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INCONSTITUCIONALIDADE DA CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA

Direito

Conceitos e Espécies Tributárias, Noções sobre Princípios e Normas Jurídicas, Princípio da Isonomia Tributária e Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública.

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1. RESUMO

O presente estudo trata da inconstitucionalidade da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, tributo cuja instituição é de competência exclusiva dos Municípios e do Distrito Federal e que foi instituído como forma de substituir a Taxa de Iluminação Pública, que teve sua inconstitucionalidade declarada pelo Supremo Tribunal Federal, que consolidou seu posicionamento através da súmula de número 670 de setembro de 2003. A Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública tem sua previsão legal constante do artigo 149-A da Constituição Federal de 1988, inserido através da Emenda Constitucional de número 39 de 2002. Entretanto, logo depois de promulgada referida emenda, se iniciaram pertinentes questionamentos acerca da constitucionalidade da Contribuição para o Custeio de Serviço de Iluminação Pública, pois a iluminação pública consiste em serviço público geral em que é impossível se identificar seus usuários. Assim, este trabalho tem por finalidade verificar a compatibilidade da referida Contribuição com a Constituição Federal de 1988, com apontamentos doutrinários e jurisprudenciais.

Palavras-Chave: Contribuição; Iluminação Pública; Emenda Constitucional nº 39 de 2002; Inconstitucionalidade; Constituição Federal.

2. INTRODUÇÃO

Trataremos da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP ou CIP) à luz da Constituição Federal de 1988. Antes da criação da referida contribuição, o serviço de iluminação pública era remunerado através da Taxa de Iluminação Pública (TIP), contudo, o Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade dessa espécie tributária, externando o entendimento de que o serviço de iluminação pública não poderia ser remunerado mediante taxa, por ser esta espécie tributária condicionada à atividade estatal (contraprestação) específica e divisível.

A contribuição em análise foi incluída no ordenamento jurídico brasileiro através da Emenda Constitucional de número 39 de dezembro de 2002, logo após a declaração de inconstitucionalidade mencionada acima. Assim, é possível vislumbrar que a instituição da nova espécie tributária foi uma aparente manobra do legislador constituinte derivado a fim de viabilizar o custeio do serviço de iluminação pública de alguma maneira, havendo diversos questionamentos acerca da constitucionalidade da contribuição, tais como uma possível violação ao princípio da isonomia tributária, o que será tratado no presente trabalho através de apontamentos doutrinários e jurisprudenciais.

Para conferir acesso a conteúdo basilar (e outro não seria o objetivo), serão feitas exposições sumárias acerca das espécies tributárias, adotando-se a teoria pentapartida, prosseguindo-se ao apontamento de correlações entre princípios e normas, pois estaremos analisando a ofensa de norma a princípios constitucionais. Adiante, trataremos do princípio da isonomia tributária e da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública propriamente dita, sobre os quais se concentram o presente trabalho. Encerrando, por óbvio, com as considerações finais resultantes das pesquisas feitas durante o desenvolvimento do trabalho.

3. CONCEITOS E ESPÉCIES TRIBUTÁRIAS

3.1 Conceito de Tributo

Tributo é fonte de receita derivada do Estado, cuja exação se destina à arrecadação de valores para a consecução do bem comum da sociedade. O termo, afastando quaisquer discussões doutrinárias e jurisprudenciais, possui definição legal constante do artigo 3º do Código Tributário Nacional, segundo o qual:

Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.

Assim, e por contar com definição legal, resta inócua qualquer discussão a fim de conceituar tributo. Resta, pois, analisar a definição constante do referido diploma legal, observando-se que os elementos ali constantes, por óbvio, devem ser conjugados para que se esteja diante de um tributo.

A característica de prestação pecuniária, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, está intimamente relacionada à ideia de que a exação de tributos se destina à arrecadação de valores para a consecução dos objetivos do Estado, tal como o bem comum, com a garantia dos direitos fundamentais dos indivíduos. Em razão da previsão legal de que tributo se trata de prestação pecuniária, pode-se concluir que o direito brasileiro não admite a instituição de tributo in natura ou in labore, ou seja, não é possível a instituição de tributo sem referência à moeda. Com efeito, tributo in natura seria um tributo incidente sobre a venda de determinado produto, cujo pagamento dar-se-ia com parte do produto comercializado, enquanto tributo in labore está relacionado ao pagamento de tributo com trabalho. Ambas as colocações não são aceitas pelo direito brasileiro. (MACHADO. 2000. p. 62)

Entretanto, isso se refere à instituição de tributo e não ao seu adimplemento, pois o contribuinte tem a faculdade de pagar tributo com a entrega de bens que não sejam o dinheiro (a moeda propriamente dita). Com efeito, em regra, o pagamento deve ser feito em moeda, podendo, em situações especiais, ser feito mediante a entrega de bens cujo valor possa ser expresso em moeda. Trata-se de assunto abordado pela matéria “extinção de crédito tributário”, tratada pelo Código Tributário Nacional, em seu Título III, Capítulo IV (artigos 156 a 174 do CTN).

A compulsoriedade decorre da lei e se refere à desnecessidade do elemento vontade do contribuinte para que seja devido determinado tributo. É obrigação jurídica legal, ou ex lege (pois decorrente de lei). É dizer, o contribuinte não goza da faculdade entre pagar ou não o tributo; sendo contribuinte, a regra é que deve compulsoriamente recolher o tributo. Tal cobrança decorre de uma relação de imposição do Estado ao contribuinte, o que a doutrina trata como relação verticalizada entre o Estado e o contribuinte. Em não havendo essa relação impositiva, ou verticalizada, não se estará diante de um tributo, podendo-se tratar de tarifa ou preço público. (MACHADO. 2000. p. 62)

Mais. Tributo não pode constituir sanção de ato ilícito, ou seja, não se confunde com penalidade decorrente de ato ilícito. Não pode, por exemplo, um tributo ter como fato gerador ato lesivo ao meio ambiente (ato ilícito). Essa característica é a principal diferença entre tributos e multa. O tributo resulta da interferência do poder tributário (poder de tributar do Estado) na propriedade privada, enquanto a multa é fruto do poder penal do Estado, de impor sanção pelo descumprimento de determinada disposição legal.

