidade a serem exigidas da contratada na execução dos serviços bem como no desfazimento sustentável ou reciclagem dos bens que forem inservíveis para o processo de reutilização. Ver anexo I deste trabalho.

Complementarmente, destaca-se a Lei nº 12.305, de 2010 (Política Nacional de Resíduos Sólidos - PNRS) e o Decreto n° 5.940, de 2006 (Coleta Seletiva Solidária), as quais estabelecem determinações vinculantes que podem ser fixadas nas obrigações contratuais relativas à destinação final ambientalmente adequada.

A PNRS estabelece a implantação de sistemas de logística reversa, especificando os produtos que devem ser objeto de coleta e reaproveitamento por parte dos respectivos fabricantes, enquanto a Coleta Seletiva Solidária estabelece a obrigação de implantar a separação dos resíduos recicláveis descartados, na fonte geradora, destinando-os às associações e cooperativas de catadores de materiais recicláveis.

De todo modo, ainda que não existam imposições legais especificas, a Administração pode fixar, por exemplo, no modelo de execução do objeto, obrigações pertinentes ao objeto contratado que assegurem práticas, métodos e rotinas que visem a minimizar o impacto ambiental.

Segundo Marçal Justen Filho apud Terra et. al. (2015), “é válida cláusula que amplie a extensão da responsabilidade do particular (desde que tal já estivesse previsto no ato convocatório). Assim, segundo Terra et. al. (2015), é possível estabelecer, para o contratado, deveres não apenas inerentes a sua própria atividade comercial ou industrial, mas também relacionada à de seus fornecedores, pois interessa diretamente à Administração garantir o respeito aos critérios socioambientais em todas as etapas da execução contratual, diretas ou indiretas.

Por fim, vale frisar que a eficiência dessas previsões decorrerá de uma fiscalização constante e rigorosa a fim de que não se tornem letra morta, cabendo, inclusive, a aplicação de sanções para os casos de conduta culposa da contratada.

Passo 8 - Verificar os meios de comprovação

Por fim, após a definição dos critérios de sustentabilidade a serem inseridos no instrumento convocatório do certame, é preciso averiguar quais serão os meios de comprovação destas exigências.

Segundo o art. 8º do Decreto nº 7.746, de 2012, a comprovação das exigências apresentadas no instrumento convocatório poderá ser feita por meio de certificação emitida ou reconhecida por instituição pública oficial ou instituição credenciada ou por outro meio definido no instrumento convocatório.

Salienta-se, contudo, que não se deve prever o tipo de certificação, mas os requisitos que devem ser certificados, ainda que integrem alguma certificação em especial. De outro modo, ao ser solicitada uma certificação específica, deve-se permitir também a comprovação por outros meios de prova: é o que prediz o Acórdão nº 1929/2013 – TCU-Plenário. Vejamos:

“9.5.1. de acordo com a jurisprudência desta Corte, a exigência de apresentação do certificado EPEAT na categoria Gold, sem permissão de comprovação, por outros meios, de atendimento aos critérios pretendidos pela Administração, constitui restrição indevida ao caráter competitivo da licitação e fere o princípio da isonomia, por se tratar de certificação excessivamente rigorosa que, por ser emitida somente nos Estados Unidos da América, privilegia as empresas que atuam no mercado americano.” (Acórdãos 2.584/2010, 2.403/2012 e 508/2013, todos do Plenário).

Desta feita, citam-se, a seguir, alguns exemplos de meios de comprovação a serem aceitos na licitação:

- Selos

- Rótulos/Etiquetagem

- Certificações

- Laudos

- Declarações

- Amostragens/diligências

- Informações disponíveis no site do fabricante e em sites de órgãos competentes

- Outros documentos comprobatórios previamente definidos no edital.

Passo 9 – Elaborar o Termo de Referência ou Projeto Básico

Após a conclusão dos estudos necessários para melhor compreensão da necessidade e das soluções disponíveis, chega-se ao momento de se detalhar o objeto a ser contratado. Esse documento deverá, a partir dos estudos técnicos preliminares, “conter os elementos de propiciar avaliação do custo pela administração diante de orçamento detalhado, definição dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de aceitação do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalização e gerenciamento do contrato, prazo de execução e sanções, de forma clara, concisa e objetiva“ (art. 9º da Lei n.º 8.666, de 1993).

