ORÇAMENTO PÚBLICO

1. RESUMO

Este artigo busca dar uma visão geral da estrutura e funcionamento do Orçamento Público brasileiro, com foco nas suas especificidades e funcionalidades. Examina seu planejamento e gestão, suas funções e objetivos, trazendo as principais características orçamentárias da Administração Pública Brasileira, o que contribui para uma melhor compreensão do poder de compra do governo brasileiro. Este trabalho objetiva ainda esclarecer os vínculos entre o funcionalismo público e as burocracias necessárias para uma gestão eficaz e inviolável.

Palavras-chave: Orçamento Público, Governo, Administração Pública.

ABSTRACT

This article seeks to provide an overview of the structure and functioning of the Brazilian Public Budget, focusing on its specificities and functionalities. It examines its planning and management its functions and objectives, bringing out the main budgetary characteristics of the Brazilian government’s purchasing power. This work also aims to clarify the links between the civil servisse and the bureaucracies necessary for na effectiv and inviolable management.

Keywords: Public Budger, Government, Public Administration

2. INTRODUÇÃO

Orçamento Público é um processo contínuo, dinâmico e eficaz utilizado pelo governo para o planejar a utilização do montante atribuído aos cofres públicos através dos tributos, esse planejamento tem o período de duração de um (1) ano.

Em síntese, o orçamento público é o ato pelo qual o poder executivo prevê a arrecadação de Receitas e fixa a realização de Despesas a serem efetuadas com o dinheiro público.

Segundo Crepaldi:

A atividade financeira do Estado consiste na obtenção de recursos (receitas), bem como em sua gestão e aplicação (despesas), de forma a garantir o funcionamento do aparelho estatal e a realização de suas metas, visando à satisfação das necessidades da coletividade. Essa atividade é eminentemente política visando determinar qual objetivo vai ser perseguido prioritariamente pelo Estado, de acordo com o seu orçamento público, uma vez que não é viável atingir todas as necessidades simultaneamente. (Crepaldi, Guilherme, S. e Sílvio Aparecido Crepaldi 2013, p. 2)

A constituição Federal apresenta dois documentos importantes estabelecidos por Lei de iniciativa do Poder Executivo, sendo eles, o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

O Plano Plurianual – PPA é um instrumento de planejamento central de médio prazo, tendo duração de quatro (4) anos, inicia-se no segundo ano de mandato do chefe poder executivo, com término no primeiro ano do seu sucessor.

O art. 165 da constituição Federal explana que, “A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. ”

A Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece quais serão as metas e prioridades para o ano seguinte, conforme disposto no art, 165 da Constituição Federal:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Constituição da República Federativa do Brasil, (Brasil, 1988)

A Lei Orçamentária Anual – LOA contém a programação dos gastos públicos, assim como, a previsão das Receitas que serão arrecadadas para o custeio desses gastos. Compreenderá o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.

Conforme exposto no art. 165 da Constituição Federal:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Constituição da República Federativa do Brasil, (Brasil, 1988)

O art. 2º da Lei Nº 4.320, de março de 1964 estatui que “A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. ”

Posto isto, o Orçamento Público trata-se de um instrumento de gestão eficiente e de maior significância, utilizado pelos entes da federação a fim de organizar seus recursos financeiros, em que, o Poder Executivo fixa as despesas e prevê as Receitas para o período de um (1) ano, e o Poder Legislativo as autoriza.

3. ORÇAMENTO PÚBLICO

O Orçamento Público é um processo de planejamento financeiro do governo para determinado período, em que, o poder executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para um ano e o poder legislativo as autoriza por meio de lei, para tanto, são elaboradas, sancionadas e publicadas duas leis orçamentárias, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, visando o equilíbrio entre as receitas e despesas, bem como, a Lei Orçamentária Anual – LOA, abrangendo todas as receitas e despesas do governo para o ano seguinte à sua publicação. O Ministério da Economia em seu site explana as características do orçamento público, segundo ele:

O orçamento público é o instrumento de planejamento que estima as receitas que o governo espera arrecadar ao longo do próximo ano e, com base nelas, autoriza um limite de gastos a ser realizado com tais recursos. (Ministério da Economia, 2021)

O plano Plurianual – PPA é o planejamento de médio prazo do governo, são programas e ações estratégicas que determina as metas, diretrizes e objetivos da Administração Pública para os próximos quatro (4) anos à sua elaboração.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece as prioridades anuais e determina regras de como elaborar e executar o orçamento e estabelece a relação entre o Plano Plurianual e a Lei Orçamentaria. A LOA é elaborada de forma compatível à Lei de Diretrizes Orçamentarias e o Plano Plurianual e obedece aos princípios orçamentários de unidade, universalidade e anualidade.