Entretanto, cumpre destacar que, em que pese o fato de o tributo não poder constituir sanção de ato ilícito, é irrelevante a licitude do fato gerador para exigência do tributo. Trata-se do princípio tributário pecúnia non olet, ou non olet, que significa que a pecúnia (dinheiro) não tem cheiro, de modo que não importa a sua origem para cobrança, sendo, pois, possível a tributação mesmo quando o fato gerador tem origem ilícita, como a incidência de Imposto de Renda sobre receitas provenientes do tráfico de drogas. (MACHADO. 2000. p. 64)

Inclusive, há julgado do Supremo Tribunal Federal prestigiando o princípio do non olet, salvaguardando a incidência de tributação em lucro de atividade ilícita e criminosa. Trata-se do Habeas Corpus de número 77.530, cuja emenda segue:

Sonegação fiscal de lucro advindo de atividade criminosa: "non olet". Drogas: tráfico de drogas, envolvendo sociedades comerciais organizadas, com lucros vultosos subtraídos à contabilização regular das empresas e subtraídos à declaração de rendimentos: caracterização, em tese, de crime de sonegação fiscal, a acarretar a competência da Justiça Federal e atrair pela conexão, o tráfico de entorpecentes: irrelevância da origem ilícita, mesmo quando criminal, da renda subtraída à tributação. A exoneração tributária dos resultados econômicos de fato criminoso - antes de ser corolário do princípio da moralidade - constitui violação do princípio de isonomia fiscal, de manifesta inspiração ética.

O requisito de instituição por lei está relacionado à obrigatoriedade de preexistência de lei para exigência do tributo, tanto para criação, quanto para modificação e extinção. Trata-se de requisito corolário do princípio constitucional da legalidade em sentido amplo, previsto no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. É requisito intimamente ligado ao princípio da legalidade tributária (específico do Sistema Tributário), previsto no artigo 151, inciso II, da Constituição Federal de 1988, segundo o qual é vedado à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça. Este último conta com reforço no artigo 97 do Código Tributário Nacional, que confere à lei o poder de instituir, extinguir, majorar ou reduzir tributos, assim como de definir fatos geradores, fixar alíquotas e base de cálculo, e regulamentar as hipóteses de exclusão, suspensão e extinção de crédito tributário, além da dispensa ou redução de penalidades. (MACHADO. 2000. p. 66)

A cobrança mediante atividade administrativa plenamente vinculada faz alusão ao lançamento, tratado no artigo 142 do Código Tributário Nacional, que é o procedimento que confere exigibilidade ao tributo, quantificando e qualificando a obrigação tributária. A cobrança constitui ato vinculado, ou seja, não discricionário, sendo, pois, proibida a autoridade tributária de analisar se a cobrança lhe é conveniente ou oportuna (discricionariedade). Note-se que, do mesmo jeito que o pagamento de um tributo é obrigatório (característica de compulsoriedade dos tributos), a cobrança também o é, sendo ato vinculado. (MACHADO. 2000. p. 67)

3.2 Espécies Tributárias

Inicialmente, cumpre anotar que, embora o artigo 145 da Constituição Federal de 1988 faça menção a apenas três espécies tributárias, quais sejam, impostos, taxas e contribuições de melhoria (teoria tripartida ou tripartite), o Sistema Tributário Nacional adotou a teoria pentapartida (ou pentapartite), tendo em vista a existência de outras duas espécies tributárias constitucionalmente previstas. São os empréstimos compulsórios previstos no artigo 148 da Constituição Federal e as contribuições especiais previstas no artigo 149 Constituição Federal. Com efeito, leciona Kiyoshi Harada:

Sabe-se que o tributo é gênero de que são espécies os impostos, as taxas e as contribuições de melhoria. É a clássica divisão tripartite dos tributos. Alguns autores negam o caráter de tributo ao empréstimo compulsório; outros excluem as contribuições sociais do elenco tributário denominando-as de contribuições parafiscais. Entendemos que a matéria deve ser examinada à luz do Sistema Tributário Nacional vigente e estudada em conformidade com os princípios constitucionais tributários, o que amplia o campo de análise, extrapolando o Capítulo I do Título VI da CF (arts. 145 a 162), visto que, aqueles princípios se acham espalhados por toda a Constituição. Em termos de direito positivo brasileiro, temos as seguintes espécies tributárias: impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório, contribuições sociais do art. 149 da CF e contribuições sociais do art. 195 da CF. (HARADA. 2016. p. 391).

Contudo, há que se destacar a possível existência de uma sexta espécie tributária, de modo que teria o direito brasileiro adotado uma teoria hexapartida (ou hexapartite), em razão da criação da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, tributo, conforme entendimento do Supremo Tribunal Federal e que será estudado mais adiante, sui generis. Nesse sentido, leciona Eduardo Sabbag:

Há até quem defenda que, com o advento da Emenda Constitucional n. 39/2002, que trouxe à baila a Contribuição para o Serviço de Custeio de Iluminação Pública (CIP ou COSIP), de competência privativa dos Municípios e Distrito Federal, consoante o art. 149-A da CF, passou a viger uma nova concepção classificatória dos tributos: a teoria hexapartida, dada a singularidade do tributo ora surgido, não confundível com as demais exações – tema que será explicado em momento ulterior deste capítulo. (SABBAG. 2010. p. 396).

3.2.1 Impostos

Os impostos constituem espécie tributária prevista no artigo 145, inciso I, da Constituição Federal, cuja redação segue: “Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I – Impostos; [...]”, que conta com conceituação legal no artigo 16 do Código Tributário Nacional, segundo o qual “Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.”.

Pois bem. Os impostos são tributos incidentes em função de manifestações de riqueza por parte do contribuinte e que se sustentam na ideia de solidariedade social, contribuindo com o Estado na busca da consecução do bem comum. Sendo, pois, correto afirmar que os impostos possuem caráter contributivo.