6. Considerações Finais

Embora a promoção desenvolvimento sustentável seja um princípio bem incorporado ao arcabouço jurídico brasileiro, em que não se vislumbra possibilidades de retrocessos, urge a necessidade de avançar para que as Contratações Públicas Sustentáveis - CPS se efetivem de forma sólida no cotidiano dos órgãos e entidades da Administração.

Existem ainda muitos desafios a serem suplantados pelos órgãos e entidades da Administração pública para que as CPS se tornem uma prática natural. De forma sumária, destacam-se, por ora, apenas três principais, entendidos como os mais relevantes para implementação dessa política pública:

a) falta de gestão do conhecimento das práticas sustentáveis aplicáveis à logística pública: a carência de informações sistematizadas bem como de modelos de contratações referenciais são uma lacuna que dificultam a operacionalização de processos mais sustentáveis pelos gestores públicos, os quais, na maioria dos casos, não estão qualificados o suficiente para compreender e trabalhar um assunto de base tão transdisciplinar que é a sustentabilidade. Assim sendo, há uma demanda por nichos de contratação cada vez mais especializados, dada a natureza transdisciplinar que a sustentabilidade possui, sem contar variedade de objetos adquiridos pela Administração.

b) carência de uma consciência sustentável mais bem desenvolvida: os agentes públicos que, direta ou indiretamente, utilizam recursos, bens e serviços do Estado necessitam receber uma educação ambiental que os sensibilize para o consumo sustentável.

De acordo com a Carta de Belgrado, os objetivos da Educação Ambiental visam:

1. Conscientização: contribuir para que indivíduos e grupos adquiram consciência e sensibilidade em relação ao meio ambiente como um todo e quanto aos problemas relacionados com ele.

2. Conhecimento: propiciar uma compreensão básica sobre o meio ambiente, principalmente quanto às influências do ser humano e de suas atividades.

3. Atitudes: propiciar a aquisição de valores e motivação para induzir uma participação ativa na proteção ao meio ambiente e na resolução dos problemas ambientais.

4. Habilidades: proporcionar condições para que os indivíduos e grupos sociais adquiram as habilidades necessárias a essa participação ativa.

5. Capacidade de avaliação: estimular a avaliação das providências efetivamente tomadas em relação ao meio ambiente e aos programas de educação ambiental.

6. Participação: contribuir para que os indivíduos e grupos desenvolvam o senso de responsabilidade e de urgência com relação às questões ambientais (Barbieri e Silva, 2011).

c) superação do mito de que CPS geram mais custos para a Administração: haja vista a instalação da presente crise financeira, muitos não veem espaço para se efetuar compras públicas sustentáveis. Todavia, muito pelo contrário, as CPS conjugadas a uma gestão eficiente, que realiza um planejamento sustentável, podem ser uma ferramenta com o diferencial necessário para superar tempos de crise uma que vez que um de seus objetivos é a racionalização de bens e serviços.

Além disso, as CPS preocupam-se com o custo do ciclo de vida (CCV) desde a aquisição, operação, reparo ou manutenção e até a disposição final de um produto, isto é, há uma preocupação com a eficiência da contratação.

Por fim, registra-se que, não obstante a existência de obstáculos a serem superados, almeja-se que a Administração pública atue como protagonista na implementação efetiva desse paradigma, assuma responsabilidades e fomente de forma prática mudanças nos padrões de consumo atuais, levando em conta os impactos ambientais, sociais e econômicos de suas ações.

7. Referências Bibliográficas

ALMEIDA, Ana Carla Leite, e COELHO, Angelita de Souza. Contratações Públicas Sustentáveis e a Promoção de uma Economia Verde e Inclusiva. In: Panorama de Licitações Sustentáveis: Direito e Gestão Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2014.

BARBIERI, J. C.; SILVA, D. da. Desenvolvimento sustentável e educação ambiental: uma trajetória comum com muitos desafios. RAM, Rev. Adm. Mackenzie, v. 12, n. 3, Edição Especial. São Paulo, 2011.