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. De acordo com o Art. 2o da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964 (Brasil, 1964).

A técnica orçamentária utilizada no Brasil é o orçamento programa, em que se identifica os recursos necessários e sua execução. O orçamento público pode ser classificado em legislativo, executivo e misto; o orçamento no Brasil é de caráter misto, pois, esse é o tipo de orçamento cujas competências de elaboração da proposta e envio para aprovação é do poder executivo, e o poder legislativo é responsável pela discussão e aprovação.

3.1. FUNÇÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

As funções econômicas clássicas da política fiscal, que reflete sobre o orçamento público são: função alocativa, função distributiva e função estabilizadora.

A função alocativa tem foco na produção de bens e serviços, ou seja, a alocação de recursos públicos para a oferta de bens e serviços à sociedade. De acordo com Morgado:

Na função alocativa, o Estado atua diretamente na produção de bens. De acordo com a Teoria Econômica do Bem-Estar Social, existem razões para essa atuação produtiva do Estado, as denominadas falhas de mercado: competição imperfeita, existência de bens públicos, presença de externalidades e de mercados incompletos, informação imperfeita, desemprego e outros distúrbios macroeconômicos. Por meio do Orçamento Público são feitas alocações de recursos, por exemplo, para que empresas governamentais atuem diretamente na oferta de bens à sociedade.  (MORGADO 2011, p. 11).

A função distributiva relaciona níveis justos de distribuição de renda e riqueza, onde a melhoria das classes e estados menos favorecidos economicamente é feita às expensas de classes dotadas de mais recursos financeiros. Fernandes e Souza explanam a função distributiva:

Associada a ajustes na distribuição de renda (correção das falhas de mercado), cabendo a sociedade definir o que considera níveis justos de distribuição de renda e riqueza, posto que a melhoria de uns é feita às expensas de outros (política e filosofia social). (FERNANDES e SOUZA 2019, p. 31).

A função estabilizadora visa o equilíbrio e estabilidade financeira, promovendo ajustes para que a economia atinja a estabilidade adequada. Ainda segundo Morgado:

Em termos macroeconômicos, a política fiscal por meio do Orçamento Público visa promover ajustes para que a economia atinja adequado nível de estabilidade. Essa função estabilizadora é importante com vistas a um alto nível de emprego, um grau razoável de estabilidade nos preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e uma aceitável taxa de crescimento econômico. (MORGADO 2011, p. 11).

3.2. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Os princípios orçamentários são normas e valores fundamentais que orientam os processos orçamentários, visando maior veracidade, estabilidade e eficácia orçamentária. De acordo com Sanches:

Um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com vistas a dar-lhes estabilidade e consistência, sobretudo no que se refere e à sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e pelas demais instituições da sociedade. Sanches (2004, p.277).

Para Giacomoni princípios orçamentários são um conjunto de regras com o propósito de aumentar a consistência orçamentária, visando o controle parlamentar sobre os executivos.

Desde seus primórdios a instituição orçamentária foi cercada de uma série de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistência no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princípios) receberam grande ênfase na fase em que os orçamentos possuíam forte conotação jurídica e, alguns deles chegaram até os dias de hoje incorporados à legislação. Giacomoni (2005, p. 70)

As maiores fontes dos princípios orçamentários encontram-se a Constituição Federal de 1988, a Lei nº 4.320/1964 e a Lei nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal, são eles:

• Anualidade (ou Periodicidade), o orçamento público deve ser elaborado para um determinado período, normalmente um ano, podendo ou não concomitar com o ano civil.
• Clareza, o orçamento deve ser exprimido de maneira que todas as pessoas possam compreender, segundo Sanches:

Princípio orçamentário clássico segundo o qual a Lei Orçamentária deve ser estruturada por meio de categorias e elementos que facilitem sua compreensão até mesmo por pessoas de limitado conhecimento técnico no campo das finanças públicas. Sanches (2004, p. 62)

• Especificação (ou Discriminação), a receita e a despesa públicas devem ser apresentadas detalhadamente, expondo suas especificidades de forma a não gerar dúvidas quanto suas origens. Segundo Giacomoni o princípio da especificação é:

É mais uma das regras clássicas dispostas com a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação. Giacomoni. (2005, p.82),

• Exclusividade, a lei orçamentaria deverá conter somente a previsão da receita e a fixação da despesa, dela devendo excluir qualquer matéria estranha a isso. Este princípio consta na Constituição Federal, com a seguinte redação:

A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. § 8º do Art. 165 da Constituição da República Federativa de 1988 (Brasil, 1988).