É possível concluir que impostos são tributos não vinculados, na medida em que o fato gerador não guarda qualquer relação com uma atividade estatal. Não sendo sua exação condicionada à prestação de serviço ou qualquer outra atividade por parte do Estado.

Quanto ao caráter contributivo dos impostos, por ser extremamente oportuno, cumpre colacionar o teor do § 1º do artigo 145 da Constituição Federal de 1988:

Art. 145 [...] § 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.

Nota-se, pois, o caráter contributivo da espécie tributária, na medida em que há previsão constitucional de que terão caráter pessoal e sua graduação ocorrerá segundo a capacidade econômica do contribuinte.

Em regra, ao manifestar riqueza, a pessoa deve recolher imposto. Por exemplo: (i) se a pessoa obtém renda e proventos de qualquer natureza, deverá contribuir com a União, através do Imposto de Renda (IR), conforme previsto no artigo 153, inciso III, da Constituição Federal; (ii) se a pessoa faz circular mercadoria, comprando ou vendendo, deverá contribuir com o Estado através do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), conforme artigo 155, inciso II, da Carta Magna; e (iii) se a pessoa é proprietária, detentora de domínio útil ou a legítima possuidora de imóvel situado em zona urbana, deverá recolher o Imposto sobre Propriedade Predial Territorial Urbana (IPTU) ao Município, conforme artigo 156, inciso I, da Constituição Federal.

A característica de ausência de vinculação do imposto se refere ao fato de que não há necessidade de atividade estatal para legitimar a cobrança (a tributação), ao contrário do outras espécies tributárias, como as contribuições de melhoria, que visam contribuir com o ente tributante em razão de melhoria previamente realizada. Fica claro, pois, que não há confusão entre a característica de não vinculação do imposto com o fato de que a cobrança de tributos constitui atividade administrativa plenamente vinculada.

3.2.2 Taxas

As taxas são espécie tributária condicionada a uma contraprestação do Estado, sendo vinculado a uma atividade estatal. Segundo Sabbag (2010, p. 405), “A taxa é um tributo imediatamente vinculado à ação estatal, atrelando-se à atividade pública, e não à ação do particular”.

Nota-se, pois, que taxa constitui tributo cuja cobrança somente será legitimada em razão de uma atividade do Estado, enquanto ente tributante. Nesse sentido, ensina Luciano Amaro (2006, p. 31) que “o fato gerador da taxa não é um fato do contribuinte, mas um fato do Estado. O Estado exerce determinada atividade e, por isso, cobra a taxa da pessoa a quem aproveita aquela atividade.”.

A taxa pode incidir somente em duas atividades do Estado, quais sejam, a decorrente do exercício do poder de polícia e em razão da prestação efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível. Explica-se. À taxa incidente em razão do exercício do poder de polícia dá-se o nome de taxa de polícia, ou taxa de fiscalização, que possui definição legal constante do artigo 78 do Código Tributário Nacional, cujo caráter extremamente pedagógico justifica a transcrição que segue:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

Ainda, nas palavras de Luciano Amaro (2006, p. 33), “a taxa de polícia é cobrada em razão da atividade do Estado, que verifica o cumprimento das exigências legais pertinentes e concede a licença, a autorização, o alvará, etc.”. Tem-se a presença inequívoca de atividade estatal justificando a incidência do tributo, podendo-se destacar como exemplo de taxa de polícia a taxa de alvará (ou de funcionamento).

À taxa incidente em razão da prestação de serviço público específico e divisível dá-se o nome de taxa de serviço. Os requisitos de especificidade e divisibilidade são cumulativos, sendo a exigibilidade da taxa condicionada à cumulação dos referidos requisitos.

Segundo o artigo 79 do Código Tributário Nacional os serviços serão considerados específicos “quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidades públicas”, sendo considerados divisíveis quando “suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.”.

Observe-se que a especificidade do serviço público está relacionada à possibilidade de identificação, pelo usuário, do serviço prestado, pelo qual deverá pagar a taxa. A divisibilidade, por seu turno, está ligada à possibilidade de se individualizar os contribuintes, ou seja, em que é possível se determinar quais são os reais destinatários do serviço específico prestado, que deverão pagar a taxa.

Ademais, para justificar a cobrança, não há necessidade de efetiva utilização do serviço por parte do usuário/contribuinte, sendo suficiente a sua disponibilização. Assim, o serviço, além de específico e divisível, pode ser de utilização efetiva ou potencial. É o quanto disposto no artigo 79, inciso I, do Código Tributário Nacional.

3.2.3 Contribuição de melhoria

A contribuição de melhoria é espécie tributária cuja exigência, assim como a das taxas, está condicionada a uma atividade estatal, tratando-se, pois, de tributo vinculado. Possui previsão legal no artigo 145, inciso III, da Constituição Federal, cuja redação segue: “Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos: [...] III – contribuições de melhoria, decorrente de obras públicas; [...]”, e conta com conceituação legal no artigo 81 do Código Tributário Nacional, segundo o qual:

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.

Nota-se que para incidência da contribuição de melhoria é necessário que ocorra efetiva valorização imobiliária, com base na qual será fixado o valor da exação. Com efeito, Luciano Amaro, ressaltando a necessidade de ocorrência dessa valorização, expõe que:

A valorização das propriedades adjacentes é diretamente proporcional à melhoria que advenha da obra pública. A valorização é a medida da melhoria. A vista do engate necessário entre melhoria e valorização, onde esta inexistir, descabe, a nosso ver, a contribuição. O tributo não se legitima pela simples realização da obra. (AMARO. 2006. p. 46).

São exemplos de obras públicas de melhoria: a construção de praça e a pavimentação de via pública. Entretanto, por óbvio, não se considera obra de melhoria o simples recapeamento de via pública, em que não há valorização imobiliária.

3.2.4 Contribuições Especiais

As contribuições especiais estão previstas no artigo 149 da Constituição Federal, que confere à União a competência exclusiva para instituição, conforme segue:

Art. 149. Compete exclusivamente à União instituir contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e sem prejuízo do previsto no art. 195, § 6º, relativamente às contribuições a que alude o dispositivo.