BETIOL, Luciana Stocco. Levando em conta a dimensão social nas contratações públicas. In: Panorama de Licitações Sustentáveis: Direito e Gestão Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2014.

BITTENCOURT, Sidney. Licitações sustentáveis: o uso do poder de compra do estado fomentando o desenvolvimento nacional sustentável. Belo Horizonte: Del Rey, 2014.

BORGES, Ana Maria Castro. Critérios de Sustentabilidade nas Contratações da Justiça do Trabalho. In: Panorama de Licitações Sustentáveis: Direito e Gestão Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2014.

BRASIL. Breves Notas de Políticas Públicas. Vol. 1, ed. 1, maio, 2018, disponível em http://www.secretariageral.gov.br/estrutura/secretaria_de_assuntos_estrategicos/publicacoes-e-analise/revista-breves/breves_maio_2018.pdf, acessado em 13 de junho de 2019.

BRASIL. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Versão 1.0. 2012. Guia de Boas Práticas em Contratação de Soluções de Tecnologia da Informação - Riscos e Controles para o Planejamento da Contratação.

FENILI, Renato. Governança em aquisições públicas: teoria e prática à luz da realidade. Niterói, RJ: Impetus, 2018.

LEMOS, H. M.. A Conferência de Estocolmo em 1972, O Clube de Roma e outros modelos mundiais. São Paulo: FGV, 2011.

MENEGUZZI, Rosa Maria. Conceito de Licitações Sustentáveis. In: Licitações e Contratações Públicas Sustentáveis. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

MOTA, J.A.; GAZONI, J.L.; REGANAHN, J.M.; SILVEIRA, M.T. e GÓES, G.S.. Trajetória da Governança Ambiental. Boletim Regional, Urbano e Ambiental, nº 1, dez. 2008.

PEREIRA JR, Jessé Torres. Sustentabilidade e planejamento: valores constitucionais reitores das contratações administrativas, no estado democrático de direito. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 2015.

RADAELLI, Adrieli, et al. Gestão Sustentável em Cadeias de Suprimentos: Revisão Bibliográfica na Base de Dados SPELL. XV Encontro sobre os aspectos econômicos e sociais da Região Nordeste do Rio Grande do Sul. Outubro, 2016.

SANTOS, Murillo Giordan. Poder normativo nas licitações sustentáveis. In: Licitações e Contratações Públicas Sustentáveis. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

SOUZA, D.N. e MAGALHÃES, F.A.G.. O uso do poder de compra e as políticas de compras. In: Panorama de Licitações Sustentáveis: Direito e Gestão Pública. Belo Horizonte: Fórum, 2014.

TERRA, L.M.J.; CSIPAI, L.P. e UCHIDA, M.T. Formas práticas de implementação das licitações sustentáveis: três passos para a inserção de critérios socioambientais nas contratações públicas. In: Licitações e Contratações Públicas Sustentáveis. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

VILLAC, Teresa. Direito Internacional Ambiental como fundamento principiológico e de juridicidade para as licitações sustentáveis no Brasil. In: Licitações e Contratações Públicas Sustentáveis. Belo Horizonte: Fórum, 2015.

8. Anexos

Anexo I

INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 01, DE 19 DE JANEIRO DE 2010

Dispõe sobre os critérios de sustentabilidade ambiental na aquisição de bens, contratação de serviços ou obras pela Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional e dá outras providências.

O SECRETÁRIO DE LOGÍSTICA E TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO DO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 28 do Anexo I ao Decreto nº7.063, de 13 de janeiro de 2010, e tendo em vista o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, no art. 2º, incisos I e V, da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, e nos arts. 170, inciso VI, e 225 da Constituição, resolve:

Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º  Nos termos do art. 3º da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, as especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da administração pública federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias-primas.

Art. 2º  Para o cumprimento do disposto nesta Instrução Normativa, o instrumento convocatório deverá formular as exigências de natureza ambiental de forma a não frustrar a competitividade.

Art. 3º  Nas licitações que utilizem como critério de julgamento o tipo melhor técnica ou técnica e preço, deverão ser estabelecidos no edital critérios objetivos de sustentabilidade ambiental para a avaliação e classificação das propostas.             