• Não-Vinculação (ou Não-Afetação) de receitas, o total da receita geral deve ser recolhido ao Caixa único do tesouro, não sendo esta segmentada e parte reservada para atender à determinada despesa. Sanches explana com maestria este princípio:

Princípio orçamentário clássico, também conhecido como Princípio da Não-Afetação de Receitas, segundo o qual todas as receitas orçamentárias devem ser recolhidas ao Caixa Único do Tesouro, sem qualquer vinculação em termos de destinação. Sanches (2004, p.224).

• Prévia Autorização (ou Legalidade), este princípio dita que o planejamento e a execução orçamentária são legitimados na forma da lei, ou seja, o orçamento dever ser estruturado de acordo com as leis de orçamento, são elas, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual, essas por sua vez, devem seguir as instruções da Constituição Federal e das leis que as norteiam, como, por exemplo, a Lei Federal nº 4.320/1964. Segundo Silva (1973, p.153), “o princípio da legalidade em matéria orçamentária tem o mesmo fundamento do princípio da legalidade geral, segundo o qual a administração se subordina aos ditames da lei”.
• Publicidade, para que os atos envolvendo o planejamento e execução orçamentária seja válido, seu conteúdo deve ser publicado nos veículos oficiais de comunicação, os Diários Oficiais. De acordo com Sanches:

Princípio orçamentário clássico, segundo o qual as leis de natureza orçamentária (LOAs e Créditos Adicionais), como qualquer outra lei, só adquirem validade depois de publicadas em veículo com abrangência suficiente para propiciar o conhecimento do seu conteúdo pelos funcionários públicos e pela população em geral. Sanches (2004, p.288).

• Unidade, o orçamento público deve ser elaborado de maneira uniforme e desenvolvido num só documento. A Lei nº 4.320/1964 em seu artigo 2º estabelece acerca deste princípio:

A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. Art. 2º Lei Federal 4.320 de março de 1964 (Brasil, 1964).

• Universalidade, O orçamento deve conter todas as receitas e despesas do governo, visando a eficiência do controle financeiro. Silva aborda de maneira bastante explicativa o propósito deste princípio:

O princípio da universalidade foi sempre considerado essencial a uma boa administração orçamentária. Sua formulação, como quase todos os princípios orçamentários, efetivou-se em nome do controle político das atividades financeiras. Silva (1973, p.146).

• Equilíbrio, este princípio determina que a despesa autorizada em cada exercício não poderá ser superior ao valor total das receitas estimadas. Este princípio orçamentário pode ser considerado um combustível eficaz para a máquina orçamentária funcionar bem, uma vez que despesas menores que receitas mantêm o equilíbrio e a saúde financeira do país. O princípio do equilíbrio foi incorporado à constituição antiga de 1967 de maneira clara e objetiva:

“Art 66 - o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro não poderá ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmo período.”; “§ 3º - Se no curso do exercício financeiro a execução orçamentária demonstrar a probabilidade de déficit superior a dez por cento do total da receita estimada, o Poder Executivo deverá propor ao Poder Legislativo as medidas necessárias para restabelecer o equilíbrio orçamentário.” Art. 66 e § Constituição da República Federativa do Brasil de 1967 (Brasil, 1967)

Em 1988 surgiu a nova constituição com uma postura mais realista, pois, observa-se tamanha dificuldade estrutural para o cumprimento deste princípio, em face dos acontecimentos políticos e sociais existentes no país, segundo Giacomoni:

O constituinte de 1988 preferiu adotar uma postura realista em face do déficit orçamentário, além de entrar no mérito de sua própria conceituação. Pela sistemática de classificação das contas orçamentárias no Brasil, o déficit aparece embutido nas chamadas Operações de Crédito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para a realização de obras, as operações de curto prazo de recomposição do caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a própria receita com a colocação de títulos e obrigações emitidos pelos tesouros nacionais, estaduais e, até municipais. A Constituição em vigor preferiu atacar o chamado déficit das operações correntes. Segundo o art. 167, III, é vedada a realização de operações de crédito que excedam o montante das despesas de capital. A regra quer que cada unidade governamental tenha seu endividamento vinculado apenas à realização de investimentos e não à manutenção da máquina Administrativa e demais serviços.  Giacomoni (2005)

• Exatidão, as estimativas devem ser apresentadas de maneira precisa, garantindo a exatidão orçamentária. Sanches o define como:

Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual as estimativas orçamentárias devem ser tão exatas quanto possível, a fim de dotar o Orçamento da consistência necessária para que esse possa ser empregado como instrumento de gerência, de programação e de controle. Sanches (2004, p.149).

• Flexibilidade, embora o poder executivo deva executar a programação orçamentária aprovada pelo poder legislativo, ajustando-se no essencial é preciso atribuir excepcionalmente flexibilidade para certos imprevistos. Sanches o define da seguinte maneira:

Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual, embora a execução orçamentária deva se ajustar, no essencial, à programação aprovada pelo Poder Legislativo, é necessário atribuir 26 um certo grau de flexibilidade ao Poder Executivo para que esse possa ajustar a execução às contingências operacionais e à disponibilidade efetiva de recursos. Sanches (2004, p.156).

Silva define o princípio da Flexibilidade:

[...] fundamenta-se no critério de que a execução do orçamento há de ajustar-se, no essencial, às determinações do programa do órgão, aprovado pelo Poder Legislativo. A atuação do princípio da flexibilidade está subordinada, em aspectos essenciais, ao da legalidade. Silva (1973, p.155).

• Programação, o orçamento deve planejar suas ações, sendo estruturado em programas de trabalho de cada entidade do setor público.

Sanches explana este princípio como sendo:

Princípio orçamentário, de natureza complementar, segundo o qual o orçamento público deve ser estruturado sob a forma de programação, isto é, deve expressar o programa de trabalho de cada entidade do setor público, detalhando por meio de categorias apropriadas, como, onde e com que amplitude o setor público irá atuar no exercício a que se refere a Lei Orçamentária. Sanches (2004, p.283)

• Regionalização, os orçamentos devem ser programados de forma regionalizada de acordo com sua base territorial.

No site da Câmara dos Deputados, encontra-se a definição deste princípio orçamentário, Vander Gontijo, Eugênio Greggianin e Graciano Rocha Mendes explanam os detalhes:

Ou seja, a distribuição dos recursos no PPA e na LOA deve estar orientada de modo a reduzir as desigualdades regionais. Do que decorre a necessidade de especificar o local onde as ações serão promovidas, notadamente os investimentos públicos.
Assim, deriva deste princípio a necessidade de identificação e especificação dos projetos plurianuais (de grande vulto) no PPA, e também uma série de normas que impõe restrições às chamadas programações genéricas, sem beneficiário definido (em especial no caso de transferências voluntárias).
A preocupação com a regionalização não é afeta apenas às despesas, mas também quanto ao efeito sobre as receitas e despesas, “decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia”, como consta do § 5º do mesmo artigo.
Na lei 4320/64, o art. 24 já previa que a elaboração da proposta orçamentária contivesse um quadro de recursos e de aplicação de capital contendo as “despesas e, como couber, também as receitas previstas em planos especiais aprovados em lei e destinados a atender a regiões ou a setores da administração ou da economia;

(CONOF/CD - Vander Gontijo (texto base), Eugênio Greggianin e Graciano Rocha Mendes - CONOF/CD. Orçamento da união. DF: Câmara Legislativa, 2021)

3.3. PRINCIPAIS TÉCNICAS ORÇAMENTÁRIAS

Dentre as diversas técnicas orçamentárias existentes, podemos apontar:

Orçamento tradicional: com foco nas aquisições, a prática do deste orçamento antecede a Lei nº 4.320/64, é um orçamento focado nos aspectos contábeis, não conta com um planejamento as ações governamentais, sendo assim, é um simples instrumento contábil.

Orçamento incremental: a partir dos gastos atuais o orçamento incremental é elaborado, esse considera apenas a diminuição ou aumento dos gastos, sem análise prévia, ou seja, aumenta-se um percentual nos gastos e utiliza-se no ano seguinte.