Nota-se que as contribuições especiais consistem nas contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de categorias profissionais ou econômicas.

Ainda, há previsão constante do §1º do mesmo diploma legal de que os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir contribuições (cobradas de seus respectivos funcionários), com vistas ao custeio de planos previdenciários. Para Luciano Amaro (2006. p. 52), “Essas exações participam da natureza das contribuições sociais, destinadas a seguridade social, embora atuem no âmbito restrito do funcionalismo público dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.”.

As contribuições sociais, ou contribuições sociais de seguridade social, têm por finalidade a consecução de ideais referentes à Ordem Social, sobre a qual podemos citar valores como a saúde, a previdência, a assistência social, a educação, a cultura e ao meio ambiente. Nesse sentido, segundo Luciano Amaro (2006. p. 52), “As contribuições sociais têm seu perfil delineado no Título VIII da Constituição (“Da Ordem Social"), onde se afirma o primado do trabalho e se põem os objetivos do bem-estar e da justiça social.”.

As contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDEs) são tributos extrafiscais que, conforme o nome sugere, visam à intervenção do Estado na economia. Com efeito, e por ser extremamente oportuno, transcreve-se trecho da obra de Hugo de Brito Machado:

A finalidade interventiva dessas contribuições, como característica essencial dessa espécie tributária, deve manifestar-se de duas formas, a saber: (a) na função da própria contribuição, que há de ser um instrumento da intervenção estatal no domínio econômico, e ainda, (b) na destinação dos recursos com a mesma arrecadados, que só podem ser aplicados no financiamento da intervenção que justificou sua instituição. (MACHADO. 2010. p. 434).

O item “a” do trecho acima demonstra o intuito interventivo do tributo, enquanto o item “b” expressa a necessidade de vinculação da destinação dos recursos provenientes da exação da contribuição com o motivo que justificou a sua instituição (referibilidade), o que se extrai da expressão “como instrumento de sua atuação nas respectivas áreas”, constante do artigo 149 da Constituição Federal de 1988.

As contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas, ou contribuições profissionais ou corporativas, têm por finalidade defender interesse de tais categorias. Segundo Hugo de Brito Machado (2010. p. 436), a contribuição especial se “caracteriza como de interesse de categoria profissional ou econômica quando destinada a propiciar a organização dessa categoria, fornecendo recursos financeiros para a manutenção de entidade associativa.”.

3.2.5 Empréstimos Compulsórios

Os empréstimos compulsórios consistem em espécie tributária de competência privativa da União, que vista fazer frente a despesas excepcionais decorrentes de guerra externa ou sua iminência e de calamidade pública, além do custeio de investimentos públicos de caráter urgente e de relevante interesse nacional. Com efeito, sua previsão legal consta do artigo 148, da Constituição Federal, que segue:

Art. 148. A União, mediante lei complementar, poderá instituir empréstimos compulsórios: I - para atender a despesas extraordinárias, decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; II - no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse nacional, observado o disposto no art. 150, III, "b". Parágrafo único. A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição.

Ademais, a aplicação do produto da exação é vinculada à despesa que fundamentou a sua instituição. Nesse sentido, leciona Luciano Amaro que:

Os recursos arrecadados devem ser destinados ao atendimento das despesas que fundamentaram a instituição do empréstimo (art. 148, parágrafo único). Embora o dispositivo constitucional se refira a despesas, O preceito parece-nos aplicável também aos empréstimos para investimentos (art. 148, II). (AMARO. 2006, p. 51).

4. NOÇÕES SOBRE Princípios e Normas Jurídicas

Inicialmente, cumpre esclarecermos que objetivo aqui não é fazer uma análise minuciosa dos institutos, a fim de não desvirtuar o tema proposto. Assim, o presente capítulo tem por escopo a realização de apontamentos quanto aos institutos, bem como suas distinções, conforme segue.

Os princípios servem de base à estruturação do Estado.

Segundo José Afonso da Silva, mencionando Celso Antônio Bandeira de Melo em sua obra, “princípio denota noção de “mandamento nuclear de um sistema””. Com efeito, Bandeira de Melo define princípio jurídico como sendo:

Mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência, exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico. (SILVA. 2014. p. 93)

As normas, por sua vez, são preceitos (no sentido de regramento) que tutelam situações subjetivas dando origem a garantia (vantagem) e/ou a obrigação (vínculo). É dizer, enquanto podem conferir vantagem a um indivíduo, podem vincular a determinadas obrigações positivas (como uma obrigação de fazer) ou negativas (como uma obrigação de não fazer). (SILVA. 2014. p. 93)

Os dois institutos são abstratos.

Os princípios consistem em ideias ou mandamentos fundamentais que atuam sobre o sistema de normas, podendo inclusive estar positivados no ordenamento jurídico, situação em que estar-se-á diante de uma norma-princípio, consistente em ordem basilar para a organização constitucional de um Estado em forma de norma.

As normas jurídicas consistem nos sentidos alcançados através da interpretação sistemática do texto legal, positivado (ÁVILA. 2005. p. 22). Assim, é correto afirmar que norma é a ideia extraída do texto normativo, o real sentido do texto legal. Por ser oportuno, colaciona-se trecho da obra de Humberto Ávila:

Em alguns casos há normas, mas não há dispositivo. Quais são os dispositivos que preveem os princípios da segurança jurídica e da certeza do Direito? Nenhum. Então há normas, mesmo sem dispositivos específicos que lhes deem suporte físico. (ÁVILA. 2005. p. 22)

Por fim, deve-se observar que os princípios devem ser observados para interpretação das normas constantes do ordenamento jurídico, tendo papel fundamental em caso de conflito de normas. Nesse sentido, conforme leciona Luiz Flavio Gomes:

Quando duas regras colidem, fala-se em conflito; ao caso concreto uma só será aplicável (uma afasta a aplicação da outra). O conflito entre regras deve ser resolvido pelos meios clássicos de interpretação: a lei especial derroga a lei geral (princípio da especialidade), a lei posterior afasta a anterior (princípio da posterioridade), a norma superior prepondera sobre a norma inferior (princípio da hierarquia). Muitas vezes, é um princípio que entra em ação para resolver o conflito entre duas regras. (GOMES. 2009)

5. Princípio da Isonomia Tributária

O princípio da isonomia tributária decorre do princípio geral da isonomia (isonomia em sentido amplo), previsto no artigo 5º, caput, da Constituição Federal, cuja redação segue:

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...].