Capítulo II

DAS OBRAS PÚBLICAS SUSTENTÁVEIS

Art. 4º  Nos termos do art. 12 da Lei nº 8.666, de 1993, as especificações e demais exigências do projeto básico ou executivo, para contratação de obras e serviços de engenharia, devem ser elaborados visando à economia da manutenção e operacionalização da edificação, a redução do consumo de energia e água, bem como a utilização de tecnologias e materiais que reduzam o impacto ambiental, tais como:  

I – uso de equipamentos de climatização mecânica, ou de novas tecnologias de resfriamento do ar, que utilizem energia elétrica, apenas nos ambientes aonde for indispensável;

II – automação da iluminação do prédio, projeto de iluminação, interruptores, iluminação ambiental, iluminação tarefa, uso de sensores de presença;

III – uso exclusivo de lâmpadas fluorescentes compactas ou tubulares de alto rendimento e de luminárias eficientes;

IV – energia solar, ou outra energia limpa para aquecimento de água;

V – sistema de medição individualizado de consumo de água e energia;

VI – sistema de reuso de água e de tratamento de efluentes gerados;

VII – aproveitamento da água da chuva, agregando ao sistema hidráulico elementos que possibilitem a captação, transporte, armazenamento e seu aproveitamento;

VIII – utilização de materiais que sejam reciclados, reutilizados e biodegradáveis, e que reduzam a necessidade de manutenção; e

IX – comprovação da origem da madeira a ser utilizada na execução da obra ou serviço.

§ 1º Deve ser priorizado o emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologias e matérias-primas de origem local para execução, conservação e operação das obras públicas.

§ 2º O Projeto de Gerenciamento de Resíduo de Construção Civil - PGRCC, nas condições determinadas pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA, através da Resolução nº 307, de 5 de julho de 2002, deverá ser estruturado em conformidade com o modelo especificado pelos órgãos competentes.

§ 3º Os instrumentos convocatórios e contratos de obras e serviços de engenharia deverão exigir o uso obrigatório de agregados reciclados nas obras contratadas, sempre que existir a oferta de agregados reciclados, capacidade de suprimento e custo inferior em relação aos agregados naturais, bem como o fiel cumprimento do PGRCC, sob pena de multa, estabelecendo, para efeitos de fiscalização, que todos os resíduos removidos deverão estar acompanhados de Controle de Transporte de Resíduos, em conformidade com as normas da Agência Brasileira de Normas Técnicas - ABNT, ABNT NBR nºs 15.112, 15.113, 15.114, 15.115 e 15.116, de 2004, disponibilizando campo específico na planilha de composição dos custos.

§ 4º No projeto básico ou executivo para contratação de obras e serviços de engenharia, devem ser observadas as normas do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO e as normas ISO nº 14.000 da Organização Internacional para a Padronização (International Organization for Standardization).

§ 5º Quando a contratação envolver a utilização de bens e a empresa for detentora da norma ISO 14000, o instrumento convocatório, além de estabelecer diretrizes sobre a área de gestão ambiental dentro de empresas de bens, deverá exigir a comprovação de que o licitante adota práticas de desfazimento sustentável ou reciclagem dos bens que forem inservíveis para o processo de reutilização.

Capítulo III

DOS BENS E SERVIÇOS

Art. 5º Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, quando da aquisição de bens, poderão exigir os seguintes critérios de sustentabilidade ambiental:

I – que os bens sejam constituídos, no todo ou em parte, por material reciclado, atóxico, biodegradável, conforme ABNT NBR – 15448-1 e 15448-2;

II – que sejam observados os requisitos ambientais para a obtenção de certificação do Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO como produtos sustentáveis ou de menor impacto ambiental em relação aos seus similares;

III – que os bens devam ser, preferencialmente, acondicionados em embalagem individual adequada, com o menor volume possível, que utilize materiais recicláveis, de forma a garantir a máxima proteção durante o transporte e o armazenamento; e

IV – que os bens não contenham substâncias perigosas em concentração acima da recomendada na diretiva RoHS (Restriction of  Certain Hazardous Substances), tais como mercúrio (Hg), chumbo (Pb), cromo hexavalente (Cr(VI)), cádmio (Cd), bifenil-polibromados (PBBs), éteres difenil-polibromados (PBDEs).                   