Orçamento desempenho: é um orçamento sem planejamento com foco no resultado, pois, buscava saber as ações orçamentárias, bem como, as compras do governo, porém, não tinha vínculo algum com o planejamento. O orçamento desempenho é considerado um instrumento de gerenciamento para a administração púbica, uma vez que, media-se o desempenho com base no resultado obtido.

Orçamento base zero: todas as despesas são justificadas detalhadamente a cada novo ciclo orçamentário, priorizando os recursos disponíveis e cortando os gastos não prioritários. Com foco na eficiência não se importa com as classificações orçamentárias, mas sim, com a explicação de determinada despesa.

Orçamento Programa: é definido como um plano de trabalho que demonstra os programas de trabalho de governo, caracteriza-se pela interação entre o planejamento e o orçamento, visando mensurar os objetivos e fixar as metas, baseia-se também na avaliação de resultados.

A técnica orçamentária utilizada no Brasil é o orçamento programa, em que se identifica os recursos necessários e sua execução.

4. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

A lei de diretrizes orçamentárias contém as metas e prioridades da administração pública, traz regras de elaboração e execução do orçamento, ou seja, define o montante de recursos que o governo precisa poupar, regula o equilíbrio financeiro, bem como, aponta as prioridades para financiamentos realizados por bancos públicos.

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Art. 165 e § 2º Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (Brasil, 1988)

A Lei de Reponsabilidade Fiscal estabelece as atribuições da LDO:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9^o e no inciso II do § 1^o do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

II - (VETADO)

III - (VETADO)

Art. 4º Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 200 (Brasil, 2000)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá anexo de metas fiscais, são as metas anuais referentes a receitas, despesas, resultados nominais e primário. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece a elaboração do anexo de metas fiscais:

§ 1^o Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2^o O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 1^o. § 2^o, art. 4º Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 200 (Brasil, 2000)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias deve conter o anexo de riscos fiscais, com o objetivo de avaliar riscos passíveis de afetar as contas públicas, bem como, os passivos contingentes.

§ 3^o A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. § 3^o, art. 4º Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 200 (Brasil, 2000)

5. LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

O objetivo principal da Lei Orçamentária Anual – LOA é o de estimar receitas e fixar despesas, os elementos legais que regem a LOA são a Constituição Federativa do Brasil de 1988 e a Lei nº 4.320 de 17 de março de 1964. Anualmente é elaborado um projeto de lei, em que, estarão relacionadas as estimativas de receitas, bem como, as previsões de despesas para o ano seguinte, este projeto conterá os orçamentos fiscais, da seguridade social e de investimentos das estatais e deverá ser encaminhado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto, após aprovado, o projeto será devolvido ao Executivo para a sanção do presidente da República, tornando-o em Lei.

O orçamento fiscal compreende os três poderes _ Poder Legislativo, Poder Executivo e Poder Judiciário _ seus fundos, órgãos, autarquias e as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, estende-se também às empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas que recebam qualquer tipo de recurso do Tesouro Nacional.

O orçamento da seguridade social representa os montantes de receitas relativos aos gastos com seguridade social, ou seja, à saúde, previdência e assistência social, abrange todas as entidades e órgãos da administração direta e indireta vinculados à tais despesas. De acordo com Gontijo (apud Guilherme C. Gonçalves, 2020, p.202):

Trata-se de recursos destinados ao custeio das atividades específicas que não competem ao Estado, como aquelas que são previstas no orçamento fiscal. Dessa forma, para compor o orçamento da seguridade social, as receitas deverão, obrigatoriamente:

1. possuir norma (constitucional ou infraconstitucional) que vincule a receita ao financiamento da seguridade social; e

2. ter como destinação as áreas de saúde, previdência ou assistência

O orçamento de investimento das estatais compreende os registros dos investimentos das empresas em que o poder público detenha a maioria do capital social com direito a voto, sendo assim, empresas públicas, sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas terão seus orçamentos organizados e acompanhados.

Estas especificidades estão determinadas na Constituição Federal, de acordo com o disposto no art. 165, § 5º, da CF/ 1988, a LOA compreenderá:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

A Lei orçamentária anual será elaborada de forma compatível com o Plano Plurianual, e com a Lei de diretrizes orçamentárias. A LOA obedecerá aos princípios da unidade, universalidade e anualidade, conforme o art. 2 da Lei 4.320/64:

Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade.