Assim, trata-se de corolário do princípio genericamente previsto na Constituição, que se refere especificamente ao Sistema Tributário Nacional, constituindo evidente limitação do poder de tributar do Estado.

Com efeito, está previsto no artigo 150, inciso II, da Constituição Federal, que conta com a seguinte redação:

Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...] II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos; [...].

Oportuno salientar que Eduardo Sabbag (2010. p. 132) conceitua o princípio da isonomia tributária como sendo “postulado específico que veda o tratamento tributário desigual a contribuintes que se encontrem em situação de equivalência ou equipolência.”.

Ademais, embora aparentemente repetitivo, a existência do princípio da isonomia tributária é de grande relevância ao ordenamento jurídico, mormente aos contribuintes, máxime ao se considerar que o enunciado detalhado de seu texto legal é apto a afastar qualquer tentativa de violação à garantia constitucional de isonomia, que poderia se dar através da elaboração de normas, que, mesmo que disfarçadamente, tenham por objetivo burlar a incidência tributária em determinadas hipóteses, ou prever a incidência a determinadas pessoas em detrimento de outras, que se encontram na mesma situação de fato. (HARADA. 2016. p. 462)

É também conhecido por princípio da proibição dos privilégios odiosos, que poderiam ser instituídos através de leis de ordem tributária, com vistas à favorecer determinadas pessoas, grupos ou classe econômica. (SABBAG. 2010. p. 132)

Hugo de Brito Machado conceitua o princípio da isonomia tributária como sendo:

Garantia de tratamento uniforme, pela entidade tributante, de quantos se encontrem em condições iguais. Como manifesta­ção desse principio temos, em nossa Constituição, a regra da uniformidade dos tributos federais em todo o território nacional. (MACHADO. 2010. p. 43).

A regra de uniformidade dos tributos federais em todo o território nacional a que o trecho faz menção consta do artigo 151, inciso I, da Constituição Federal, que proíbe a união de instituir tributo que, além de não ser uniforme, implique distinção ou preferência em relação aos entes da federação. Com efeito, cumpre colacionar o referido texto legal:

Art. 151. É vedado à União: I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território nacional ou que implique distinção ou preferência em relação a Estado, ao Distrito Federal ou a Município, em detrimento de outro, admitida a concessão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico entre as diferentes regiões do País; [...].

Em suma, o princípio da isonomia tributária tem por objetivo inibir a instituição de tributos que violem a garantia constitucional de isonomia, a ideia de tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de suas desigualdades, servindo, pois, de limitação ao poder de tributar do Estado.

6. Contribuição Para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública

A Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP) foi incluída no ordenamento jurídico brasileiro depois de sedimentado posicionamento jurisprudencial de impossibilidade de remuneração do serviço de iluminação pública através de taxa (o que será tratado mais adiante), por meio da Emenda Constitucional número 39 de 2002, que incluiu na Constituição Federal de 1988 o artigo 149-A com a seguinte redação:

Art. 149-A Os Municípios e o Distrito Federal poderão instituir contribuição, na forma das respectivas leis, para o custeio do serviço de iluminação pública, observado o disposto no art. 150, I e III. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 39, de 2002). Parágrafo único. É facultada a cobrança da contribuição a que se refere o caput, na fatura de consumo de energia elétrica.

O texto legal confere aos Municípios e ao Distrito Federal a competência para instituição da contribuição, através de lei municipal, ressaltando a necessidade de observância aos princípios da legalidade, da irretroatividade e da anterioridade. Entretanto, tal previsão, por óbvio, não significa impedimento de submissão da espécie tributária aos demais princípios tributários, tais como o princípio da isonomia e o da capacidade contributiva. Nesse sentido, e por ser extremamente oportuno, transcreve-se excerto do voto do Ministro Ricardo Lewandowski no Recurso Extraordinário de número 573.675, julgado em março de 2009:

Não obstante o art. 149-A da Carta Magna faça menção apenas aos incs. I e III do art. 150, penso que o legislador infraconstitucional, ao instituir a contribuição sob exame, considerada a natureza tributária da exação, está jungido aos princípios gerais que regem o gênero, notadamente ao da isonomia (art. 150, II) e ao da capacidade contributiva (art. 145, § 1º).

Há também autorização expressa para cobrança do tributo através da fatura de consumo de energia elétrica, o que o Supremo Tribunal Federal entendeu constitucional, no mesmo julgado. Na mesma oportunidade, também assentou-se o entendimento de que é possível a identificação dos sujeitos passivos da COSIP em função do consumo de energia elétrica (aqui atrelando à ideia de consumidor de energia elétrica o titular de conta de consumo de energia elétrica). Nesse sentido, segue excerto do voto do Ministro Relator do processo na Corte Suprema:

[...] respeitados os demais princípios tributários e os critérios de razoabilidade e proporcionalidade, nada há de inconstitucional em identificarem-se os sujeitos passivos da obrigação em função de seu consumo de energia elétrica. Esta foi, aliás, a intenção do constituinte derivado ao criar o novo tributo, conforme se pode verificar a partir da leitura do seguinte trecho do relatório apresentado pelo Deputado Custódio Mattos à PEC 559/2002: ‘A proposta, para viabilizar e facilitar a efetiva implementação da contribuição, deixa explícita a faculdade legal de cobrança na própria fatura de consumo de energia elétrica do contribuinte, que, fica implícito, seriam as pessoas físicas e jurídicas consumidoras de energia elétrica.’ Com efeito, sendo a iluminação pública um serviço uti universi, ou seja, de caráter geral e indivisível, prestado a todos os cidadãos, indistintamente, não se afigura possível, sob o aspecto material, incluir todos os seus beneficiários no pólo passivo da obrigação tributária.... De qualquer modo, cumpre notar que os principais beneficiários do serviço serão sempre aqueles que residem ou exercem as suas atividades no âmbito do município ou do Distrito Federal, isto é, pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, identificáveis por meio das respectivas faturas de energia elétrica. [...] ... O Município..., ao empregar o consumo mensal de energia elétrica de cada imóvel, como parâmetro para ratear entre os contribuintes o gasto com a prestação do serviço de iluminação pública, buscou realizar, na prática, a almejada justiça fiscal, que consiste, precisamente, na materialização, no plano da realidade fática, dos princípios da isonomia tributária e da capacidade contributiva, porquanto é lícito supor que quem tem um consumo maior tem condições de pagar mais. Por fim, cumpre repelir o último argumento do recorrente, segundo o qual a base de cálculo da COSIP se confunde com a do ICMS. Tal hipótese, permissa vênia, não ocorre no caso, porque a contribuição em tela não incide propriamente sobre o consumo de energia elétrica, mas corresponde ao rateio do custo do serviço municipal de iluminação pública entre contribuintes selecionados segundos critérios objetivos, pelo legislador local, com amparo na faculdade que lhe conferiu a EC 39/02. [...].

Cumpre anotar a existência de controvérsia sobre estar o Poder Público autorizado a realizar a exação da Contribuição com vistas a fazer frente a despesas tidas com o melhoramento e a expansão da rede de iluminação pública. A questão se encontra pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal, em discussão no Recurso Extraordinário de número 666.404-SP, de relatoria do Ministro Marco Aurélio, que teve sua repercussão geral reconhecida em 23 de outubro de 2013, sendo que o último andamento processual data de 22 de outubro de 2014, estando os autos conclusos com o relator (conforme pesquisa processual no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal). Segue ementa da decisão monocrática que reconheceu a repercussão geral do caso:

ILUMINAÇÃO PÚBLICA – CUSTEIO DE MELHORAMENTO E EXPANSÃO DA REDE – ARTIGO 149-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL – AFASTAMENTO NA ORIGEM – RECURSO EXTRAORDINÁRIO – REPERCUSSÃO GERAL CONFIGURADA. Possui repercussão geral a controvérsia relativa à constitucionalidade da cobrança, por Municípios e Distrito Federal, de contribuição de iluminação pública visando satisfazer despesas com melhoramento e expansão da rede.

Referido recurso tem origem na Apelação número 959.901-5/9-00, do Tribunal de Justiça de São Paulo, que entendeu pela impossibilidade, assinalando que seria inconstitucional a utilização do produto da exação da COSIP para fazer frente a despesas com melhoramento e expansão da rede de iluminação pública. O caso se refere ao Município de São José do Rio Preto/SP.

Seguem breves comentários acerca da declaração de inconstitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública (TIP).

É incontroverso que no serviço de iluminação pública o requisito da especificidade se faz presente, pois claramente demonstrado que a contraprestação do Estado ao contribuinte é a prestação do serviço de iluminação pública, entretanto, o serviço, ou a atividade estatal, não possui divisibilidade, de modo que não é possível a sua remuneração através de taxa. Com efeito, o serviço é prestado a beneficiários não identificados e não identificáveis, ou seja, não é possível aferir com precisão quem são os verdadeiros destinatários do serviço, o que não permite a sua remuneração por taxa.

Nesse sentido, já em 1999 o Supremo Tribunal Federal assinalava para a inconstitucionalidade da exação através de taxa, conforme se extrai da ementa de acórdão proferido no Recurso Extraordinário de número 233.332/RJ, em 10/03/1999, que segue:

TRIBUTÁRIO. MUNICÍPIO DE NITERÓI. TAXA DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA. ARTS. 176 E 179 DA LEI MUNICIPAL N. 480, DE 24.11.83, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N. 1.244, DE 20.12.93. Tributo de exação inviável, posto ter por fato gerador serviço inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais. Recurso não conhecido, com declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos sob epígrafe, que instituíram a taxa no município.

Nessa linha de raciocínio, em 24 de setembro de 2003, o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula de número 670, segundo a qual “o serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa”. Posteriormente, em março de 2015, para por fim a qualquer discussão, a referida Súmula foi convertida na Súmula Vinculante de número 41, com a mesma redação.

Passemos aos apontamentos acerca da inconstitucionalidade da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública.

O grande paradigma da temática da constitucionalidade da COSIP é o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinário de número 573.675-SC, que teve como objeto a análise da constitucionalidade da contribuição exigida pelo Município de São José – Santa Catarina através da Lei Complementar de número 7 de 2002. A conclusão alcançada foi o reconhecimento da constitucionalidade da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública. Assim, e por ser de extrema relevância, cumpre colacionar a ementa do acórdão proferido no referido Recurso Extraordinário:

CONTRIBUIÇÃO PARA O CUSTEIO DO SERVIÇO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA – COSIP. ART. 149-A DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. LEI COMPLEMENTAR 7/02, DO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ, SANTA CATARINA. COBRANÇA REALIZADA NA FATURA DE ENERGIA ELÉTRICA. UNIVERSO DE CONTRIBUINTES QUE NÃO COINCIDE COM O DE BENEFICIÁRIOS DO SERVIÇO. BASE DE CÁLCULO QUE LEVA EM CONSIDERAÇÃO O CUSTO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA E O CONSUMO DE ENERGIA. PROGRESSIVIDADE DA ALÍQUOTA QUE EXPRESSA O RATEIO DAS DESPESAS INCORRIDAS PELO MUNICÍPIO. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. INOCORRÊNCIA. EXAÇÃO QUE RESPEITA OS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO IMPROVIDO. I – Lei que restringe os contribuintes da COSIP aos consumidores de energia elétrica do município não ofende o princípio da isonomia, ante a impossibilidade de se identificar e tributar todos os beneficiários do serviço de iluminação pública. II – A progressividade da alíquota, que resulta do rateio do custo da iluminação pública entre os consumidores de energia elétrica, não afronta o princípio da capacidade contributiva. III – Tributo de caráter sui generis, que não se confunde com um imposto, porque sua receita se destina a finalidade específica, nem com uma taxa, por não exigir a contraprestação individualizada de um serviço ao contribuinte. IV – Exação que, ademais, se amolda aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade. V – Recurso extraordinário conhecido e improvido.

Em que pese o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, o assunto conta com divergências. Inicialmente, observe-se que é de notável dificuldade a identificação do sujeito passivo da COSIP, o que, segundo Sabbag (2010. p. 534), “[...] cria sérios embaraços à tipologia tributária, provocando um cenário vocacionado à violação dos princípios da legalidade e da isonomia tributárias, além de mácula à razoabilidade e à proporcionalidade na tributação.”.

Note-se que consta o texto legal que criou a espécie tributária em exame (artigo 149-A da Constituição Federal) a expressa indicação de que o tributo deve observar o disposto no artigo 150, incisos I e III, da Constituição Federal de 1988. Tal previsão provoca espanto, pois não é razoável atrelar uma espécie tributária a determinados princípios tributários em detrimento de outros, pois houve “vinculação” apenas aos princípios da legalidade, da irretroatividade e da anterioridade. Por óbvio, isso não afasta a submissão do tributo aos demais princípios tributários, que, em verdade, são inafastáveis limitações ao poder de tributar.

Embora a decisão final tenha sido pela constitucionalidade, temos que o acórdão não foi proferido por unanimidade, de modo que há voto divergente do Ministro Marco Aurélio, que vislumbrou flagrante inconstitucionalidade da exação. Neste ponto, por ser oportuno, transcreve-se excerto do voto divergente, justificando o entendimento pela inconstitucionalidade:

Em primeiro lugar, porque afastou garantia constitucional que, para mim, era uma cláusula pétrea quanto aos contribuintes: a exclusividade da União para instituir contribuições sociais e contribuição – essa seria, mas não é, ou é, sob o ângulo estritamente formal e não considerado o conteúdo – no domínio econômico e de interesse das categorias profissionais. É algo que o legislador constituinte originário quis concentrado, tendo em conta a extravagância, a excepcionalidade que é a criação de contribuições outras além das previstas no corpo inicial da Carta. A possibilidade foi alargada para atribuir-se a competência visitando à criação não apenas ao Distrito Federal, mas também aos 5.564 municípios existentes no País. Isso equivale a dizer que se pode ter esse ônus – que inicialmente só podia ser criado pela união, pelo Congresso Nacional, colocado nas costas dos contribuintes por 5.564 Câmaras de Vereadores Existentes no País.

Em seu voto, o Ministro Marco Aurélio apontou que a contribuição em exame é uma taxa travestida de contribuição, por se tratar de contraprestação do contribuinte a um serviço público, sendo de evidente inconstitucionalidade em razão da anterior declaração de inconstitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública.

Entendeu que na verdade o tributo se trata de imposto, pois referente a uma atividade essencial da máquina administrativa, apontando que o intuito da COSIP é o de “fazer caixa”, em que pese os valores já arrecadados e muito mal administrados pelo Poder Público. Para demonstrar sua indignação quanto à criação do tributo, chega inclusive a fazer a seguinte afirmação:

Presidente, mais do que isso – e aqui lanço uma profissão de fé diante do quadro atual: qualquer acréscimo na carga tributária, hoje, configura confisco, pouco importando a nomenclatura que se dê ao tributo criado ou ao acréscimo de tributo já existente.

Ainda, classifica a instituição da COSIP como sendo:

Um lamentável desmonte da constituição federal de 1988. Que é mais lamentável porque tem buscado o aumento das receitas públicas por vias oblíquas, mediante a distorção de conceitos, que conduz à degradação do próprio Direito como instrumento adequado para a regulação das condutas.

Hugo de Brito Machado elaborou artigo questionando a constitucionalidade da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública, suscitando a sua inconstitucionalidade. Em sua obra, menciona Kiyoshi Harada, que faz duras críticas ao tributo em análise, sendo de todo oportuno a transcrição de parte de sua obra:

No caso da iluminação pública, pergunta-se, onde a particular vantagem propiciada aos contribuintes, se todos os munícipes são beneficiários desse serviço público? Seria legítimo considerar a população normal, como beneficiários específicos, em confronto com o contingente de pessoas cegas a quem o serviço público não estaria trazendo os mesmos benefícios?
Para caracterização da contribuição social ou da taxa de serviços, não basta a destinação específica do produto da arrecadação do tributo. É preciso que se defina o beneficiário específico desse tributo, que passará a ser o seu contribuinte. Se a comunidade inteira for beneficiária, como no caso em estudo, estar-se-á diante de imposto, e não de contribuição.

Segue rechaçando a flagrante manobra realizada pelo legislador constituinte derivado ao instituir a COSIP logo depois de ser declarada a inconstitucionalidade da Taxa de Iluminação Pública:

Os recursos destinados ao custeio da iluminação pública eram obtidos com a denominada “taxa de iluminação pública”. O Supremo Tribunal Federal, todavia, declarou inconstitucional aquela “taxa”. Poderia o constituinte reformador validar dita exação simplesmente dando-lhe o nome de contribuição? Admitir a validade da norma introduzida na Constituição pela Emenda 39, como se vê, é admitir a destruição do sistema tributário.

Note-se que é indevida a classificação da COSIP como espécie de contribuição. Isso porque não se trata de tributo vinculado a uma categoria ou grupo social com o qual a atividade a ser custeada tenha alguma referibilidade, tendo, pois, natureza jurídica de imposto e não de contribuição, pois destinado ao custeio de atividade de interesse geral.

De mais a mais, deve ser observado que o dispositivo legal confere competência demasiadamente ampla aos Municípios e ao Distrito Federal para instituição da COSIP, podendo determinar livremente os fatos geradores e alíquotas. Entretanto, a praxe é de que a base de cálculo de tais contribuições é o valor correspondente ao custeio do serviço de iluminação pública e as alíquotas são determinadas de acordo com o tipo de imóvel (se residencial, comercial ou industrial), variando de acordo com o consumo de energia elétrica apurado no imóvel.

Como caso concreto, observamos a lei instituidora da COSIP no Município de Caraguatatuba/SP. Trata-se da lei de número 995, de 30 de dezembro de 2002, que conta com a seguinte redação:

Artigo 1º Fica instituída uma Contribuição de Custeio do Serviço Municipal de Iluminação Pública, com destinação específica de cobrir as despesas de custeio e investimentos na rede de iluminação pública do Município, com relação às necessidades de ampliação, modernização com melhoria da eficiência luminosa e economia de energia, manutenção e operação da rede, cuja contribuição será disciplinada por ato do Executivo.

Artigo 2º Fica autorizado o Executivo Municipal fixar, por Decreto, a base de cálculo da contribuição estabelecida por esta Lei, apurada em função do custo do serviço de manutenção da iluminação das vias e logradouros públicos do Município, como também dos investimentos previstos para a ampliação e modernização da respectiva rede.

Parágrafo único - No mesmo ato que fixar o custo dos serviços de iluminação pública, o Executivo Municipal estabelecerá a forma de seu rateio entre os contribuintes e do prazo e forma de pagamento da contribuição pelos mesmos, observando a distinção entre contribuintes de natureza industrial, comercial, de prestação de serviços e residencial, bem assim o padrão dos respectivos locais, sendo considerados contribuintes os proprietários ou os possuidores a qualquer título, de prédios situados no território do Município e devidamente inscritos no cadastro imobiliário.

Artigo 3º O Executivo Municipal poderá promover a cobrança da contribuição de custeio do serviço de iluminação pública, instituída pela presente Lei, diretamente nas contas de fornecimento de energia elétrica, celebrando, para tal fim, convênio com a concessionária de distribuição de energia elétrica no Município.

Artigo 4º Aplicam-se à Contribuição instituída por esta Lei, no que couber, as normas do Código Tributário Nacional e legislação tributária do Município, inclusive aquelas relativas às infrações e penalidades.

Artigo 5º As despesas de execução da presente Lei correrão por conta de dotações próprias do orçamento do Município.

Artigo 6º Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação, e terá sua vigência a partir de 1º de janeiro de 2003, devendo ser regulamentada no prazo de 30 (trinta) dias a partir da data de sua publicação.

Observe-se que a referida lei prevê inclusive o custeio de investimentos com ampliação da rede de iluminação pública, matéria que, como já apontado no início deste capítulo, está pendente de julgamento no Supremo Tribunal Federal, com repercussão geral reconhecida, tratando-se se do Recurso Extraordinário de número 666.404-SP, de relatoria do Ministro Marco Aurélio.

Como salientado, a lei municipal nº 995/2002 não foge dos padrões das leis instituidoras do tributo em exame existentes pelo país, que consideram como base de cálculo o valor tido com o custo da prestação do serviço de iluminação pública e as alíquotas são variáveis (progressivas) de acordo com o tipo de imóvel e o consumo registrado na unidade consumidora.

Ora, esbarra-se em um questionamento pertinente: qual seria a relação entre o consumo de energia elétrica em âmbito privado (como dentro de uma residência) com o uso da iluminação pública?

Caso um indivíduo (morador do imóvel “A”) opte por estudar para concursos diariamente e em período integral em sua residência, haverá registro superior ao de um imóvel em que os moradores ficam em casa pouco tempo durante o dia (imóvel “B”). É evidente que os moradores do imóvel “B”, por transitarem pelas ruas diariamente, fazem uso efetivo do serviço de iluminação pública, enquanto o morador do imóvel “A” não é beneficiário do tributo, pois para ele é indiferente. Entretanto, a alíquota será maior e consequentemente o valor devido a título de tributo também será em relação ao imóvel “A”, pois claramente haverá um maior registro de consumo de energia elétrica (considerando que o indivíduo passará mais tempo em casa, usando aparelhos eletrônicos e eletrodomésticos).

Assim, constata-se a discrepância na incidência da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública de forma mais incisiva com base do consumo de energia elétrica no âmbito privado.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Foi objeto de estudo a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), à luz da Constituição Federal de 1988. Inicialmente, foram tecidos comentários acerca das espécies tributárias, observando que o Brasil adotou a teoria pentapartida, de modo que os tributos são classificados em: impostos, taxas, contribuição de melhoria, empréstimo compulsório e contribuições sociais, cada um com suas peculiaridades.

Após, passamos à exposição de breves comentários acerca da diferença conceitual entre princípio e norma, seguindo aos comentários acerca do Princípio da Isonomia Tributária e da COSIP propriamente dita, externando posicionamentos doutrinários e jurisprudenciais, neste último, notadamente o do Supremo Tribunal Federal.

Diante do exposto, concluímos pela inconstitucionalidade da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública. Isso porque não se mostra razoável a exigência da contribuição sem que seja possível a identificação dos beneficiários do serviço prestado pelo Estado.

Embora se trate de espécie tributária sui generis, como já expressado entendimento pelo Supremo Tribunal Federal, a COSIP deve respeito e harmonia ao ordenamento jurídico, como as demais espécies tributárias.

Entretanto, além das distorções e desproporcionalidades anteriormente apresentadas como fatores justificadores da sustentada inconstitucionalidade da COSIP, podemos anotar que o fato de as alíquotas serem progressivas, por si só, violaria o Princípio da Isonomia Tributária, uma vez que quanto maior o consumo de energia elétrica registrado em um imóvel, maior será a incidência da tributação sobre aquele contribuinte.

8. Referências Bibliográficas

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AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 12ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2006. p. 31, 33, 46, 51 e 52.

HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 25ª Edição. São Paulo: Atlas, 2016. p. 391 e 462.

SILVA. José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 37ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2014. p. 93.

ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios. 4ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2005. p. 22.

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 2ª Edição. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 132, 396, 405 e 534.

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Publicado por: AFONSO NEGREIROS

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