§ 1º A comprovação do disposto neste artigo poderá ser feita mediante apresentação de certificação emitida por instituição pública oficial ou instituição credenciada, ou por qualquer outro meio de prova que ateste que o bem fornecido cumpre com as exigências do edital.

§ 2º O edital poderá estabelecer que, selecionada a proposta, antes da assinatura do contrato, em caso de inexistência de certificação que ateste a adequação, o órgão ou entidade contratante poderá realizar diligências para verificar a adequação do produto às exigências do ato convocatório, correndo as despesas por conta da licitante selecionada. O edital ainda deve prever que, caso não se confirme a adequação do produto, a proposta selecionada será desclassificada.

Art. 6º Os editais para a contratação de serviços deverão prever que as empresas contratadas adotarão as seguintes práticas de sustentabilidade na execução dos serviços, quando couber:

I – use produtos de limpeza e conservação de superfícies e objetos inanimados que obedeçam às classificações e especificações determinadas pela ANVISA;

II – adote medidas para evitar o desperdício de água tratada, conforme instituído no Decreto nº 48.138, de 8 de outubro de 2003;

III – Observe a Resolução CONAMA nº 20, de 7 de dezembro de 1994, quanto aos equipamentos de limpeza que gerem ruído no seu funcionamento;                 

IV – forneça aos empregados os equipamentos de segurança que se fizerem necessários, para a execução de serviços;

V - realize um programa interno de treinamento de seus empregados, nos três primeiros meses de execução contratual, para redução de consumo de energia elétrica, de consumo de água e redução de produção de resíduos sólidos, observadas as normas ambientais vigentes;

VI - realize a separação dos resíduos recicláveis descartados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, na fonte geradora, e a sua destinação às associações e cooperativas dos catadores de materiais recicláveis, que será procedida pela coleta seletiva do papel para reciclagem, quando couber, nos termos da IN/MARE nº 6, de 3 de novembro de 1995 e do Decreto nº 5.940, de 25 de outubro de 2006;

VII – respeite as Normas Brasileiras – NBR publicadas pela Associação Brasileira de Normas Técnicas sobre resíduos sólidos; e    

VIII – preveja a destinação ambiental adequada das pilhas e baterias usadas ou inservíveis, segundo disposto na Resolução CONAMA nº 257, de 30 de junho de 1999.

Parágrafo único. O disposto neste artigo não impede que os órgãos ou entidades contratantes estabeleçam, nos editais e contratos, a exigência de observância de outras práticas de sustentabilidade ambiental, desde que justificadamente.

Art. 7º Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional deverão disponibilizar os bens considerados ociosos, e que não tenham previsão de utilização ou alienação, para doação a outros órgãos e entidades públicas de qualquer esfera da federação, respeitado o disposto no Decreto n° 99.658, de 30 de outubro de 1990, e suas alterações, fazendo publicar a relação dos bens no fórum de que trata o art. 9º.

§ 1º Antes de iniciar um processo de aquisição, os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional deverão verificar a disponibilidade e a vantagem de reutilização de bens, por meio de consulta ao fórum eletrônico de materiais ociosos.

§ 2º Os bens de informática e automação considerados ociosos deverão obedecer à política de inclusão digital do Governo Federal, conforme estabelecido em regulamentação específica.

Capítulo IV

DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 8º A Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação – SLTI, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, disponibilizará um espaço específico no Comprasnet para realizar divulgação de:

I - listas dos bens, serviços e obras contratados com base em requisitos de sustentabilidade ambiental pelos órgãos e entidades da administração pública federal;

II – bolsa de produtos inservíveis;

III - banco de editais sustentáveis;

IV – boas práticas de sustentabilidade ambiental;

V – ações de capacitação conscientização ambiental;

VI - divulgação de programas e eventos nacionais e internacionais; e

VII – divulgação de planos de sustentabilidade ambiental das contratações dos órgãos e entidades da administração pública federal.