Sendo assim, a Lei de Orçamento anual é um instrumento eficaz para os gestores públicos e de muita importância para que a programação de metas e objetivos da administração pública sejam executadas de maneira correta e eficiente. De acordo com Gonçalves (2020):

[...] pode-se perceber a importância da LOA na consecução do orçamento público. Ela é fundamental para que todos os instrumentos de planejamento e orçamento estejam alinhados. As metas e os objetivos estabelecidos tanto no PPA quanto na LDO serão realizados a partir das estratégias definidas na LOA. Por estimar as receitas e distribuir as despesas, a partir da LOA, é possível apurar se o governo estará com superávit ou déficit orçamentário, permitindo atualização dos planos e das metas de governo. Superávit e déficit orçamentário. (GONÇALVES, P. 202, 2020)

A Lei Orçamentária Anual é elaborada pelo Poder Executivo e estabelecerá as receitas e despesas para o ano seguinte, conforme disposto no artigo 2º § 1º integrarão a LOA:

§ 1° Integrarão a Lei de Orçamento:

I - Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do Governo;

II - Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Anexo nº 1;

III - Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;

IV - Quadro das dotações por órgãos do Governo e da Administração.

6. RECEITAS PÚBLICAS

Receitas são os ingressos orçamentários arrecadados pelo poder público, sendo de extrema necessidade para a União, o Distrito Federal, os Estados e os Municípios, visto que, com as receitas arrecadadas, é possível o cumprimento dos objetivos e metas constantes do Plano Plurianual.

O art. 9º da Lei 4.320/64 dispõe que:

Art. 9º Tributo é a receita derivada instituída pelas entidades de direito público, compreendendo os impostos, as taxas e contribuições nos termos da constituição e das leis vigentes em matéria financeira, destinando-se o seu produto ao custeio de atividades gerais ou especificas exercidas por essas entidades.

As receitas são classificadas em duas categorias econômicas, receitas correntes e receitas de capital. As receitas correntes são arrecadadas no exercício financeiro e normalmente causam efeito positivo sobre o património líquido.

Segundo o § 1º do artigo 11 da Lei 4.320/64, as receitas correntes são as receitas tributárias, de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

As receitas de capital são provenientes de instrumentos de financiamento dos programas e ações orçamentários, em geral, não causam efeito positivo sobre o patrimônio líquido, contudo, aumentam as disponibilidades financeiras do poder público. O § 2º da Lei 4.320/64 explana que são Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

As receitas públicas também podem ser classificadas de acordo com sua procedência, sendo classificadas em receitas públicas originárias e receitas públicas derivadas. As receitas públicas originárias são provenientes da exploração do próprio patrimônio da administração pública, ou seja, são atribuídas pela realização de uma atividade econômica desenvolvida pelo próprio estado, decorrem das tarifas de ingressos, rendas do patrimônio imobiliário, serviços monetizados, entre outros.

As receitas públicas derivadas são arrecadadas de forma impositiva pelo poder público, decorrentes da soberania estatal, consequente da imposição constitucional e/ou legal, como, por exemplo, as tributárias e contribuições especiais.

Desta maneira, receita pública é o montante que o governo arrecada para manter sua estrutura e oferecer bens e serviços à sociedade, são todos os valores recolhidos pelo Tesouro Nacional e incorporados ao patrimônio da União, Distrito Federal, Estados e Municípios, sendo, previstos, lançados e arrecadados pela Administração Pública.

7. DESPESAS PÚBLICAS

Os gastos públicos são denominados de despesas públicas, ou seja, é a destinação e aplicação das receitas arrecadadas. As receitas públicas devem estar fixadas na Lei Orçamentária Anual.

Pode-se classificar as receitas públicas em dois grupos, as de natureza discricionária e as de natureza obrigatória. As despesas discricionárias são geradas segundo a disponibilidade dos recursos, são despesas que o governo não tem a obrigatoriedade de executá-las em determinado momento, as quais, o governo pode definir onde e quanto vai aplicar tais recursos. São exemplos de despesas discricionárias os investimentos em modernização de escolas públicas, melhorias em estruturas hospitalares, salientando que a execução destas despesas se deve analisar as prioridades com os gastos essenciais para a entrega de bens e serviços à sociedade.

No grupo de despesas consideradas obrigatórias estão as despesas que tem a obrigatoriedade legal ou contratual de realizar, tal como, encargos sociais, benefícios da previdência social e serviço da dívida. As receitas obrigatórias podem ser de caráter continuado, ocorre quando o ente da federação tem a obrigatoriedade de execução por um período superior a dois exercícios. O artigo 17 da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000 expõe as características da receita obrigatória de caráter continuado: “Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. ”

As Despesas são classificadas em duas categorias econômicas, conforme disposto art. 12, constante da Lei Nº 4.320, de março de 1964, as Despesas Correntes e as Despesas de Capital. Segundo o mesmo artigo as transferências correntes e as despesas de custeio fazem parte das Despesas Correntes; as Despesas de Capital é constituída pelos gostos com investimentos, inversões financeiras e transferências de capital. O art. 12, da Lei Nº 4.320, de março de 1964, especifica estas duas categorias econômicas:

Art. 13. Observadas as categorias econômicas do art. 12, a discriminação ou especificação da despesa por elementos, em cada unidade administrativa ou órgão de governo, obedecerá ao seguinte esquema:

DESPESAS CORRENTES

Despesas de Custeio

Pessoa Civil

Pessoal Militar

Material de Consumo

Serviços de Terceiros

Encargos Diversos

Transferências Correntes

Subvenções Sociais

Subvenções Econômicas

Inativos

Pensionistas

Salário Família e Abono familiar

Juros da Dívida Pública

Contribuições de Previdência Social

Diversas Transferências Correntes.

DESPESAS DE CAPITAL

Investimentos

Obras Públicas

Serviços em Regime de Programação Especial

Equipamentos e Instalações

Material Permanente

Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas

Inversões Financeiras

Aquisição de Imóveis

Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financeiras

Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em Funcionamento

Constituição de Fundos Rotativos

Concessão de Empréstimos

Diversas Inversões Financeiras

Transferências de Capital

Amortização da Dívida Pública

Auxílios para Obras Públicas

Auxílios para Equipamentos e Instalações

Auxílios para Inversões Financeiras

Outras Contribuições.

8. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000, é um diploma legal previsto no art. 163 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, com o propósito de estabelecer a responsabilidade na gestão fiscal:

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo Poder Público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização das instituições financeiras;

V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 40, de 2003)

VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

VIII - sustentabilidade da dívida, especificando: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

a) indicadores de sua apuração; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da dívida; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos em legislação; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

e) planejamento de alienação de ativos com vistas à redução do montante da dívida. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 109, de 2021)

Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta Constituição. Constituição da República Federativa do Brasil, (Brasil, 1988)

A Lei de Responsabilidade Fiscal previne riscos e corrigem desvios que possam afetar a estabilidade financeira e orçamentária, em seu primeiro artigo destaca a importância da responsabilidade fiscal para o bom funcionamento orçamentário, bem como, em que implicam suas regulamentações:

§ 1^o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Art. 1ª, § 1º da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, (Brasil, 2000)

A Lei de Responsabilidade Fiscal obriga todos os entes estatais; União, Distrito Federal, Estados, Municípios, entidades da administração direta, destas excluídas apenas as empresas estatais que não dependem do Tesouro Central.

Sendo assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal institui normas para os gastos públicos de cada ente federativo a serem seguidas, sujeito a punições pela inobservância.

9. REFERÊNCIAS

BRASIL, Constituição Federal (1988). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm . Acesso em: 02 de Fev. 2022.

BRASIL, Lei Complementar Nº 101, de 4 de maio de 2000 (2000). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 29 de Fev. 2022.

BRASIL, Lei Nº 14.320, de 17 de março de 1964 (1964). Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 02 de mar. 2022.

Crepaldi, Guilherme, S. e Sílvio Aparecido Crepaldi. Orçamento público: planejamento, elaboração e controle - 1ª edição. 2013.

Filho, João Eudes B. Orçamento Aplicado ao Setor Público: Abordagem Simples e Objetiva, 2ª edição. Grupo GEN, 2014.

Giacomoni, James. Orçamento Governamental - Teoria - Sistema - Processo. Grupo GEN, 2018.

Gonçalves, Guilherme, C. et al. Planejamento e Orçamento Público Grupo A, 2020.

Giacomoni, James. Orçamento Público. Grupo GEN, 2021.

Lima, Diana Vaz D. Orçamento, Contabilidade e Gestão no Setor Público. Grupo GEN, 2018.

FERNANDES, Thais Pereira - Graduada em Administração de Empresas, pós-graduada em Gestão de Finanças Empresariais.