Art. 9º O portal eletrônico de contratações públicas do Governo Federal - Comprasnet passará a divulgar dados sobre planos e práticas de sustentabilidade ambiental na Administração Pública Federal, contendo ainda um fórum eletrônico de divulgação materiais ociosos para doação a outros órgãos e entidades da Administração Pública.

Art. 10. Os órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, quando da formalização, renovação ou aditamento de convênios ou instrumentos congêneres, ou ainda de contratos de financiamento com recursos da União, ou com recursos de terceiros tomados com o aval da União, deverão inserir cláusula que determine à parte ou partícipe a observância do disposto nos arts. 2° a 6° desta Instrução Normativa, no que couber.

Art. 11. Esta Instrução Normativa entra em vigor trinta dias após a data da sua publicação.

[1] https://nacoesunidas.org/banco-mundial-serao-necessarios-3-planetas-para-manter-atual-estilo-de-vida-da-humanidade/

[2] http://www.agenda2030.com.br/sobre/

[3] http://www.agenda2030.com.br/

[4] Os termos “licitação verde” ou “eco aquisição” despontaram do desequilíbrio entre a implementação dos três pilares da sustentabilidade, onde privilegiou-se o ambiental.

[5] Não obstante a redação do art. 3º do Decreto nº 7.746, de 2012, ter sido alterada em 2017 pelo Decreto nº 9.178, passando a vigorar com a expressão “adotarão” no lugar de “poderão adquirir”, entende-se que a aparente antinomia permanece válida visto que a expressão “adotarão” não expressa objetivamente que a administração pública federal direta, autárquica e fundacional e as empresas estatais dependentes estão obrigadas a adotar critérios de sustentabilidade.

[6] Art. 11. Compete à CISAP:

I - propor à Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão: (Redação dada pelo Decreto nº 9.178, de 2017)

a) normas para elaboração de ações de logística sustentável;

b) regras para a elaboração dos Planos de Gestão de Logística Sustentável, de que trata o art. 16;

c) (Revogado pelo Decreto nº 9.178, de 2017)

d) critérios e práticas de sustentabilidade nas aquisições, contratações, utilização dos recursos públicos, desfazimento e descarte;

e) estratégias de sensibilização e capacitação de servidores para a correta utilização dos recursos públicos e para a execução da gestão logística de forma sustentável;

f) cronograma para a implantação de sistema integrado de informações para acompanhar a execução das ações de sustentabilidade; e

g) ações para a divulgação das práticas de sustentabilidade; e

II - elaborar seu regimento interno; e

III - coordenar a implementação de ações de logística sustentável.

[7] Decreto nº 9.507, de 21 de setembro de 2018

“Art. 6º Para a execução indireta de serviços, no âmbito dos órgãos e das entidades de que trata o art. 1º, as contratações deverão ser precedidas de planejamento e o objeto será definido de forma precisa no instrumento convocatório, no projeto básico ou no termo de referência e no contrato como exclusivamente de prestação de serviços.”

Decreto nº 7.174, de 12 de maio de 2010

“Art. 2º A aquisição de bens e serviços de tecnologia da informação e automação deverá ser precedida da elaboração de planejamento da contratação, incluindo projeto básico ou termo de referência contendo as especificações do objeto a ser contratado (...).”

[8] A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e institui normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

[9] Para tanto, o Plano de Gestão de Logística Sustentável tem o objetivo de estabelecer metas de racionalização do consumo de bens e serviços que vão nortear os padrões de consumo da instituição.

[10] Art. 3º Os critérios e as práticas de sustentabilidade de que trata o art. 2º serão publicados como especificação técnica do objeto, obrigação da contratada ou requisito previsto em lei especial, de acordo com o disposto no inciso IV do caput do art. 30 da Lei nº 8.666, de 1993.

[11] Lei nº 8.666, de 1993

Art. 40. O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte: I - objeto da licitação, em descrição sucinta e clara;

[12] Art. 25.  É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:

I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca, devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço, pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;

II - para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;

III - para contratação de profissional de qualquer setor artístico, diretamente ou através de empresário exclusivo, desde que consagrado pela crítica especializada ou pela opinião pública.

[13] Art. 30.  A documentação relativa à qualificação técnica limitar-se-á a:

IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso.