LIMITES AO CONTROLE JUDICIAL DAS SANÇÕES APLICADAS PELO PROCON

1. RESUMO

Grande parte da sociedade não tem ciência do seu direito perante o mercado de consumo, e dos meios como a Administração Pública pode intervir de forma favorável e eficaz para defender os seus direitos. Em contrapartida, os fornecedores que são alvos da fiscalização, e em alguns casos, da punição por condutas que ferem o direito do consumidor, não tem conhecimento dos limites que os Órgãos de Proteção ao Consumidor pode agir para defender os direitos do consumidor. Diante disso, o presente trabalho busca trazer quais as definições jurídicas de consumidor e fornecedor, os limites de competência do PROCON, como Órgão da Administração Pública, bem como o controle jurídico dos atos administrativos. Importante ressaltar que, no tocante ao método utilizado, em razão dos princípios gerais já se encontrarem subtendidos, e serem reconhecidamente evidentes e irrecusáveis para chegar a análise do texto legal e a uma conclusão particular, baseia-se na dedução. Sobre os resultados, busca evidenciar os limites de ação do PROCON, e ainda, os limites de controle do Poder Judiciário sob esses atos administrativos, com base nos princípios constitucionais e na legislação especifica. Por fim, conclui-se que os atos administrativos estão vulneráveis ao exame pelo Poder Judiciário no que concerne à legalidade do ato administrativo, não podendo ser discutido judicialmente, o mérito da decisão emitida pela Administração Pública.

Palavras chave: Consumidor. Princípios. Controle.

ABSTRACT

A large part of society is not aware of its right to the consumer market, and the means of public administration can intervene favorably and effectively to defend its rights. On the other hand, suppliers who are subject to supervision, and in some cases punishment for conduct that violates consumer law, is not aware of the limits that the Consumer Protection Bodies can take to defend consumer rights. Therefore, the present work seeks to bring together the legal definitions of consumer and supplier, the limits of competence of PROCON, as Organ of Public Administration, as well as the legal control of administrative acts. It is important to emphasize that, as regards the method used, because the general principles are already subtended and are admittedly evident and irrefutable in order to arrive at the analysis of the legal text and a particular conclusion, it is based on deduction. Regarding the results, it seeks to highlight PROCON's limits of action, as well as the control limits of the Judiciary under these administrative acts, based on constitutional principles and specific legislation. Finally, it is concluded that the administrative acts are vulnerable to the examination by the Judiciary regarding the legality of the administrative act, and the merits of the decision issued by the Public Administration can not be discussed in court.

Key words: Consumer. Principles. Control.

2. INTRODUÇÃO

Em que pese a relação consumerista, observa-se que existem divergências quanto aos limites e possibilidades do controle judicial das sanções administrativas aplicadas pelo PROCON.

Em síntese, constatada irregularidades por meio de fiscalização, os Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor, através de um ato administrativo, irá aplicar uma penalidade ao infrator, sem a necessidade de recorrer ao judiciário. Isto é possível pelo poder de polícia que lhe é atribuído.

Dentro desta ótica, o PROCON é uma autoridade administrativa que detém as atribuições de fiscalizar e controlar o mercado de consumo, aplicando sanções estabelecidas no Código de Defesa do Consumidor.As sanções administrativas são meios de o Estado cumprir efetivamente a sua função de amparo aos direitos do consumidor.

Os PROCONS são concebidos como entidades ou órgãos estaduais e municipais de proteção ao consumidor, criados no âmbito das respectivas legislações competentes para fiscalizar as condutas infratoras, aplicar penalidades administrativas correspondentes, orientar os consumidores sobre os seus direitos, planejar e executar a política de defesa do consumidor nas suas respectivas áreas de atuação.

Diante da minuciosidade deste assunto, estabeleceu-se como tema os limites do poder judiciário no controle dos atos administrativos sancionatórios aplicados pelo PROCON, tendo como problema indagação: Quais são os limites de controle judiciário das sanções administrativas aplicadas pelo PROCON?

Incialmente, considerando o cenário do judiciário, tem-se que muitos atos administrativos são levados à apreciaçãojudicial pelos fornecedores, que se sentem lesados pelas decisões proferidas pelo órgão, auferindo-se a seguinte hipótese: o Poder Judiciário pode e deve exercer o seu controle sobre os atos administrativos, porém existem limites que esse controle deve obedecer, não podendo invadir a esfera reservada a Administração Pública, qual seja, o mérito da decisão.

Nesse contexto o objetivo geral é esclarecer as atividades que são atribuídas aos PROCONS por meio do Código de Defesa do Consumidor, estabelecendo quais os limites de sua competência no poder de punir os atos praticados em desfavor do consumidor, bem como analisar algumas decisões administrativas que são levadas ao poder judiciário para controle dos atos praticados pelo Órgão da Administração Pública.

Para atingir determinado objetivo trataremos dos seguintes objetivos específicos: Descrever os princípios do direito do consumidor e conceituar as relações de consumo; Esclarecer sobre a estruturação do PROCON, bem como a competência do Órgão para aplicação de penalidades; e por fim dispor sobre o controle judicial dos atos administrativos sancionatórios do PROCON.

Assim sendo, como é necessária a análise de princípios, legislações e jurisprudência, será utilizado o método científico que se baseia na dedução, tomando como ponto de partida o texto legal para uma condução particularizada da aplicação das sanções por meio dos atos administrativos, e do controle por meio da análise de jurisprudências.

O Código de Defesa do Consumidor na busca de garantir a eficácia constitucional dada ao instituto e dada a necessidade de regulamentação por seu um instrumento sólido que aos poucos ganhou sua autonomia, regulando as relações de consumo e garantindo a busca da tutela jurisdicional com maior peso e força.

Primordialmente, este trabalho busca trazer e esclarecer as vias legais disponíveis, tanto para o consumidor que sentiu-se lesado, quanto para o fornecedor que averigua ilegalidade do ato administrativo sancionatório.

Outro aspecto importante a ser demonstrado socialmente, são as formas de atuação dos Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor, com o fito de tutelar os seus direitos no mercado de consumo, bem como as vias que podem ser utilizadas para efetivar esses direitos.

Cumpre esclarecer que no primeiro capítulo abordaremos sobre os princípios inerentes ao consumidor, bem como as características que diferem o consumidor, como destinatário final do produto ou serviço, e o fornecedor, como aquele que disponibiliza produtos e serviços à sociedade.

Já no segundo capítulo trata sobre os Órgãos que integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, estabelece os limites de competência e os tipos de sanções que podem ser aplicadas por meio do poder de polícia, cedido à Administração Pública.

Finalmente, o terceiro capítulo trará análises jurisprudenciais de atos administrativos que foram levados ao apresso judicial para controle de legalidade, onde os mesmos podem ser mantidos, anulados ou reformados por decisão judicial.

3. AS RELAÇÕES DE CONSUMO E OS PRINCÍPIOS QUE REGEM O DIREITO DO CONSUMIDOR

Em análise ao sistema jurídico brasileiro, observa-se que existem elementos imprescindíveis para a adequada aplicação do Direito. Em todos os âmbitos do Direito, a legislação, seja ela geral ou especifica, como é o caso do Código de Defesa do Consumidor, é aplicada à luz dos princípios constitucionais.

Não obstante aos princípios constitucionais aplicados aos conflitos de consumo, o Código de Defesa do Consumidor trás em seu texto legal, princípios que devem ser observados para justa aplicação do direito, com o fito de tutelar o elo mais fraco da relação de consumo, conforme veremos a seguir.

3.1. Os princípios constitucionais aplicados ao Código do Consumidor

A legislação brasileira é o instrumento utilizado para manter a ordem e a justiça nas relações entre as pessoas, de acordo com a necessidade de que uma norma seja criada para dirimir determinados conflitos.

Como evidencia Roberta Densaem sua obra:

Acompanhando o movimento mundial, a Constituição brasileira, em 1934, inseriu um capítulo dedicado à ordem econômica e social, com garantia dos princípios de justiça e existência digna. Também previa a intervenção do Estado na economia, a liberdade sindical e os princípios fundamentais do direito do trabalho. No mesmo sentido, a Constituição brasileira de 1937 trazia disposição declarando que a economia seria organizada em corporações e impunha a organização de todos os ramos de produção em sindicatos verticais. A Constituição em vigor, promulgada em 1988, inseriu um conjunto de diretrizes, programadas e fins que devem ser perseguidos pelo Estado e pela sociedade, conferindo caráter de plano global normativo. Vale notar que a Constituição, embora tenha reservado capítulo relativo à ordem econômica e financeira, inclui, em outros artigos, preceitos de cunho econômico, tais como nos arts. 1º, 3º, 7º a 11, 201, 202, 218 e 219, além de outros que a ela aderem de modo específico, entre os quais, v.g., os do art. 5º, LXXI, do art. 24, I, do art. 7º, XIX e XX, do parágrafo 2º do art. 149, do art. 225.¹

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 prevê a defesa do consumidor como uma de suas cláusulas pétreas decorrentes dos direitos e garantias fundamentais de todo cidadão previsto em seu artigo 5º.

Respectivamente, em 1990 foi editado o Código de Defesa do Consumidor na busca de garantir a eficácia constitucional atribuída ao instituto e dada a necessidade de regulamentação por ser um instrumento sólido que aos poucos ganhou autonomia para regular e tutelar as relações de consumo.

Leonardo de Medeiros² enfatiza: “O CDC constitui um microssistema jurídico multidisciplinar na medida em que possui normas que regulam todos os aspectos da proteção do consumidor, coordenadas entre si, permitindo a visão de conjunto das relações de consumo”.

Sobre esse assunto o autor Marco Antônio traz o seguinte esclarecimento:

Para efetivar as normas constitucionais indicadas, as quais possuem um conteúdo programático e com eficácia limitada, o legislador tratou de estabelecer, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, o prazo de seis meses para edição do Código de Defesa do Consumidor (CDC). Entretanto, apenas praticamente dois anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988 é que foi sancionada a Lei 8.078/1990, regulamentando, em nível infraconstitucional, o direito fundamental da defesa do consumidor.³

Nesse sentido, Marco Antônio considera ainda que o consumo é uma conduta natural do ser humano em sociedade, surgindo assim, a necessidade de sua proteção e disciplina jurídica.

Corroborando com essa ideia Alberto do Amaral Júnior afirma que:

O princípio da defesa do consumidor, introduzido pela Constituição de 1988, constitui novidade no direito constitucional brasileiro. Nenhuma das Constituições anteriores o previu. Era natural que, num país agrícola, exportador de produtos primários, não houvesse preocupação com a defesa do consumidor.⁴

A partir da análise deste núcleo de pensamento, constata-se que o direito brasileiro deve ser regulamentado para proteger a mais parte vulnerável da sociedade. Para Grinover e colaboradores “o legislador procura proteger os mais fracos contra os mais poderosos, o leigo contra o melhor informado; os contratantes devem sempre curvar-se diante do que os juristas modernos chamam de ‘ordem pública econômica’”. Assim, continua, “depois de ter-se manifestado com grande nitidez nas relações entre empregadores e assalariados, a diminuição da liberdade contratual concentra-se hoje nas relações de consumo que se estabelecem entre profissionais fornecedores ou distribuidores de produtos e serviços, e os usuários particulares”.⁵

Dessa forma, a Constituição Federal reconheceu a necessidade de proteger o consumidor, por ser o elo mais fraco da relação jurídica, em um país onde é patente a carência de tutela por parte da ordem pública.

Por sua vez, Rizzatto Nunes⁶ evidencia que no Estado de Direito Democrático, a Constituição Federal é a lei máxima a qual todos estão submetidos, inclusive os três poderes, sendo eles Legislativo, Executivo e Judiciário, ressaltando que a Constituição é a lei fundamental do Estado, que obriga não só as pessoas físicas ou jurídicas, mas também o próprio Estado.

Nesse sentido, tem-se que a Constituição Federal é o grande alicerce para aplicação do direito como um todo, inclusive a legislação que versa sobre os direitos do consumidor, submetendo ao seu texto legal não só os particulares, como também o próprio Estado.

Nesse contexto, a Constituição Federal de 1988 traz em um de seus capítulos os princípios gerais da atividade econômica, conforme redação do artigo 170⁷: “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) V- defesa do consumidor. ”

Rizzatto Nunes faz outra importante colocação, no que se refere aos princípios constitucionais:

Os princípios constitucionais dão estrutura e coesão ao edifício jurídico. Assim, deve ser estritamente obedecidos, sob pena de todo o ordenamento jurídico se corromper. O princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos horizontes do sistema jurídico e, por isso mesmo, vincula de modo inexorável, o entendimento e a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam.⁸

Por sua vez, é indiscutível então a necessidade de que se tome conhecimento dos princípios constitucionais que guia não só a interpretação do texto magno, como de toda a legislação, incluindo neste o Código de Defesa do Consumidor.

Nesse sentido, Nery Júnior considera que a base do sistema jurídico são os princípios fundamentais, de modo que o não atendimento ao comando de um princípio consiste na forma mais grave de inconstitucionalidade ou ilegalidade, ameaçando, assim, todo o sistema. E acrescenta:

Os princípios gerais das relações de consumo estão enumerados nos arts. 1.º ao 7.º do Código. Tudo o mais que consta da lei é, por assim dizer, uma projeção desses princípios gerais, isto é, uma espécie de pormenorização daqueles princípios de modo a fazê-los efetivos e operacionalizá-los. Estas normas não são, de regra, programáticas, desprovidas de eficácia, mas concretas cuja eficácia vem descrita em todo o corpo do Código.⁹

Assim sendo, tem-se que os princípios gerais do Código de Defesa do Consumidor é o ponto de partida para criação das leis que regulamentam a relação jurídica entre consumidor e fornecedor, fazendo com que a norma tenha maior eficácia e aplicabilidade.

Nery Júniorafirma que a Lei 8.078/90 que versa sobre o Código de Defesa do Consumidor, é uma das leis mais democráticas editadas no Brasil, acrescentando ainda que:

Assim que promulgada a Constituição Federal, o Ministério da Justiça, por meio do então Conselho Nacional de Defesa do Consumidor (CNDC), nomeou comissão de profissionais do direito, da qual tivemos a honra de participar, para elaborar Anteprojeto de Código de Defesa do Consumidor, em atendimento ao art. 48 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. O Anteprojeto foi publicado no DOU de 4.1.89. Com base nele vários parlamentares, entre Senadores e Deputados Federais, apresentaram projetos de lei instituindo o Código de Defesa do Consumidor.¹⁰

Outro detalhe importante relativo aos princípios dentro da defesa do consumidor é ressaltado por Rizzatto Nunes¹¹ relatando que um princípio tem uma destinação específica, destacando o da livre concorrência e a defesa do consumidor, onde o mercado é caracterizado pela sua exploração de longa duração, de modo que essa exploração não prejudique a sociedade. Salientando ainda que, o fato de que a livre concorrência fornece garantia ao consumidor e ao próprio mercado, tendo em vista que o explorador terá de oferecer ao consumidor produtos e serviços melhores do que os oferecidos por seu concorrente, soma-se a isto, a vantagem não só da qualidade como também do preço.

No entendimento de Anna Berquó¹² o Código de Defesa do Consumidor, na intenção de equilibrar as relações de consumo, regulamentou objetivos, metas e programas que viabilizam o atendimento as necessidades dos consumidores associada aos princípios basilares das atividades econômicas.

Assim sendo, faz-se necessário que o legislador se utilize de princípios que são a base para uma aplicação justa e eficaz do direito em defesa do consumidor, tendo em vista que o consumidor está a mercê do que o mercado de consumo oferece.

3.1.1. Princípio da Vulnerabilidade

O Código de Defesa do Consumidor tem como base o princípio da vulnerabilidade que deve ser reconhecida pelo legislador para direcionar a interpretação e aplicação das leis, estando especificado no artigo 4º, parágrafo I da Lei 8.078/90.

Conforme citado por José Geraldo Brito Filomeno¹³, o célebre magnata da indústria automobilística Henry Ford, considerado como o “pai da produção em série”, expõe seu parecer sobre a vulnerabilidade do consumidor explicando que nenhuma corrente pode ser mais forte que o elo mais fraco, e coloca o consumidor como o elo mais fraco da economia.

Para Anna Berquó¹⁴ “a vulnerabilidade do consumidor decorre da superioridade contratual e econômica do fornecedor que impõe os modelos de produção unilateralmente sem qualquer participação do consumidor”.

Em síntese, expõe que o consumidor não possui qualquer domínio sobre o que irá consumir, sendo que este está vulnerável ao que é impelido pelo mercado, sujeitando o consumidor aos interesses do fornecedor.

Claudia Lima Marques¹⁵ estabelece que o futuro do Direito brasileiro deve-se iniciar com a proteção dos mais fracos e mais vulneráveis, sendo respeitadas as diferenças. Completa ainda que, por força do mandamento constitucional estabelecido no artigo 5º, XXXII da Constituição Federal de 1988, o ordenamento jurídico brasileiro precisa identificar entre os consumidores, aqueles que tem a vulnerabilidade agravada na sociedade para proteção dos hipervulneráveis.

Do mesmo modo que Filomeno¹⁶explana que o consumidor muito provavelmente não dispõe de controle sobre os bens de produção e, por conseguinte, é submetido ao poder dos titulares deste, isto é, os empresários. E ainda relembra o que afirmava o célebre Rui Barbosa “a democracia não é exatamente o regime político que se caracteriza pela plena igualdade de todos perante a lei, mas sim pelo tratamento desigual dos desiguais”.

Nesse sentido, Leonardo de Medeirossalienta que o Código de Defesa do Consumidor tem por escopo resguardar a parte mais fraca da relação jurídica, enfatizando que se trata então de um microssistema jurídico. E segue explanando que “o objetivo não é tutelar os iguais, cuja proteção já é encontrada no Direito Civil, mas justamente tutelar os desiguais, tratando de maneira diferente fornecedor e consumidor com o fito de alcançar a igualdade”.¹⁷

Os princípios destinam-se a instituir o equilíbrio necessário na relação entre consumidor e fornecedor, sendo que o consumidor ocupa um posto de subordinação em relação aos grandes mercados, surgindo assim, a necessidade de intervenção do Estado para nivelar tais relações.

Conforme evidenciado por Alvin:

A vulnerabilidade do consumidor é incindível no contexto das relações de consumo e independentemente do seu grau de cultura ou econômico, não admitindo prova ao contrário, por não se tratar de mera presunção legal. É a vulnerabilidade, qualidade intrínseca, ingênita, peculiar, imanente e indissociável de todos que se colocam na posição de consumidor, em face do conceito legal, pouco importando sua condição social, cultural ou econômica quer se trate de consumidor pessoa física ou consumidor pessoa jurídica.¹⁸

Em sua obra Rizzato Nunes¹⁹ identifica dois aspectos da vulnerabilidade, sendo elas de ordem técnica e de ordem econômica. Sendo assim frisa que, o consumidor encontra-se em vulnerabilidade técnica em razão do conhecimento do produto, sendo que somente poderá escolher entre o que já foi produzido. Em contrapartida, o consumidor é vulnerável economicamente, referindo-se a maior capacidade econômica, ressaltando que não é uma máxima exata, pois nem sempre o consumidor apresentará menor capacidade econômica do que a do fornecedor.

Dessa maneira, temos que o consumidor não detém o poder de controle e nem conhecimento técnico sobre os meios utilizados para a produção de produtos ou serviços, ficando a mercê do que o fornecedor coloca a disposição para comercialização. Já a vulnerabilidade econômica do consumidor, nem sempre estará presente em uma relação de consumo.

3.1.2. Princípio da Boa-fé Objetiva

De acordo com Nery Junior²⁰ o comportamento das partes em concordância com a boa-fé tem como consequência a possibilidade de revisão do contrato celebrado entre elas, em aplicação da clausula rebus sic stantibus. Tal clausula utilizada para determinar a Teoria da Imprevisão, uma exceção ao princípio pacta sunt servada.

Renata Balbino²¹ elucida que o princípio da boa-fé objetiva surge por meio de uma maior intervenção do Estado nas relações privadas, em busca de princípios que possibilitem as pessoas o acesso a igualdade, tendo em vista que na atualidade busca-se a solidariedade, a colaboração e a equidade. Como também atribui a boa-fé como um elemento importante para interpretação dos negócios jurídicos.

O Código de Defesa do Consumidor²² tutela o princípio da boa-fé objetiva em seus artigos, conforme a seguir:

Art. 4º (...) III - harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo e compatibilização da proteção do consumidor com a necessidade de desenvolvimento econômico e tecnológico, de modo a viabilizar os princípios nos quais se funda a ordem econômica (art. 170, da Constituição Federal), sempre com base na boa-fé e equilíbrio nas relações entre consumidores e fornecedores;

Art. 51. São nulas de pleno direito, entre outras, as cláusulas contratuais relativas ao fornecimento de produtos e serviços que:
IV - estabeleçam obrigações consideradas iníquas, abusivas, que coloquem o consumidor em desvantagem exagerada, ou sejam incompatíveis com a boa-fé ou a equidade;

Portanto, o princípio da boa-fé está acolhido não só pelo Código do Consumidor, como também está consagrado no Código Civil, impõe a transparência nos contratos, a boa-fé e equidade exigindo a interpretação de modo a não inviabilizar a prestação, para conter a prática abusiva no mercado de consumo, garantindo que exista transparência para validade do negócio jurídico.

Renata Balbino²³ complementa que a boa-fé possui várias aplicações no nosso direito, e pontua a boa-fé subjetiva “como a concepção na qual o sujeito ignora o caráter ilícito de seu ato”, ao passo que a boa-fé possui dois sentidos diferentes:

Um negativo e um positivo. O primeiro diz respeito à obrigação de lealdade, isto é, de impedir a ocorrência de comportamentos desleais; o segundo diz respeito à obrigação de cooperação entre os contratantes, para que seja cumprido o objeto do contrato de forma adequada, com todas as informações necessárias ao seu bom desempenho e conhecimento (como se exige, principalmente, nas relações de consumo).

Não restam dúvidas de que o princípio da boa-fé é princípio basilar para todo negócio jurídico, sendo máximo orientador dentro do Código de Defesa do consumidor, garantindo fidelidade as relações contratuais.

3.1.3. Princípio da Informação

Inicialmente, Anna Berquó²⁴ ressalta que o objetivo vital do fornecedor é obter lucros, dessa forma o consumidor ficaria sujeito a desinformação e as medidas injustas e unilaterais praticadas pelo mesmo.

Para Rizzatto Nunes²⁵ a informação é mais do que um princípio e sim um direito, exemplificando três espécies abordadas pela Constituição Federal, sendo elas o direito de informação, o direito de se informar e o direito de ser informado, sendo os dois últimos na sua concepção obrigações de grande relevância quando se trata de questões que envolvem relações de consumo.

O Estado social detém sua natureza jurídica justamente por intervir nas relações privadas, de acordo com o pensamento do jurista Lôbo²⁶, sendo que nesse diapasão de reforço do papel regulatório do Estado é que se inclui o direito do consumidor juntamente com o direito de informação de modo que é um amparo em contrapartida com a liberdade irrestrita do mercado, na justa proporção do espaço de humanização dos consumidores.

Isso posto, a informação é uma obrigação imposta ao fornecedor, pelo qual o consumidor tem o direito de ser informado sobre os produtos e serviços que são colocados à sua disposição no mercado de consumo, devido a vulnerabilidade técnica que o consumidor possui perante a mercadoria.

Corroborando com isso, Lôbo utiliza-se da seguinte argumentação:

A presunção de vulnerabilidade jurídica impõe ao direito a imensa tarefa de estabelecer o equilíbrio material nas relações de consumo. O acesso à informação, em especial, é indeclinável, para que o consumidor possa exercer dignamente o direito de escolha, máxime quando as necessidades não são apenas reais, mas induzidas pela publicidade massificada.²⁷

Ademais todos são consumidores e em algum momento se encontrará em posição de submissão ao mercado de consumo, sendo que o ordenamento jurídico deve utilizar-se de todos os meios possíveis para garantir a dignidade humana.

Como descrito por Rizzatto Nunes²⁸ “a informação está ligada ao princípio da moralidade, é de extrair daí o conteúdo ético necessário que deve pautar a informação fornecida. E ele é o valor ético fundamental da verdade”.

Acrescenta ainda sobre a obrigação dos órgãos públicos de prestar informações claras e precisas aos usuários, vejamos:

(...) os órgãos públicos têm não só a obrigação de prestar informações como a de praticar seus atos de forma transparente, atendendo ao princípio da publicidade. A exceção fica por conta das hipóteses em que o sigilo seja necessário para o resguardo da segurança da sociedade e do Estado, como acontece nos casos em que a informação possa causar pânico.²⁹

Dessa forma, por força constitucional e em decorrência do direito de ser informado, os órgãos públicos detêm o dever de informar nos seus atos regulares de forma aberta e transparente.

3.2. Relação de consumo

Para adentrar a parte especifica deste trabalho, faz-se necessário especificar as raízes da relação de consumo, esclarecendo sobre os elementos formadores dessa relação. Nesse sentido, vamos adentrar especificamente ao conceito utilizado pelo Código de Defesa do Consumidor:

Art. 2º Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final.

Parágrafo único. Equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo.

Art. 3º Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividades de produção, montagem criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.

§1º Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.
§2º Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista.³⁰

Por sua vez, Fabrício Bolzan³¹ especifica que a relação de consumo é definida com uma relação firmada entre os elementos subjetivos, sendo eles o consumidor e o fornecedor, e possuindo como objeto os elementos objetivos, quais sejam o produto ou serviço prestado.

Miragem³² destaca que durante a vigência do Código de Defesa do Consumidor, várias correntes sobre a interpretação do conceito de consumidor foram desenvolvidas, sendo denominada pela maioria da jurisprudência e dos doutrinadores como sendo a interpretação finalista e a maximalista.

Nesse contexto, cumpre destacar a forma que os doutrinadores Claudia Lima Marques e Antônio Herman V. Beijamim, defensores da teoria finalista, definem tal corrente de interpretação:

O destinatário final é o consumidor final, o que retira o bem do mercado ao adquirir ou simplesmente utilizá-lo (destinatário final fático), aquele que coloca um fim na cadeia de produção (destinatário final econômico) e não aquele que utiliza o bem para continuar a produzir, pois ele não é consumidor final, ele está transformando o bem, utilizando o bem, incluindo o serviço contratado no seu, para oferecê-lo por sua vez ao seu cliente, seu consumidor, utilizando-o no seu serviço de construção, nos seus cálculos do preço, como insumo da sua produção.³³

Bolzan de Almeidaafirma que:

Os seguidores da corrente finalista, também conhecida como subjetiva, entendem que o consumidor de um produto ou serviço nos termos da definição trazida no art. 2º do CDC é o destinatário fático e econômico, ou seja, não basta retirar o bem do mercado de consumo, havendo a necessidade de o produto ou serviço ser efetivamente consumido pelo adquirente ou por sua família.³⁴

Nesse sentido, o doutrinador exclui desta linha todos os que adquirirem o produto ou serviço para integrar a cadeia produtiva, se este for utilizado para elaborar novos produtos ou para auxiliar na prestação de outro serviço.

Miragem³⁵ por sua vez salienta que a característica dessa interpretação está ligada ao fato de não existir a finalidade de obter lucro em uma determinada relação jurídica e nem como fomento a uma atividade negocial.

Corroborando com o exposto, Norat acrescenta que para os defensores da teoria finalista “ao se adquirir um produto ou serviço com a finalidade de desenvolver uma atividade de produção, seja para compor o estabelecimento ou para revender o produto, mesmo que transformado, este não estaria utilizando o produto ou serviço como destinatário final”.³⁶

Portanto, o produto ou serviço adquirido no mercado não pode ser utilizado para auferir lucro, ou seja, este será retirado do mercado rompendo a circulação econômica, para suprir necessidades pessoais de quem o adquire.

Paralelamente, em contraste com a teoria da interpretação finalista, tem-se a teoria maximalista em defesa da interpretação extensiva da definição de consumidor. Conforme descreve Norat:

Os maximalistas defendem que será considerado como consumidor aquele que retire o produto ou serviço do mercado e que o utilize como destinatário final, sem importar se este produto ou serviço adquirido seja utilizado para satisfazer uma necessidade pessoal, ou para ser incorporado a um novo processo de produção.³⁷

Verifica-se então que, o consumidor é caracterizado apenas por ter adquirido determinado produto ou serviço, independente se o bem retirado do mercado será utilizado para consumo próprio ou para compor qualquer outra atividade que irá gerar lucro ao consumidor.

Nesse aspecto, cumpre expor a definição notória de Bruno Miragem:

A interpretação maximalista, assim, considera consumidor o destinatário fático do produto ou serviço, ainda que não o seja necessariamente seu destinatário econômico. Em outros termos, basta para qualificar-se como consumidor, segundo os maximalistas, que se adquira ou utilize o produto ou serviço, não sendo preciso que a partir do ato de consumo sejam retirados do mercado, ou que não sejam reempregados na atividade econômica. Segundo esta visão, serão consumidores as empresas que adquirem automóveis ou computadores para a realização de suas atividades, o agricultor que adquire adubo para o preparo do plantio, ou a empresa que contrata serviço de transporte de pedras preciosas.³⁸

Dessa forma, conclui-se que, a teoria maximalista salvaguarda todas as pessoas que adquirem um produto ou contratam um serviço, considerando-os consumidores, mesmo que este o empregue para compor outra atividade econômica.

Em suma, conforme completa Norat, “nesta corrente não importa se a pessoa adquire ou utiliza o produto ou serviço para o uso privado ou para o uso profissional, com a finalidade de obter o lucro”.³⁹

Sobre a definição de relação jurídica, Rizzatto Nunes utiliza-se do seguinte esclarecimento:

O CDC incide em toda relação que puder ser caracterizada como de consumo. Insta, portanto, que estabeleçamos em que hipóteses a relação jurídica pode ser assim definida. (...) haverá relação jurídica de consumo sempre que se puder identificar num dos polos da relação o consumidor, no outro, o fornecedor, ambos transacionando produtos e serviços.⁴⁰

Nesse diapasão, na obra de Filomeno vamos encontrar o seguinte esclarecimento:

O conceito de consumidor adotado pelo Código foi exclusivamente de caráter econômico, ou seja, levando-se em consideração tão somente o personagem que no mercado de consumo adquire bens ou então contrata a prestação de serviços, como destinatário final, pressupondo-se que assim age com vistas ao atendimento de uma necessidade própria e não para o desenvolvimento de uma outra atividade negocial.⁴¹

Demasiadamente, são realizados diversos estudos sobre o indivíduo consumidor e sobre as motivações que os levam a consumir determinados produtos e serviços, bem como os critérios de escolhas.

Conforme já visto, a relação de consumo deve reconhecer a vulnerabilidade do consumidor, perante os fornecedores, haja vista que a legislação deve ser aplicada para diminuir os conflitos, bem como para proteger a parte mais fraca da relação jurídica. Nesse sentido Rizzatto Nunes posiciona-se da seguinte forma:

O reconhecimento da fragilidade do consumidor no mercado está ligado à sua hipossuficiência técnica: ele não participa do ciclo de produção e, na medida em que não participa, não tem acesso aos meios de produção, não tendo como controlar aquilo que compra de produtos e serviços; não tem como fazê-lo e, na medida em que não tem com fazê-lo, precisa de proteção. É por isso que quando chegamos ao CDC há uma ampla proteção ao consumidor com o reconhecimento de sua vulnerabilidade (no art. 4º, I).⁴²

Acrescentando-se também à isso, o que é bem ressaltado por Berquó⁴³:

A proteção do consumidor fundamentava-se na sua situação de vulnerabilidade. Tal resolução objetivava o atendimento dos interesses e necessidades dos consumidores de todos os países, em particular dos países em desenvolvimento, propiciando-lhes educação e informação sobre os bens consumidos.

A respeito do que foi apresentado, verifica-se que o princípio da vulnerabilidade é um fator determinante para que o consumidor seja conceituado conforme rege as normas do Código de Defesa do Consumidor.

Para contrapor, Fabrício Bolzan⁴⁴ afirma que o caso concreto deve ser analisado, para aí então ser comprovada a vulnerabilidade e constatar a posição de fragilidade.

Não obstante, o fornecedor, por sua vez, é aquele que oferece os produtos e serviços no mercado de consumo, não tendo o legislador feito qualquer distinção de natureza, regime jurídico ou até mesmo de nacionalidade do fornecedor, como está prescrito no artigo 3º do Código de Defesa do Consumidor:

Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.⁴⁵

Miragem⁴⁶ faz questão de expor que o conceito de fornecedor não está dissipado apenas pelo caput do artigo precedente, devendo ser interpretado com base nos incisos da mesma disposição legal, onde está disposto que o fornecimento de produtos ou a prestação de serviços devem estar ligadas por uma atividade econômica desenvolvida pelo fornecedor.

Seguindo, Bertoldi⁴⁷ destaca que a principal característica que pode ser identificada em relação ao conceito de fornecedor é a habitualidade da atividade econômica exercida e com profissionalidade.

Do mesmo modo, Miragem⁴⁸ aprofunda:

Por si, todavia, não basta para que peremptoriamente se considere o fornecedor como profissional. Uma boa questão para examinar-se qual a interpretação adequada ao conceito de fornecedor, é se a abrangência conceitual da definição do CDC permite que se considere fornecedor aqueles que, em caráter eventual realizem atividade de fornecimento.

Nesse sentido pode-se dizer que a habitualidade da atividade de fornecimento é que a tona profissional, sendo este o ponto primordial para se definir o fornecedor, de modo que se possa aplicar o Código de Defesa do Consumidor.

4. A ESTRUTURAÇÃO DO PROCON E A COMPETÊNCIA DO ÓRGÃO PARA APLICAR PENALIDADES

O Sistema Jurídico conta com uma maior intervenção do Estado nas relações privadas, reconhecendo direitos e tutelando situações específicas. Dessa forma, criaram-se órgãos para promover a proteção do consumidor por meio de atos da Administração Pública.

Assim o Código de Defesa do Consumidor estabelece a competência para União, Estados e Municípios de fiscalizar as atividades relativas ao consumo, criando o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor.

4.1. Órgãos Integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor

Como mencionado, para atuar em defesa do consumidor foi criado o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, que é composto pelos Órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municípios, bem como as entidades privadas de direito do consumidor. Conforme estabelece Daniel Roberto Fink:

Criou o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor – SNDC, congregando os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais, que direita ou indiretamente exercem atividades relacionadas com a defesa do consumidor, indicando, portanto, que esses órgãos devem estar reunidos num sistema, permitindo sua integração e cooperação mútua.⁴⁹

Desse modo, faz-se necessário trazer parte da redação do artigo 4º do Código de Defesa do Consumidor, que integra os princípios da Política Nacional das Relações de Consumo, destacando as ações governamentais no sentido de proporcionar eficaz proteção ao consumidor. Vejamos:

Art. 4º A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios:
(...)
II - ação governamental no sentido de proteger efetivamente o consumidor:
a) por iniciativa direta;
b) por incentivos à criação e desenvolvimento de associações representativas;
c) pela presença do Estado no mercado de consumo;
d) pela garantia dos produtos e serviços com padrões adequados de qualidade, segurança, durabilidade e desempenho.
(...)

Do supramencionado, cumpre destacar o foco que o legislador sustenta em relação as ações governamentais, incentivando a criação e desenvolvimento de associações que representem o Estado no ofício de regulação e fiscalização do mercado de consumo.

Acerca deste tema, Miragem destaca sobre a atuação administrativa de proteção do consumidor, o que segue:

Os modernos estudos sobre o direito administrativo e a atividade da Administração indicam que a transformação do direito constitucional, com a maior relevância dos direitos fundamentais e a necessidade de sua realização prática, determina novos desafios. As dificuldades para a implementação dos direitos consagrados na Constituição, de outra ordem, vão enfrentar não apenas óbices de natureza econômica (a reserva do possível), mas também de caráter institucional, sobretudo no que diz com os instrumentos de mediação dos interesses público e privado.⁵⁰

Evandro Zuliani⁵¹ entende que inexiste qualquer hierarquia entre os órgãos que integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, acreditando que isso iria em desacordo com a capacidade de autogoverno dos Estados, Distrito Federal e Municípios.

No que concernem as competências atribuídas aos Órgãos de Defesa e Proteção do Consumidor, o Decreto n° 2.181/97⁵² dispõe sobre o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, estabelecendo as normas gerais de aplicação das sanções administrativas previstas na Lei 8078/90, senão vejamos o que reza o art. 5° do referido Decreto:

Art. 5º Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual ou municipal, destina à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e a legislação das relações de consumo.

Nota-se, portanto que o Decreto n° 2.181/97 não atribuiu tão somente competência para receber, analisar, avaliar, apurar consultas e denúncias e levar ao conhecimento dos órgãos competentes as infrações de ordem administrativa que violarem interesses individuais dos consumidores, mas atribuiu também competência para punir infrações ao decreto e a legislação das relações de consumo.

Por conseguinte, conforme afirma Daniel Roberto Fink⁵³ o Decreto nº 2.181/97 implementou um departamento federal para planejar, elaborar, propor, coordenar e executar a Política Nacional de Relações de Consumo, que é incorporado à Secretaria de Direito Econômico do Ministério Público, sendo este chamado de Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor – DPDC.

Como descrito por Jerônimo Romanello Neto:

(...) qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações previstas no Decreto e na legislação das relações de consumo.⁵⁴

Somando a isto, Romanello Neto acrescenta ainda que: “Aos demais órgãos públicos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais que passarem a integrar o SNDC, compete fiscalizar as relações de consumo, no âmbito de sua específica competência, e autuar, na forma da legislação, os responsáveis por práticas que violem os direitos do consumidor”.⁵⁵

Assim sendo, tem-se que, a proteção da relação de consumo pode e deve ser feita pelo Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC), no sentido de elaborar mecanismos de amparo ao consumidor, que é a parte mais vulnerável da relação de consumo.

Por conseguinte, Anna Berquó utiliza-se da seguinte colocação:

O princípio constitucional da defesa do consumidor disposto no artigo 5º, inciso XXXII da Constituição Federal de 1988 tomou corpo no artigo 4º do referido Código e estabeleceu os parâmetros de uma Política Nacional de Relações de Consumo, fixando as diretrizes a serem seguidas pelo Estado na implementação de uma política que atenda, precipuamente, às necessidades e aos interesses econômicos dos consumidores.⁵⁶

Para que a Política Nacional de Relações de Consumo garanta a sua efetividade na proteção dos interesses econômicos, se faz necessária a criação de mecanismos e órgãos para assegurar a harmonia nas relações de consumo, que auxiliem a atuação do Poder Judiciário.

Repercutindo isto, Leonel Severo Rocha⁵⁷ faz o seguinte posicionamento:

Na medida em que os sistemas são o centro de tomada de decisões, a partir das organizações, o Poder Judiciário ocupa uma função determinante, como organização. Os tribunais ocupam um lugar de destaque dentro do sistema jurídico. Pode-se dizer que o direito do consumidor, considerado como um subsistema dentro de um sistema maior (o direito) conseguiu construir um sistema nacional de defesa do consumidor, sistema que também possuem normas cogentes e que auxiliam o Poder Judiciário na estabilização de expectativas e resolução de conflitos.

Em suma, o autor conceitua o direito do consumidor como um subsistema, ou seja, um sistema que é subordinado ao sistema jurídico mais amplo, sendo este o direito de uma forma geral.

Nesse diapasão Miragem⁵⁸ pauta que a prática dos órgãos do Estado é realizada em benefício do interesse público, denominando que este atua em favor do bem-estar individual e o progresso social. O autor segue fazendo uma comparação em relação à atuação do Poder legislativo e Poder Judiciário em legislar e compor litígios respectivamente dentro das tarefas típicas dos Poderes do Estado, salientando que o papel da Administração é a de realizar tarefas executivas que visa o interesse público por meio da interferência material na vida dos particulares.

Como se não bastasse, Rocha⁵⁹ prossegue com sua elucidação:

O papel desempenhado pelas organizações, através da comunicação ou intervenção indireta no direito, indica uma perspectiva importante (e necessária) para a construção de caminhos alternativos, com o intuito de superar as dificuldades comunicativas que envolvem o direito consumerista, principalmente entre o sistema econômico e o sistema jurídico. Surge a necessidade do direito acompanhar os problemas que afetam uma massa de consumidores diariamente. O direito do consumidor merece uma tutela condizente com o dinamismo com que o sistema econômico interfere nas relações de consumo. Tem-se que o Procon, neste sentido, fornece uma boa análise para tanto.

Seguindo está premissa, Leonel Rocha⁶⁰ faz a seguinte colocação, em relação aos mecanismos utilizados para auxiliar o Poder Judiciário:

Na tarefa de assegurar os direitos dos consumidores cumpre especial relevância a participação dos tribunais e das organizações, que foram concebidas com uma tarefa auxiliar ao Poder Judiciário, com o objetivo de amortecer as demandas antes de chegar ao Judiciário. Para tanto, faz-se necessário uma observação mais detalhada de tais mecanismos. Luhmann entende que os tribunais conferem um lugar central dentro do sistema jurídico. A posição privilegiada dos tribunais reside justificativa que, no caso de um conflito, são os tribunais que decidem se aquilo é um conflito ou não e, ademais, o sistema jurídico coage os tribunais à decisão, sendo que nem o legislador e nem as partes privadas o fazem, constituindo o centro do sistema jurídico.

Dessa forma, resta demonstrado que os órgãos auxiliares do Poder Judiciário são meios para utilizados para evitar a sobrecarga nas demandas que chegam até o Judiciário. Onde o autor entende que estas demandas deverão ser analisadas mais detalhadamente pelo centro do sistema jurídico, que é como se refere aos tribunais.

Nesse entendimento, Zuliani⁶¹por sua vez, evidencia que o PROCON é um órgão de defesa do consumidor que goza de confiabilidade perante a sociedade, aliados à gratuidade dos serviços ofertados para solucionar conflitos.

Posto isto, o PROCON tem competência normativa, de controle e fiscalização no que concernem as relações de consumo, e funciona como um importante instrumento auxiliar do Poder Judiciário para solução de litígios de consumo de forma mais célere e gratuita, atendendo de pronto as necessidades imediatas do consumidor.

4.2. O papel do PROCON como órgão auxiliar do Poder Judiciário

Inicialmente cumpre salientar que Miragem⁶² destaca os PROCONS dentre as entidades e órgãos da Administração Pública, exclusivamente destinados à defesa dos interesses e direitos tutelados pelo Código de Defesa do Consumidor.

Rocha⁶³, em seu ponto de vista, utiliza-se do PROCON como exemplo de um órgão privilegiado atuante na proteção dos direitos dos consumidores e auxiliar o Poder Judiciário, sendo utilizado como caminho alternativo para resolução dos conflitos de ordem econômica. Ao passo que acrescenta:

O papel desempenhado pelas organizações, através da comunicação ou intervenção indireta no direito, indica uma perspectiva importante (e necessária) para a construção de caminhos alternativos, com o intuito de superar as dificuldades comunicativas que envolvem o direito consumerista, principalmente entre o sistema econômico e o sistema jurídico. Surge a necessidade do direito acompanhar os problemas que afetam uma massa de consumidores diariamente. O direito do consumidor merece uma tutela condizente com o dinamismo com que o sistema econômico interfere nas relações de consumo. Tem-se que o Procon, neste sentido, fornece uma boa análise para tanto.

Nesse sentido, tem-se que o Poder Judiciário não é o único meio para solução de conflitos, de forma que a diversidade garante o dinamismo basilar para sanar as necessidades substanciais da população, ao que se refere a sua atuação como consumidor, sendo que para facilitar o acesso à justiça foram criados mecanismos alternativos para interferir nas relações de consumo, dentre estes mecanismos destacamos o PROCON, como órgão atuante de proteção e defesa do consumidor.

Conforme trata Bruno Miragem, o artigo 105 do Código de Defesa do Consumidor estabelece que o tanto os órgãos públicos, quanto as entidades privadas que cuidam da defesa do consumidor, integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor. Explicitando que, anteriormente existia um entendimento mais restrito sobre quais órgãos o integravam, porém, atualmente, resta claro que os órgãos que se vinculem à defesa do consumidor, seja ele de modo direito ou indireto, seguramente são integrantes do SNDC.Prosseguindo o autorafirma que: “em primeiro plano, integram o SNDC os órgãos públicos diretamente envolvidos na defesa do consumidor, que em nível estadual e municipal geralmente são identificados pela sigla PROCON”.⁶⁴

Agregando a isto, Allan Cantalice assegura que:

Idealizou-se a criação de um órgão público com autonomia administrativa, financeira e técnica, com o objetivo de elaborar e executar tais políticas consumistas e que tenham como atividade: a educação e orientação de consumidores e fornecedores de bens e serviços acerca de seus direitos e deveres nas relações de consumo; a fiscalização do mercado consumidor para fazer cumprir as determinações da legislação de defesa do consumidor; estudos e acompanhamento de legislação nacional e internacional, bem como de decisões judiciais referentes aos direitos do consumidor; e o recebimento e processamento de reclamações contra fornecedores de bens e serviços, bem como a mediação destes conflitos – O PROCON.⁶⁵

Assim sendo, reitera o que vem sendo explanado, tendo em vista que o PROCON como órgão auxiliar do Poder Judiciário vem trabalhando para solucionar os conflitos de forma menos onerosa e em menor tempo do que demandaria o judiciário. Conforme reafirma logo em seguida:

Neste diapasão, o papel exercido pelo PROCON é de suma importância para a plena, rápida e eficaz resolução do conflito, incentivando as partes a comporem seus litígios fora da esfera estatal da jurisdição, de forma a evitar acesso generalizado e, por vezes, infundado, injustificado e desnecessário à justiça estatal, retirando da esfera de competência dos tribunais os atos e procedimentos de menor complexidade, que possam ser eliminados pela própria entidade, salvaguardando o caráter essencial da função jurisdicional.⁶⁶

Nas palavras de Álvaro Lazzarini⁶⁷ o Estado promove a defesa do consumidor com base no CDC, assegurando a existência digna deste dentro dos ditames da justiça social, de modo que as entidades estatais utilizam-se do poder de polícia para regulamentar as atividades que estão sob sua fiscalização.

Em conformidade com Bruno Miragem⁶⁸ o supramencionado Decreto nº 2.181/97 atribui aos órgãos de defesa do consumidor prerrogativas para o exercício do poder de polícia com o fito de promover a defesa do consumidor.

Desta forma, o poder de polícia emana da capacidade que a Administração Pública possui como poder público, de controlar os direitos individuais em defesa do bem coletivo, podendo ser exercida exclusivamente pelos Órgãos da Administração Pública, como é atribuída aos Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor por meio do CDC e do Decreto supramencionado.

4.3. O exercício do Poder de Polícia em defesa do consumidor

Primordialmente, tem-se que o Código de Defesa do Consumidor estabeleceu formas de atuação do Estado para que seja mantido o bem estar social, prevendo consequências e sanções aos que violarem tais preceitos.

Nesse sentido, Daniel Roberto Fink aponta:

Contudo, parece-nos oportuno destacar a necessidade de os órgãos integrantes do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor observarem os princípios que norteiam a atuação administrativa do poder de polícia, em especial a legalidade, a probidade, aimpessoalidade, a motivação, a ampla defesa e o duplo grau administrativo, dentre outros, sob pena de verem sua atuação seriamente questionada.⁶⁹

Assim sendo, por um lado tem-se o consumidor que quer exercer plenamente os seus direitos e do outro lado a Administração Pública que tem o papel de determinar o modo com que se alcança o bem estar da sociedade, utilizando-se do poder de polícia.

De acordo com a definição de Odete Medauar o “poder de polícia é a atividade da Administração que impõe limites a direitos e liberdades”.⁷⁰

Conforme explanado por Di Pietro:

O tema relativo ao poder de polícia é um daqueles em que se colocam em confronto esses dois aspectos: de um lado, o cidadão quer exercer plenamente os seus direitos; do outro, a Administração tem por incumbência condicionar o exercício daqueles direitos ao bem-estar coletivo, e ela o faz usando de seu poder de polícia.⁷¹

Seguindo esse entendimento, a referida autora faz entender que a prática do direito coloca em confronto os dois aspectos mencionados, sendo que a liberdade individual deve ser contida pela administração pública em favor da coletividade, e o poder de polícia é o meio pelo qual a administração pública assegura o pleno exercício dos direitos dos indivíduos.

Com efeito, Bruno Miragem⁷² estabelece que o poder de polícia administrativo é convencionado pela imune interferência material da administração na atividade do sujeito privado.

Nesse diapasão Lazzarini deixa bem certo que:

O poder de polícia, que legitima a ação da polícia e a sua própria razão de ser, tenho entendido, é a capacidade derivada do Direito, de que dispõe a Administração Pública, como poder público, para controlar os direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, inspirando-se nos ideais de bem comum.⁷³

Desta maneira o poder de polícia é inerente ao Estado, sendo que o seu exercício somente pode ser desempenhado por órgão da Administração Pública enquanto Poder Público de maneira que cumpra a tutela administrativa nas relações de consumo.

Di Pietro esclarece que “o fundamento do poder de polícia é o princípio da predominância do interesse público sobre o particular, que dá à Administração posição de supremacia sobre os administrados”.⁷⁴

Nesse mesmo sentido, Miragem afirma que “a finalidade do poder de polícia administrativo seria, em tese, a de evitar que um mal se produzisse a partir da ação de particulares” e conclui destacando que o objetivo primordial é deter de um particular a privação em relação a uma determinada situação com o fito de evitar o prejuízo do interesse coletivo.⁷⁵

O doutrinador segue o seu raciocínio explicando que é necessária a ação negativa, que compreende na privação de uma inação, para que se imponha uma ação positiva, pelo resultado causado pela não ação. Vejamos para melhor elucidação:

O exercício do poder de polícia, em se tratando da defesa administrativa do consumidor, revela-se pela imposição de deveres positivos, sobretudo de informação ao consumidor. Embora se possa argumentar a contratio sensu, de que a ideia de ação positiva seria aparente, uma vez que a verdadeira finalidade permaneceria negativa, no sentido de evitar que as situações pretendidas sejam efetuadas de maneira a não causar dano ao consumidor.⁷⁶

Na legislação brasileira, o poder de polícia está conceituado pelo Código Tributário Nacional⁷⁷, da seguinte forma:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único – Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

Uma vez, dito isto, cumpre destacar que o poder de polícia somente poderá ser exercido pelos órgãos que atenderem as exigências estabelecidas no artigo 55 do Código de Defesa do Consumidor. Passe a saber:

Art. 55. A União, os Estados e o Distrito Federal, em caráter concorrente e nas suas respectivas áreas de atuação administrativa, baixarão normas relativas à produção, industrialização, distribuição e consumo de produtos e serviços.

§ 1° A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios fiscalizarão e controlarão a produção, industrialização, distribuição, a publicidade de produtos e serviços e o mercado de consumo, no interesse da preservação da vida, da saúde, da segurança, da informação e do bem-estar do consumidor, baixando as normas que se fizerem necessárias.

§ 2° (Vetado).

§ 3° Os órgãos federais, estaduais, do Distrito Federal e municipais com atribuições para fiscalizar e controlar o mercado de consumo manterão comissões permanentes para elaboração, revisão e atualização das normas referidas no § 1°, sendo obrigatória a participação dos consumidores e fornecedores.

§ 4° Os órgãos oficiais poderão expedir notificações aos fornecedores para que, sob pena de desobediência, prestem informações sobre questões de interesse do consumidor, resguardado o segredo industrial. ⁷⁸

Na análise do texto legal, Zelmo Denari⁷⁹ afirma que “o dispositivo tanto faz alusão às normas ordinárias de consumo quanto às normas regulamentares de fiscalização e controle das atividades de fornecimento de bens ou serviços, expressivas do poder de polícia administrativa”.

Nesse sentido, os órgãos estabelecidos pelos entes, poderão atuar de forma autônoma e eficaz, fazendo uso do exercício do poder de polícia na solução de conflitos em defesa dos direitos do consumidor.

Segundo Miragem⁸⁰ a defesa administrativa do consumidor pode ser dar em três maneiras diferentes, sendo elas, o caráter preventivo, de forma fiscalizadora, e por fim de forma repressiva.

Nesse sentido, o Órgão de Proteção ao Consumidor deve estabelecer medidas para prevenir a prática de infração por parte dos fornecedores, fiscalizando a atuação dos mesmos, supervisionando se está sendo cumprido o disposto no Código de Defesa do Consumidor, e ainda, impondo meios de reprimir atos praticados em desfavor do consumidor

4.4. Tipos de Sanções Administrativas

Quanto às sanções administrativas, Di Pietro⁸¹ explica que, a Administração Pública ao exercer o que lhe compete o poder, tem o papel de regulamentar as leis de controlar a aplicação da mesma, de forma preventiva para evitar a prática ilegal, por meio de ordens, notificações, licenças ou autorizações, e de forma repressiva, mediante imposição de medidas coercitivas, quando constatada a prática ilegal.

Considerando os processos administrativos, instaurado em defesa do consumidor, destes podem ocasionar sanções administrativas. Sanções essas que estão elencadas no artigo 56 do Código de Defesa do Consumidor. Vejamos:

Art. 56. As infrações das normas de defesa do consumidor ficam sujeitas, conforme o caso, às seguintes sanções administrativas, sem prejuízo das de natureza civil, penal e das definidas em normas específicas:

I - multa;

II - apreensão do produto;

III - inutilização do produto;

IV - cassação do registro do produto junto ao órgão competente;

V - proibição de fabricação do produto;

VI - suspensão de fornecimento de produtos ou serviço;

VII - suspensão temporária de atividade;

VIII - revogação de concessão ou permissão de uso;

IX - cassação de licença do estabelecimento ou de atividade;

X - interdição, total ou parcial, de estabelecimento, de obra ou de atividade;

XI - intervenção administrativa;

XII - imposição de contrapropaganda.

Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo serão aplicadas pela autoridade administrativa, no âmbito de sua atribuição, podendo ser aplicadas cumulativamente, inclusive por medida cautelar, antecedente ou incidente de procedimento administrativo.⁸²

Conforme se depreende do artigo supramencionado, o processo administrativo, se constatada a infração em prejuízo do consumidor, pode resultar em sanções administrativas, podendo ser ela aplicadas cumulativamente, ou seja, de uma mesma fração podem originar-se mais de uma penalidade, observando o caso em questão.

Zelmo Denari entende que o artigo supramencionado elenca e diferencia três modalidades peculiares de sanções a serem aplicadas pelas autoridades administrativas no tocante às suas jurisdições, sendo elas:

a) sanções pecuniárias – representadas pelas multas (item I) aplicadas em razão do inadimplemento dos deveres de consumo;

b) sanções objetivas – são aquelas que envolvem bens ou serviços colocados no mercado de consumo e compreendem a apreensão (item II), inutilização (item III), cassação do registro (item IV), proibição de fabricação (item V) ou suspensão do fornecimento de produtos ou serviços (item VI);

c) sanções subjetivas – referidas à atividade empresarial ou estatal dos fornecedores de bens ou serviços, compreendem a suspensão temporária da atividade (item VII), cassação de licença do estabelecimento ou de atividade (item IX), interdição total ou parcial de estabelecimento, obra ou atividade (item X), intervenção administrativa (item XI), inclusive a imposição de contrapropaganda (item XII).⁸³

Acrescentando a isso o entendimento de Norat⁸⁴ a sanção pecuniária trata-se das que envolvem o pagamento de quantia, já as sanções objetivas são as que se atentam particularmente com a segurança e saúde do consumidor e são de caráter imediato, e por fim, as sanções subjetivas que tem como alvo o próprio fornecedor que pratique qualquer atividade ilícita.

Vale ressaltar ainda que, o artigo prevê a aplicação de penalidades em caráter preventivo. Consoante destacado por Fabrício Bolzan: “O art. 56 do nosso CDC traz rol das sanções administrativas a serem aplicadas ao fornecedor que viola direitos do consumidor, sendo que tais sanções podem ser aplicadas de forma cumulativa ou isolada e ainda por meio de medida cautelar antecedente ou incidente de procedimento administrativo”. ⁸⁵

Adiante, apresenta-se a análise de Fabrício Bolzano aludido artigo:

A conclusão a que se chega da análise dos dispositivos legais citados é a de que, além de sofrer sanções administrativas, o fornecedor poderá ser penalizado nas esferas civil e penal, ao mesmo tempo, semque a cumulação de todas as penas possa gerar bis in idem, basicamente pelo fundamento de quecada uma das sanções possui natureza distinta da outra.⁸⁶

Então, dependendo da gravidade da infração cometida, o fornecedor estará diante da possibilidade de comportar mais de uma penalidade de naturezas diversas, sendo que a penalidade administrativa não obsta a aplicação de outra penalidade, quer seja pela autoridade civil ou penal.

Bruno Miragem enfatiza que “sua aplicação deve observar, naturalmente, prévio processo administrativo, em que se oportunize o contraditório e a ampla defesa do acusado da infração contra os direitos do consumidor”.⁸⁷

Dessa forma, tem-se que o processo administrativo formal que gerar a penalidade ao fornecedor infrator, impreterivelmente deverá ser cumprido, dando ao fornecedor a oportunidade de defesa, obedecendo todos os princípios constitucionais.

Como bem mencionado por Zelmo Denari⁸⁸ não existe dúvida quanto a competência dos governos estaduais e municipais em apurar e punir infrações à legislação consumerista, de modo que o artigo 5º do Decreto 2.181/97⁸⁹ esclarece qualquer controvérsia que possa existir. Vejamos:

Art. 5º Qualquer entidade ou órgão da Administração Pública, federal, estadual e municipal, destinado à defesa dos interesses e direitos do consumidor, tem, no âmbito de suas respectivas competências, atribuição para apurar e punir infrações a este Decreto e à legislação das relações de consumo.

Parágrafo único. Se instaurado mais de um processo administrativo por pessoas jurídicas de direito público distintas, para apuração de infração decorrente de um mesmo fato imputado ao mesmo fornecedor, eventual conflito de competência será dirimido pela Secretaria Nacional do Consumidor, que poderá ouvir a Comissão Nacional Permanente de Defesa do Consumidor - CNPDC, levando sempre em consideração a competência federativa para legislar sobre a respectiva atividade econômica.

Tal Decreto reafirma as penalidades trazidas pelo Código de Defesa do Consumidor, bem como estabelece a competência da aplicação de tais sanções:

Art. 18. A inobservância das normas contidas na Lei nº 8.078, de 1990, e das demais normas de defesa do consumidor constituirá prática infrativa e sujeitará o fornecedor às seguintes penalidades, que poderão ser aplicadas isolada ou cumulativamente, inclusive de forma cautelar, antecedente ou incidente no processo administrativo, sem prejuízo das de natureza cível, penal e das definidas em normas específicas:

I - multa;

II - apreensão do produto;

III - inutilização do produto;

IV - cassação do registro do produto junto ao órgão competente;

V - proibição de fabricação do produto;

VI - suspensão de fornecimento de produtos ou serviços;

VII - suspensão temporária de atividade;

VIII - revogação de concessão ou permissão de uso;

IX - cassação de licença do estabelecimento ou de atividade;

X - interdição, total ou parcial, de estabelecimento, de obra ou de atividade;

XI - intervenção administrativa;

XII - imposição de contrapropaganda.

§ 1º Responderá pela prática infrativa, sujeitando-se às sanções administrativas previstas neste Decreto, quem por ação ou omissão lhe der causa, concorrer para sua prática ou dela se beneficiar.

§ 2º As penalidades previstas neste artigo serão aplicadas pelos órgãos oficiais integrantes do SNDC, sem prejuízo das atribuições do órgão normativo ou regulador da atividade, na forma da legislação vigente.

§ 3º As penalidades previstas nos incisos III a XI deste artigo sujeitam-se a   posterior confirmação pelo órgão normativo ou regulador da atividade, nos limites de sua competência.⁹⁰

Consoante assinalado anteriormente, o referido artigo estabelece a competência de aplicação das sanções administrativa aos órgãos administrativos que integram o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor, como é o caso do PROCON.

Em relação ao disposto no parágrafo terceiro do artigo contido no Decreto 2.181/97, Bruno Miragem⁹¹ salienta que nas hipóteses em que o fornecedor está sobre fiscalização de algum órgão normativo ou regulador de suas atividades econômicas, as imposições de penalidades ficam submetidas a confirmação por este órgão, requisito este indispensável para a devida eficácia da sanção administrativa aplicada.

Bruno Miragemsegue enfatizando que:

Note-se que a sanção administrativa, com fundamento no artigo 56, do CDC, não se confunde com a indenização devida aos consumidores lesados pelas práticas infrativas aos direitos estabelecidos na lei. Neste sentido, seja a existência de decisão em ação indenizatória, ou mesmo a composição judicial, pela via de acordo entre as partes, não elimina a possibilidade de aplicação e cobrança de multa administrativa, cuja natureza de penalidade não se confunde com o ressarcimento de eventuais vítimas da infração.⁹²

Tendo dito isso, não se deve confundir a sanção administrativa com indenização ao consumidor lesado, sendo que a aplicação de uma não elimina a possibilidade de aplicação da outra.

Aprofundando nas espécies de penalidades, Bruno Miragem⁹³ explana sobre as divisões das sanções administrativas, identificando-as em três: sanção objetiva, sanção subjetiva e sanção pecuniária. Para o autor as sanções objetivas são penalidades estabelecidas com a finalidade precípua de proteger os consumidores em relação a danos gerados pela utilização de produtos ou serviços. Já as sanções subjetivas, esclarece que, serão empregadas em hipótese especifica de reincidência do fornecedor infrator. E por fim as sanções pecuniárias, que estabelecem uma obrigação compreendida em pagamento de multa.

Por fim, resta claro que as sanções administrativas têm a função de alertar e punir o agente infrator seja de forma preventiva, para que o ato ilícito contra o direito do consumidor não ocorra, ou quando o direito já foi lesado, punindo o fornecedor.

5. O CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS DO PROCON

Os atos administrativos praticados pelos Órgãos de Defesa do Consumidor estão sujeitos ao controle judicial, podendo a parte que se sentiu lesada com a decisão administrativa, recorrer aos meios judiciais para averiguar a legalidade do ato administrativo.

Dessa forma, é necessário estabelecer os limites em que o judiciário poderá controlar os atos administrativos, pois assim como o Órgão Administrativo deve obedecer um limite de legalidade para a sua atuação, o legislador em suas atribuições do Poder Judiciário também deverá se atentar ao limite do controle que possui sobre tais atos administrativos.

5.1. Atos administrativos discricionários e vinculados

Tem-se até então que, a adequada aplicação de sanções administrativas, deriva do poder de polícia, do qual dispõe os órgãos de proteção e defesa do consumidor, para fazer cumprir a sua incumbência de tutelar os direitos da sociedade perante o mercado de consumo. Assim sendo, todo e qualquer ato administrativo deve estar em concordância com a legislação.

Franciele Camara afirma que: “É sabido que a Administração detém o múnus de manter a ordem e segurança, diante disto surgem os atributos que nada mais são que as prerrogativas que o ente público usará para expressar o poder de polícia, são eles: Discricionariedade, Auto-executoriedade, Coercibilidade”.⁹⁴

Nesse sentido, a autora segue explanando sobre as três prerrogativas ressaltadas anteriormente:

A discricionariedade consiste na livre escolha, pela Administração Pública, dos meios adequados para exercer o poder de polícia. Já a Auto-executoriedade é a possibilidade efetiva que a Administração tem de proceder ao exercício de seus atos sem precisar do Judiciário. É o que refere o julgado do Tribunal de Justiça de São Paulo: “Exigir sem previa autorização do Poder Judiciário equivale a negar-se o próprio poder de polícia administrativa, cujo ato tem que ser sumário, direto e imediato sem as delongas e as complicações de um processo judiciário prévio.” (RJSP-Pleno, RT 138/823, apud MEIRELLES, 2002, p. 133). E a coercibilidade implica na imposição do ato de polícia, inclusive se necessário pode-se usar a força em caso de resistência.⁹⁵

Dessa forma, a Administração Pública possui imunidades que permitem o exercício do poder de polícia administrativo, que é o meio pelo qual desempenha a sua função independente e sem a necessidade de enfrentar um moroso processo judicial, da forma que achar necessário dentro dos limites estabelecidos legalmente.

Nesse sentido, tem-se que os atos discricionários o agente fiscalizador tem o poder de valorar os elementos que constituem o objeto e de motivação, podendo analisar a conveniência e a oportunidade da conduta, consoante explicita Carvalho Filho:

Referida valoração de conveniência e oportunidade é que reflete o que modernamente se denomina de reserva do possível, ou seja, o conjunto de elementos que tornam possível esta ou aquela ação governamental e, por via de consequência, o que se revela inviável de ser executado pela Administração em certo momento e dentro de determinadas condições.⁹⁶

Ou seja, os atos administrativos discricionários são passíveis de controle jurisdicional, quanto ao mérito, desde que ilegítimos dentro da conveniência e da oportunidade em que foi executada.

Em contrapartida, não se pode falar em apreciação de mérito do ato administrativo quando se trata de ato vinculado, como é o caso do judiciário, que não pode realizar o controle judicial sobre o mérito administrativo, segundo Carvalho Filho que reitera: “E está de todo acertado esse fundamento: se ao juiz cabe a função jurisdicional, na qual afere aspectos de legalidade, não se lhe pode permitir que proceda a um tipo de avaliação, peculiar à função administrativa e que, na verdade, decorre da própria lei”.⁹⁷

Analisando, os atos administrativos vinculados não estão sob o crivo do judiciário para que seja analisado o mérito, mas sim para que seja apreciado com base nos princípios administrativos de legalidade.

Carvalho Filho faz menção à análise do Superior Tribunal de Justiça que deixou evidente essa questão, determinando:

É defeso ao Poder Judiciário apreciar o mérito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente examiná-lo sob o aspecto de sua legalidade, isto é, se foi praticado conforme ou contrariamente à lei. Esta solução se funda no princípio da separação dos poderes, de sorte que a verificação das razões de conveniência ou oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado. (apud ROMS nº 1288-91-SP, Ministro Cesar Asfor Rocha, DJ-2-5-1994, p. 9.964) ⁹⁸

Logo, o judiciário tem a função de constatar se existe algum vício que leve a anulação ou modificação do ato administrativo, sem entrar no mérito da decisão administrativa.

5.2. Limites dos atos administrativos

Para Daniel Roberto Fink⁹⁹ o uso do poder de polícia pelo emprego de sanções administrativas, cria repulsões e óbice entre a relação de consumidor e fornecedor, inibindo assim, a composição amigável entre as partes envolvidas em um conflito de interesses, devendo ser utilizado somente quando não houver outro recurso disponível ou em casos de plausível gravidade.

Inicialmente cumpre destacar a posição de Di Pietro em relação a limitação do exercício de polícia:

Tomando-se como pressuposto o princípio da legalidade, que impede à Administração impor obrigações ou proibições senão em virtude de lei, é evidente que, quando se diz que o poder de polícia é a faculdade de limitar o exercício de direitos individuais, está se pressupondo que essa limitação seja prevista em lei. ¹⁰⁰

Assim sendo, tem-se que o ato administrativo para ser válido deve estar dentro dos limites estabelecidos pela legislação, de forma que esteja munido de observância ao devido processo legal, sem abuso ou desvio de poder.

Daniel Roberto Fink evidencia o princípio do duplo grau de jurisdição administrativo o qual merece destaque, tendo em vista que, “não somente porque a Constituição da República o admite como corolário do princípio da ampla defesa, mas, sobretudo, porque se têm visto alhures diversos órgãos administrativos municipais e mesmo estaduais negando-o explícita ou implicitamente.”¹⁰¹

Dessa forma, assim como nos processos judiciais, como nos processos administrativos, as partes têm o direito de rever as decisões proferidas, em cumprimento do princípio da ampla defesa e do duplo grau de jurisdição.

Como ressaltado por Di Pietro “a autoridade que se afastar da finalidade pública incidirá em desvio de poder e acarretará a nulidade do ato com todas as consequências nas esferas civil, penal e administrativa”.¹⁰²

A autoridade que exerce o poder de polícia está sujeita a uma limitação quanto ao meio de ação, devendo ser aplicado o princípio do direito administrativo, o da proporcionalidade, de acordo com Di Pietro:

Isto equivale a dizer que o poder de polícia não deve ir além do necessário para a satisfação do interesse público que visa proteger; a sua finalidade não é destruir os direitos individuais, mas, ao contrário, assegurar o seu exercício, condicionando-o ao bem estar social; só poderá reduzi-los quando em conflito com interesses maiores da coletividade e na medida estritamente necessária à consecução dos fins estatais.¹⁰³

Portanto, o poder de polícia deve ser utilizado como instrumento de coação quando não haver outro meio para auferir o mesmo propósito de defesa do consumidor dentro da proporcionalidade, ou seja, o excesso tornará o ato administrativo não válido.

5.3. Inafastabilidade do Poder Judiciário

Carvalho Filho esclarece que: “Os atos de direito privado são controlados no Judiciário pelas vias comuns adotadas na legislação processual, tal como ocorre com os atos jurídicos normais praticados por particulares”.¹⁰⁴

Prosseguindo, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, define previamente os direitos fundamentais, do artigo em questão faz-se oportuno destacar dois incisos que firmam:

LIV — ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

LV — aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes;

Conforme estabelecido por Nery Junior, o devido processo legal se manifesta no direito administrativo através do princípio da legalidade, e o contraditório e a ampla defesa “compreende para o autor a possiblidade de deduzir ação em juízo, alegar e provar fatos constitutivos de seu direito”.¹⁰⁵

Di Pietro introduz que “é possível ao interessado pleitear, pela via administrativa ou judicial, a suspensão do ato ainda não executado”,¹⁰⁶ ou seja, a inobservância aos princípios do processo administrativo poderá implicar na nulidade do ato administrativo por meio de decisão judicial.

Conforme cita Carvalho Filho “inquinado o ato de vício de legalidade, pode ele ser invalidade pelo judiciário”, e prossegue evidenciando: “Desse modo, discutida numa ação judicial a validade de um ato administrativo e verificando o juiz a ausência de um dos requisitos de validade, profere decisão invalidando o ato. Ao fazê-lo, procede à retirada do ato de dentro do mundo jurídico”. ¹⁰⁷

Dessa forma, sendo levado ao controle judicial um ato administrativo, e sendo comprovado que o mesmo não possui ilegalidade, este poderá ser anulado, excluindo assim, os efeitos provocados pelo mesmo.

5.4. Análise Jurisprudencial de Demandas judiciais que questionam sanções administrativas

Di Pietro¹⁰⁸ esclarece o princípio da pluralidade de instâncias, ressaltando que tal princípio decorre do poder que usurpa a Administração Públicade reexaminar os seus próprios atos. Dessa forma, pontua que, a parte que se sentir prejudicada por decisão administrativa, poderá apresentar recurso, que será revisado pela autoridade hierárquica da organização administrativa.

Corroborando com isso,o Supremo Tribunal Federal¹⁰⁹ reconhece:

Súmula 346. A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

Súmula 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Como bem demonstra Di Pietro¹¹⁰, esgotando-se a possibilidade de reexame da decisão pela autoridade máxima do órgão administrativo, restará a parte que sentir-se lesada, procurar a via judicial para apreciação da decisão administrativa.

Segundo D’ Andréa Ferreira¹¹¹ “controle da Administração Pública é a verificação da conformidade da atuação desta a um cânone, possibilitando ao agente controlador a adoção de medida ou proposta em decorrência do juízo formado”.

Restando claro que os atos praticados pelos órgãos da Administração Pública podem ser revistos judicialmente, cumpre demonstrar, por meio de jurisprudências, três formas de atuação do judiciário, no sentido de manter, anular e reformar decisões proferidas pelo PROCON em processos administrativos instaurados em defesa do consumidor.

5.4.1. Análise de Jurisprudências que mantiveram decisões administrativas

Trata-se a presente análise de Apelação, interposta por empresa que visava a anulação de Certidões de Dívida Ativa concernente a multas aplicadas pelo PROCON, por meio de Embargos à Execução Fiscal proposta em face do Estado de Mato Grosso do Sul.

Sustentou o pedido de anulação da Certidão, gerada pelas decisões administrativas, sustentando que “faltou ao PROCON parâmetro para aplicar a multa, sendo certo que este impõe sanção de forma aleatória, sem observar a realidade dos fatos, valores e conduta da empresa”¹¹².

Tendo sido julgado improcedente, pelo juízo a quo, o pleito de anulação das Certidões de Dívida Ativa, a empresa interpôs recurso de apelação cível. Tendoo juízo ad quem reconhecido do recurso, passou-se a analisar o mérito.

A empresa afirma que as multas aplicadas pelo órgão, através de decisão administrativa, são insubsistentes, sob a alegação de que não houve infração ao Código de Defesa do Consumidor nos casos apontados nos dois processos administrativos julgados pelo órgão, argumentando que em ambos os casos houve por parte da empresa a tentativa de solucionar o imbróglio, restando infecunda por escolha do consumidor que não aceitou as propostas de acordos apresentadas.

Posteriormente, o Tribunal passa a analisar que o PROCON agiu de acordo com a legislação aplicável e dentro de suas atribuições legais, justificando que não houve “qualquer excesso passível de ser anulado por Corte de Justiça"¹¹³.

O relator passa a explicar sobre a legitimidade das sanções administrativas e a subsistência das Certidões de Dívida Ativa, utilizando-se argumentos e da legislação para manter a decisão de primeiro grau:

Nestas circunstâncias, agiu com acerto o julgador de primeiro grau, devendo ser mantida a sentença que declarou como legítima a sanção administrativa aplicada à empresa apelante nos processos administrativos acima mencionados, pois ela está prevista no exercício do poder de polícia, em consonância com os arts. 56 e 57 da Lei n 8.078/90, que conferem legitimidade à autoridade administrativa, inclusive para lançar multas.¹¹⁴

Assim, após análise do mérito, o voto do relatorDesembargador Marco André Nogueira Hanson, foi acompanhado de unanimidade peloTribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul, que decidiu por recursar o provimento ao presente recurso, conforme relata o na Apelação Cível nº0051795-18.2012.8.12.0001da 3º Câmara Cível. Vejamos:

APELAÇÃO CÍVEL DA AUTORA – AÇÃO ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO – MULTAS APLICADAS PELO PROCON/MS – IRREGULARIDADES PRATICADAS PELA APELANTE COM VIOLAÇÃO A NORMAS DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR – CORRETA APLICAÇÃO DE MULTA – OBSERVÂNCIA AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE – RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. A inobservância das normas contidas no Código de Defesa do Consumidor constitui infração que sujeita o fornecedor à multa administrativa, devendo ser mantidos os valores arbitrados a título de multa quando não demonstrado o exagero no quantum estipulado pelo Procon/MS.¹¹⁵

Nesse diapasão o Tribunal decidiu não anular o ato administrativo por restar demonstrado que não houve exagero por parte do órgão administrativo ao proferir decisão em defesa do consumidor, sendo os princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade devidamente observados e cumpridos na aplicação da sanção administrativa.

Decisões como esta é comum de se deparar, consoante Recurso de Apelação nº 20110112245823 da 2º Turma Cível do Tribunal de Justiça do Distrito Federal, interposto por insatisfação da parte em decisão que negou provimento à ação anulatória de ato administrativo.

Nesse caso, vejamos a ementa de decisão proferida pela relatora Leila Arlanch:

ANULATÓRIA DE ATO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. PODER JUDICIÁRIO. LIMITES. ATO INFRACIONAL. VIOLAÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO E DO CONSUMIDOR. AÇÃO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO. INOCORRÊNCIA. MULTA ARBITRADA. PROCON/DF. ART. 18, CDC. PROCESSO ADMINISTRATIVO. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE DEFEITO DE FÁBRICA. NÃO COMPROVAÇÃO. QUANTUM ARBITRADO. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE. SENTENÇA MANTIDA. 1.Cabe ao Judiciário, no exercício do controle da legitimidade, aferir a legalidade do ato administrativo, com base nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, não sendo-lhe permitido adentrar ao mérito administrativo. 2.A multa arbitrada pela autoridade administrativa será revestida de legalidade se instaurada após o devido processo legal, observadas a razoabilidade e proporcionalidade para a sua aplicação. 3.Não há que se falar em cerceamento de defesa no processo administrativo instaurado quando ausentes provas que demonstrem que a perícia não foi realizada por culpa da consumidora, que não deixou o veículo à disposição, bem como quando a recorrente deixa de apresentar laudo técnico no prazo concedido, deixando, inclusive, de debater sobre a questão em sede de recurso administrativo, nada mencionando, naquela oportunidade, sobre a alegação de violação do contraditório e da ampla defesa que foi suscitada nestes autos. 4.Ainda que o veículo tenha apresentado defeitos de variadas natureza, o principal, qual seja, o referente ao sistema de injeção, não foi sanado pelo prazo de trinta dias previsto no art. 18 do CDC, o que, por si só, já denota a ocorrência de violação aos direitos do consumidor. 5.Embora notificada para a apresentação de laudo técnico no processo administrativo instaurado, ocasião em que poderia comprovar que não se tratava de um defeito de fábrica, a reclamada permaneceu inerte, não se desincumbindo do ônus de comprovar o alegado. 6.A aplicação da multa foi devidamente fundamentada, de forma que, para a sua fixação, foram observadas a condição econômica das empresas, bem como as agravantes e atenuantes existentes no ato infracional, tudo nos termos dos arts. 24, 25, 26 e 28 do Decreto nº 2.181/97, observando o valor arbitrado os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, bem como os limites legais fixados no parágrafo único do art. 57 do CDC. 7.Recurso conhecido e não provido.¹¹⁶

Conforme se depreende da decisão judicial, o relator esclarece que não é cedido ao judiciário discutir o mérito administrativo, sendo função deste apreciar a legalidade do ato administrativo baseado nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

Vejamos o que dispõe o Decreto nº 2.181/97 em seus artigos 24, 25, 26 e 28, citados na decisão judicial:

Art. 24. Para a imposição da pena e sua gradação, serão considerados:
I - as circunstâncias atenuantes e agravantes;
II - os antecedentes do infrator, nos termos do art. 28 deste Decreto.

Art. 25. Consideram-se circunstâncias atenuantes:
I - a ação do infrator não ter sido fundamental para a consecução do fato;
II - ser o infrator primário;
III - ter o infrator adotado as providências pertinentes para minimizar ou de imediato reparar os efeitos do ato lesivo.

Art. 26. Consideram-se circunstâncias agravantes:
I - ser o infrator reincidente;
II - ter o infrator, comprovadamente, cometido a prática infrativa para obter vantagens indevidas;
III - trazer a prática infrativa consequências danosas à saúde ou à segurança do consumidor;
IV - deixar o infrator, tendo conhecimento do ato lesivo, de tomar as providências para evitar ou mitigar suas consequências;
V - ter o infrator agido com dolo;
VI - ocasionar a prática infrativa dano coletivo ou ter caráter repetitivo;
VII - ter a prática infrativa ocorrido em detrimento de menor de dezoito ou maior de sessenta anos ou de pessoas portadoras de deficiência física, mental ou sensorial, interditadas ou não;
VIII - dissimular-se a natureza ilícita do ato ou atividade;
IX - ser a conduta infrativa praticada aproveitando-se o infrator de grave crise econômica ou da condição cultural, social ou econômica da vítima, ou, ainda, por ocasião de calamidade.

Art. 28. Observado o disposto no art. 24 deste Decreto pela autoridade competente, a pena de multa será fixada considerando-se a gravidade da prática infrativa, a extensão do dano causado aos consumidores, a vantagem auferida com o ato infrativo e a condição econômica do infrator, respeitados os parâmetros estabelecidos no parágrafo único do art. 57 da Lei nº 8.078, de 1990.

Ponderemos que o judiciário tem o papel de zelar para que os atos administrativos sejam efetivamente cumpridos dentro dos limites legais e principiológicos.

5.4.2. Análise de Jurisprudência que anulou decisão administrativa

Conforme explanado nos tópicos anteriores a decisão administrativa deverá ser motivada e submetida aos critérios dispostos na legislação específica. Dessa forma, não sendo tais critérios observados, a decisão administrativa poderá ser anulada por decisão judicial, mediante ação específica direcionada ao juízo competente.

Analisemos a decisão proferida pelo Relator Desembargador Eduardo Machado Rocha:

APELAÇÃO CÍVEL – AÇÃO ANULATÓRIA – PROCESSO ADMINISTRATIVO – APLICAÇÃO DA PENALIDADE DE MULTA – AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO E GRADAÇÃO DA PENA – INOBSERVÂNCIA AO ART. 57 DO CDC E 24 DO DECRETO N. 2.181/97 – NULIDADE DA DECISÃO ADMINISTRATIVA E DA MULTA – PREQUESTIONAMENTO –RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. Verificado que a gradação do valor da multa não atendeu aos critérios do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, quais sejam, a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, bem como às circunstâncias atenuantes e agravantes e os antecedentes do infrator, conforme determina o art. 24 do decreto n. 2.181/97, impõe-se a anulação das decisões administrativas e, por consequência, da multa aplicada, por falta de motivação e indicação dos critérios de gradação da penalidade, devendo os processos administrativos prosseguir em seus ulteriores termos, observados os parâmetros deste acórdão. Torna-se desnecessária a manifestação expressa a respeito dos dispositivos legais, porquanto, não está o magistrado obrigado a abordar artigo por artigo de lei, mas tão somente a apreciar os pedidos e a causa de pedir, fundamentando a matéria que interessa ao correto julgamento da lide.¹¹⁷

O magistrado a quo julgou procedente o pedido de anulação dos atos administrativos, sob a alegação de que não obedeceu os critérios estabelecidos de motivação e gradação da penalidade, inconformado com a decisão o Município de Naviraí interpôs recurso de apelação, com o intuito de reformar a sentença.

Não obstante, oTribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul decidiu por manter a decisão de 1º instancia que anulou ato administrativo, aduzindo “que a gradação da multa não atendeu aos critérios do art. 57 do Código de Defesa do Consumidor, quais sejam, a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, bem como as circunstâncias atenuantes e agravantes e os antecedentes do infrator”¹¹⁸.

Isto posto, analisemos o texto legal do artigo 57 do Código de Defesa do Consumidor, qual seja:

Art. 57. A pena de multa, graduada de acordo com a gravidade da infração, a vantagem auferida e a condição econômica do fornecedor, será aplicada mediante procedimento administrativo, revertendo para o Fundo de que trata a Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, os valores cabíveis à União, ou para os Fundos estaduais ou municipais de proteção ao consumidor nos demais casos.

Parágrafo único. A multa será em montante não inferior a duzentas e não superior a três milhões de vezes o valor da Unidade Fiscal de Referência (Ufir), ou índice equivalente que venha a substituí-lo.¹¹⁹

Conforme estabelece o autor Norat¹²⁰ o artigo 57 do CDC determina sobre a execução da pena de multa, estabelecendo os critérios que deveram ser observados pela Administração Pública para essa implementação.

Assim sendo, decidiu o Tribunal que o órgão administrativo deixou de estabelecer quais os critérios entabulados, foram os determinantes para auferir o valor da multa arbitrada.

Evidenciando a função de controle dos atos administrativos o Tribunal entabula que “o Judiciário não pode entrar na esfera de conveniência e oportunidade da administração (mérito administrativo), podendo intervir somente no caso de processo administrativo apresentar alguma irregularidade (ilegalidade), o que ocorreu no presente caso”¹²¹.

Por fim, o relator Desembargador Eduardo Machado Rocha, esclarece que foi decidido por unanimidade dos votos que o recurso de apelação fosse parcialmente provido, sendo o ato administrativo, que decidiu por aplicação de sanção administrativa pecuniária, anulado, determinando que o processo administrativo seguisse os seus posteriores termos, observando os parâmetros da decisão judicial.

Conforme explica Carvalho Filho¹²²:

Isso significa o desfazimento de todas as relações jurídicas que se originaram do ato inválido, com o que as partes que nelas figuraram hão de retornar ao status quo ante. Para evitar a violação do direito de terceiros, que de nenhuma forma contribuíram para a invalidação do ato, resguardam-se tais direitos da esfera de incidência do desfazimento, desde que, é claro, se tenham conduzido com boa-fé.

Analisando o que foi supramencionado, ao anular um ato jurídico, as partes atingidas pelo ato administrativo iram regressar ao estado em que se encontravam antes de proferida a decisão anulada.

5.4.3. Análise de Jurisprudência que reformou decisão administrativa

Em análise ao ato administrativo proferido pelo Órgão de Proteção e Defesa do Consumidor, o magistrado poderá optar por manter, anular ou ainda, reformar a decisão, por meio de ação movida pela parte que se sentiu lesada pela decisão administrativa proferida pelo órgão da Administração Pública.

Vejamos o julgado do recurso de apelação proferido pela relatora substituta Desembargado Marianne Júdice de Mattos:

ACÓRDÃO REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL Nº 0058262-28.2007.8.08.0024 (024.070.582.622). APELANTE: MUNICÍPIO DE VITÓRIA. APELADA: TIM CELULAR S. A. RELATORA: DESEMBARGADORA SUBSTITUTA MARIANNE JÚDICE DE MATTOS. EMENTA. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE ANULAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. PROCON MUNICIPAL. NULIDADE DA DECISÃO ADMINISTRATIVA. NÃO OCORRÊNCIA. MULTA DEVIDA. VALOR ABUSIVO. AUSÊNCIA DE RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. REDUÇÃO DO VALOR. RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE. 1. Muito embora concisa, verifica-se dos autos que a decisão está fundamentada, motivo porque estando a decisão administrativa a sentença deve ser reformada. 2. Não prevalecendo o fundamento pelo qual foi declarada a nulidade da multa, passo ao exame das matérias alegadas tanto pelo autor quanto pelo réu. 3. A recorrida é devedora solidária, nos termos da legislação consumerista, razão porque cabia a ela também obedecer ao prazo previsto no art. 18 do CDC quanto ao conserto. 4. É certo que já havia ultrapassado o prazo de garantia legal do produto, todavia, se mesmo ultrapassado o prazo de garantia legal o produto foi aceito para conserto na assistência técnica, reconheceu-se que se tratava de vício oculto cujo prazo inicia a partir da ciência do defeito. 5. A validade dos atos administrativos reclama a observância de determinados princípios constitucionais, entre os quais se destacam os da proporcionalidade e razoabilidade. 6. Hipótese em que a multa aplicada pelo Procon Municipal é desproporcional ao fatos, fugindo à razoabilidade, pois não guarda relação de coerência com o caso concreto. 7. Embora o objetivo da punição neste caso não seja apenas reparar o dano, mas, também, educar e reprimir eventual reincidência, a mesma não pode ser fonte de enriquecimento sem causa, devendo ser reduzida para um patamar razoável. 8. Recurso parcialmente provido. Reexame prejudicado. VISTOS, relatados e discutidos estes autos, ACORDAM os Desembargadores que integram a Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, na conformidade da ata e notas taquigráficas, À UNANIMIDADE, DAR PARCIAL PROVIMENTO ao recurso, nos termos do voto da Relatora. Vitória, 25 de agosto de 2015. PRESIDENTE RELATORA¹²³

Em conformidade com a jurisprudência citada, verifica que trata-se de recurso de apelação, proposto pelo Município de Vitória, objetivando a reforma de sentença que determinou a anulação de ato administrativo que determinou multa para a empresa TIM CELULAR S.A.

O Juiz a quo havia determinado a anulação do ato administrativo sob o argumento de que a decisão administrativa não foi fundamentada, porém a corte julgadora entende que embora sucinta, a decisão está fundamentada, ressaltando que “decisão mal fundamentada não é sinônimo de ausência de fundamentação, motivo porque a sentença deve ser reformada”¹²⁴. E acrescenta, ainda, que:

Analisando os elementos contidos nos autos, verifico que a multa imposta à apelada, embora tenham respeitado o contraditório e a ampla defesa e estejam fundamentadas nas incontroversas infrações às normas de proteção e defesa do consumidor, não guardam consonância com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.¹²⁵

Nesse diapasão, deu provimento parcial ao apelo de reforma da sentença, entendendo por bem, reduzir o valor da multa aplicado pelo órgão administrativo, tendo em vista acreditar que a mesma foge dos parâmetros do princípio da razoabilidade, acreditando ser o valor estabelecido por meio da reforma, suficiente não só para reparar o dano sofrido pelo consumidor, mas também para prevenir a reincidência desta e de outros fornecedores que compõe o mercado de consumo.

6. CONCLUSÃO

O direito brasileiro como um todo utiliza-se de princípios para garantir a efetiva aplicação das normas, nesse sentido a realização desse trabalho, primordialmente, propiciou um maior entendimento sobre a aplicação do direito do consumidor em conformidade com os princípios gerais norteadores de todo o ordenamento jurídico.

Esclarecendo que os princípios constitucionais são indiscutivelmente necessários para interpretação de qualquer texto legislativo, trazendo uma análise especial, nesse primeiro momento, ao Código de Defesa do Consumidor.

Salientamos que é de competência do Órgão da Administração Pública, PROCON, fiscalizar as relações de consumo e aplicar sanções administrativas aos descumprimentos, sendo apenas seguidor do que dispõe todos os dispositivos legais pertinentes à proteção e defesa do consumidor, por meio de Decretos e do Código de Defesa do Consumidor.

Conclui-se que o PROCON tem o papel fundamental de auxiliar o Poder Judiciário, de forma a dirimir os conflitos decorrentes de relações de consumo, funcionando como um mecanismo alternativo mais acessível, de menor custo e em menor tempo que requer o Judiciário.

Para tanto, utiliza-se do poder de polícia atuando para garantir o pleno exercício dos direitos dos indivíduos, predominando o interesse público em detrimento do interesse particular.

Os Órgãos de Proteção ao Consumidor devem impor medidas coercitivas preventivas, para evitar a prática ilegal, e repressivas, ao constatar uma prática infrativa, por meio de sanções administrativas de acordo com a gravidade das infrações.

Resta demonstrado que, a Administração Pública deve obedecer todos os critérios legais, bem como os princípios constitucionais, para aplicação de sanções administrativas, sendo um delas o devido processo legal, por meio de um processo administrativo formal, onde as partes terão direitos ao contraditório e a ampla defesa.

A inobservância aos princípios e aos limites estabelecidos na legislação, torna o ato administrativo passível de ser anulado ou modificado Judicialmente, estando os atos administrativos acometível do controle judicial.

Por fim, demos fim aos estudos com o aprofundamento e análise teórico das jurisprudências, com base em casos concretos, analisamos os atos administrativos que impuseram sanções, e foram submetidos ao controle judicial para verificar a legalidade do ato da Administração Pública.

Em virtude de tudo que foi mencionado, ao longo do trabalho, e com base nos julgados, compreende-se que todo ato administrativo poderá ser levado ao judiciário para controle da legalidade, restando claro que, cabe ao Poder Judiciário a função jurisdicional de analisar os aspectos legais da decisão, porém, não lhe é permitido a analise quanto ao mérito da decisão, função particular daAdministração Pública.

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1 DENSA, Roberta. Direito do Consumidor. Série leituras jurídicas: provas e concursos. V. 21. São Paulo: Atlas, 2005, p. 3.

2 GARCIA, Leonardo de Medeiros. Código de Defesa do Consumidor – Comentado artigo por artigo. 13. ed. rev., amp. e atual. São Paulo: Editora Jus Podivm, 2016, p. 21.

3 ARAUJO JUNIOR, Marco Antônio; BARROSO, Darlan. Reta Final OAB: revisão unificada. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revistas dos Tribunais, 2014, p. 662.

4 AMARAL JUNIOR, Alberto do. A Constituição, o Código de Defesa do Consumidor e o Sistema Financeiro. Doutrinas Essenciais de Direito do Consumidor. vol. 1. p. 501 – 525. São Paulo: Revistas dos Tribunais, Abril/2011 [recurso eletrônico].

5 GRINOVER, Ada Pellegrini; et al. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 10. ed. Vol. I, Direito Material. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, pág. 146 (CAS, Gérard. La défense Du consommateur, Paris, PressesUniversitaires de France, 1980, p. 9).

6 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 46.

7 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm> Acesso em: 04.abril.2016.

8 NUNES, Luís Antônio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 47.

9 NERY JUNIOR, Nelson. Os princípios gerais do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Doutrinas Essenciais de Responsabilidade Civil. vol. 4. p. 25 – 56. São Paulo: Revistas dos Tribunais, Out/2011 [recurso eletrônico].

10 NERY JUNIOR, Nelson. Os princípios gerais do Código Brasileiro de Defesa do Consumidor. Doutrinas Essenciais de Responsabilidade Civil. vol. 4. p. 25 – 56. São Paulo: Revistas dos Tribunais, Out/2011 [recurso eletrônico].

11 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 101 e 102.

12 BERQUÓ, Anna Taddei Alves Pereira Pinto. A proteção jurídica do consumidor: análise histórico-jurídica da evolução do direito do consumidor no Brasil. v. 6. Periódicos UFBP, 2007. Disponível em: <http://periodicos.ufpb.br/ojs/index.php/primafacie/article/view/6536>. Acesso em: 05.Abril.2016, p. 81.

13 GRINOVER, Ada Pellegrini… [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 10. ed. revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p.73.

14 BERQUÓ, Anna Taddei Alves Pereira Pinto. A proteção jurídica do consumidor: análise histórico-jurídica da evolução do direito do consumidor no Brasil. v. 6. Periódicos UFBP, 2007. Disponível em: <http://periodicos.ufpb.br/ojs/index.php/primafacie/article/view/6536>. Acesso em: 05.Abril.2016, p. 82.

15 MARQUES, Claudia Lima. Estudo sobre a vulnerabilidade dos analfabetos na sociedade de consumo: o caso do crédito consignado a consumidores analfabetos. Revista de Direito do Consumidor. Vol. 95/2014 / p. 99-145. Revista dos Tribunais Online: Set-Out/2014 [recurso eletrônico].

16 GRINOVER, Ada Pellegrini… [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 10. ed. revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p.73.

17 GARCIA, Leonardo de Medeiros. Código de Defesa do Consumidor – Comentado artigo por artigo. 13. ed. rev., amp. e atual. São Paulo: Editora Jus Podivm, 2016, p. 21.

18 ALVIN, Arruda. Código do Consumidor Comentado. 2ª ed. São Paulo. Revista dos Tribunais, 1995, p.45.

19 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 7ª ed. São Paulo. Ed. Saraiva, 2012, p. 174-178.

20 GRINOVER, Ada Pellegrine; et al. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 10. ed. revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p.521.

21 BALBINO, Renata Domingues Barbosa. O princípio da boa-fé objetiva no novo Código Civil. Doutrinas Essenciais Obrigações e Contratos. Vol. 808/2003 / p.741-752. Revista dos Tribunais Online: jun/2011 [recurso eletrônico].

22 Lei Nº 8.078, de 11 de Setembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>. Acesso em: 16 de março de 2017.

23 BALBINO, Renata Domingues Barbosa. O princípio da boa-fé objetiva no novo Código Civil. Doutrinas Essenciais Obrigações e Contratos. p. 741-752. São Paulo: Revista dos Tribunais, jun., 2011 [recurso eletrônico].

24 BERQUÓ, Anna Taddei Alves Pereira Pinto. A proteção jurídica do consumidor: análise histórico-jurídica da evolução do direito do consumidor no Brasil. v. 6. Periódicos UFBP, 2007. Disponível em: <http://periodicos.ufpb.br/ojs/index.php/primafacie/article/view/6536>. Acesso em: 05.Abril.2016, p. 82.

25 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 94.

26 LÔBO, Paulo Luiz Netto. A Informação como direito fundamental do consumidor. Doutrinas Essenciais de Responsabilidade Civil. Vol. 8 / p.95-114. Revista dos Tribunais, Out/2011 [recurso eletrônico].

27 LÔBO, Paulo Luiz Netto. A Informação como direito fundamental do consumidor. Doutrinas Essenciais de Responsabilidade Civil. Vol. 8 / p.95-114. Revista dos Tribunais, Out/2011 [recurso eletrônico].

28 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 99.

29 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 98.

30 CURIA, Luiz Roberto; CÉSPEDES, Livia; NICOLETTI, Juliana. VadeMecum Saraiva. 18. ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014.

31 ALMEIDA, Fabrício Bolzan de. Direito do Consumidor Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 39-40.

32 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 154.

33 MARQUES, Claudia Lima e; BEIJAMIM, Antônio Herman de Vasconcellos. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 83 e 84.

34 ALMEIDA, Fabrício Bolzan de. Direito do Consumidor Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 49.

35 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 155.

36 NORAT, Markus Samuel Leite. O conceito de consumidor no direito: uma comparação entre as teorias finalista, maximalista e mista. Cognitio Juris, João Pessoa, Ano II, Número 4, abril 2012. Disponível em <http://www.cognitiojuris.com/artigos/04/08.html>. Acesso em:05 de Abril de 2017.

37 NORAT, Markus Samuel Leite. O conceito de consumidor no direito: uma comparação entre as teorias finalista, maximalista e mista. Cognitio Juris, João Pessoa, Ano II, Número 4, abril 2012. Disponível em <http://www.cognitiojuris.com/artigos/04/08.html>. Acesso em:05 de Abril de 2017.

38 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 158.

39 NORAT, Markus Samuel Leite. O conceito de consumidor no direito: uma comparação entre as teorias finalista, maximalista e mista. Cognitio Juris, João Pessoa, Ano II, Número 4, abril 2012. Disponível em <http://www.cognitiojuris.com/artigos/04/08.html>. Acesso em:05 de Abril de 2017.

40 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 116.

41 GRINOVER, Ada Pellegrine [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. 10. ed. revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p.23.

42 NUNES, Luiz Antonio Rizzatto. Curso de Direito do Consumidor. 6. ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011, p. 102

43 BERQUÓ, Anna Taddei Alves Pereira Pinto. A proteção jurídica do consumidor: análise histórico-jurídica da evolução do direito do consumidor no Brasil. v. 6. Periódicos UFBP, 2007, p. 77.

44 ALMEIDA, Fabrício Bolzan de. Direito do Consumidor Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 58.

45 CURIA, Luiz Roberto; CÉSPEDES, Livia; NICOLETTI, Juliana. Vade Mecum Saraiva. 18. ed. atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2014.

46 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 165.

47 BERTOLDI, Marcelo Marco. Responsabilidade contratual do fornecedor pelo vicio do produto ou serviço. Doutrinas Essenciais de Responsabilidade Civil. vol. 4. p. 909-933. Revista dos Tribunais, Out/2011 [recurso eletrônico].

48 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 165.

49 GRINOVER, Ada Pellegrini; [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Vol. I. Direito Material. 10. ed. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 816.

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53 GRINOVER, Ada Pellegrini; [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Vol. I. Direito Material. 10. ed. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 816.

54 ROMANELLO NETO, Jerônimo. A política nacional de relações de consumo e a presença do Estado na relação de consumo. Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo.vol. 24/2009. p. 149 – 161. São Paulo: Revista dos Tribunais, Jul-Dez/2009 [recurso eletrônico].

55 ROMANELLO NETO, Jerônimo. A política nacional de relações de consumo e a presença do Estado na relação de consumo. Revista do Instituto dos Advogados de São Paulo.vol. 24/2009. p. 149 – 161. São Paulo: Revista dos Tribunais, Jul-Dez/2009 [recurso eletrônico]

56 BERQUÓ, Anna Taddei Alves Pereira Pinto. A proteção jurídica do consumidor: análise histórico-jurídica da evolução do direito do consumidor no Brasil. v. 6. Periódicos UFBP, 2007. Disponível em: <http://periodicos.ufpb.br/ojs/index.php/primafacie/article/view/6536>. Acesso em: 05.Abril.2016, pág. 80.

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59 ROCHA, Leonel Severo. As organizações auxiliares ao poder judiciário na complexidade da semântica do consumo. Revista de Direito do Consumidor. vol. 83/2012. p. 55-70. Rio Grande do Sul: Revista dos Tribunais, Jul-Set/2012 [recurso eletrônico].

60 ROCHA, Leonel Severo. As organizações auxiliares ao poder judiciário na complexidade da semântica do consumo. Revista de Direito do Consumidor. vol. 83/2012. p. 55-70. Rio Grande do Sul: Revista dos Tribunais, Jul-Set/2012 [recurso eletrônico].

61 ZULIANI, Evandro. arbitragemeosórgãosintegrantesdosistemanacionaldedefesadoconsumidor. Doutrinas Essenciais de Direito do Consumidor. vol. 6. p. 987-1047. São Paulo: Revista Dos Tribunais, Abr/2011 [recurso eletrônico].

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66 OLIVEIRA, Allan Cantalice de. O PROCON e o Fenômeno da Desjudicialização. Conteúdo Jurídico, Brasília-DF: 04/jan/2012. Disponível em: <http://www.conteudojuridico.com.br/?artigos&ever=2.35462&seo=1>. Acesso em: 03/mai/2017.

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82 Lei Nº 8.078, de 11 de Setembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>. Acesso em: 07 de maio de 2017

83 GRINOVER, Ada Pellegrini; [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Vol. I. Direito Material. 10. ed. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 666 e 667.

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85 ALMEIDA, Fabrício Bolzan de. Direito do Consumidor Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 455.

86 ALMEIDA, Fabrício Bolzan de. Direito do Consumidor Esquematizado. São Paulo: Saraiva, 2013, p. 449.

87 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 773.

88 GRINOVER, Ada Pellegrini; [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Vol. I. Direito Material. 10. ed. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 659.

89 BRASIL. Decreto nº 2.181, de 20 de março de 1997. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d2181.htm>. Acesso em 06 Maio 2016.

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91 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.774.

92 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p. 775.

93 MIRAGEM, Bruno. Curso de Direito do Consumidor. 5. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2014, p.775-781.

94 CAMARA, Franciele Da Silva. O poder de polícia. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XII, n. 70, nov 2009. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6944>. Acesso em: 16 de Maio 2017

95 CAMARA, Franciele Da Silva. O poder de polícia. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XII, n. 70, nov 2009. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=6944>. Acesso em: 16 de Maio 2017.

96 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 115.

97 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 116.

98 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 116.

99 GRINOVER, Ada Pellegrini; [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Vol. I. Direito Material. 10. ed. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 818.

100 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 124.

101 GRINOVER, Ada Pellegrini; [et al]. Código brasileiro de defesa do consumidor: comentado pelos autores do anteprojeto. Vol. I. Direito Material. 10. ed. Revista, atualizada e reformulada. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 819.

102 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 129.

103 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 130.

104 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 441.

105 NERY JUNIOR, Nelson; NERY, Rosa Maria de Andrade. Constituição Federal Comentada e legislação constitucional. Atualizada até 10 de abril de 2006. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 134.

106 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 210.

107 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 145.

108 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 707.

109 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmulas. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula>. Acesso em: 30 mai. 2017

110 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 708.

111 FERREIRA, D’ Andréa. O controle da administração pública pelo judiciário: direito aplicado. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p.383, apud BERGERON, 1965, p. 22.

112 BRASIL. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação MS 0051795-18.2012.8.12.0001. Relator: Desembargador Marco André Nogueira Hanson, 16/02/16, p. 509.

113 BRASIL. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação MS 0051795-18.2012.8.12.0001. Relator: Desembargador Marco André Nogueira Hanson, 16/02/16, p. 516.

114 BRASIL. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação MS 0051795-18.2012.8.12.0001. Relator: Desembargador Marco André Nogueira Hanson, 16/02/16, p. 516.

115 BRASIL. Tribunal de Justiça. Apelação MS 0051795-18.2012.8.12.0001, da 3º Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul, 16 fev. 2016. Disponível em: <https://tj-ms.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/307974820/apelacao-apl-517951820128120001-ms-0051795-1820128120001>. Acesso em: 30 mai. 2017.

116 BRASIL. Tribunal de Justiça do Distrito Federal. Apelação 20110112245823 da 2º Turma Cível.DJe10 jun. 2015. Disponível em: <https://tj-df.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/204161695/apelacao-civel-apc-20110112245823#!>. Acesso em: 30 mai. 2017.

117 BRASIL. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação 08022822720138120029, 3º Câmara Cível. DJe27 jan. 2016. Disponível em: <https://tj-ms.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/301431745/apelacao-apl-8022822720138120029-ms-0802282-2720138120029>. Acesso em: 31 mai. 2017.

118 BRASIL. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação 08022822720138120029, 3º Câmara Cível. DJe27 jan. 2016. Disponível em: <https://tj-ms.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/301431745/apelacao-apl-8022822720138120029-ms-0802282-2720138120029>. Acesso em: 31 mai. 2017.

119 BRASIL. Lei Nº 8.078, de 11 de Setembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8078.htm>. Acesso em: 07 de março de 2017.

120 NORAT, Markus Samuel Leite. Direito do Consumidor. 2. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: CL EDIJUR, 2013, p. 321.

121 BRASIL. Tribunal de Justiça do Mato Grosso do Sul. Apelação 08022822720138120029, 3º Câmara Cível. DJe27 jan. 2016. Disponível em: <https://tj-ms.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/301431745/apelacao-apl-8022822720138120029-ms-0802282-2720138120029>. Acesso em: 31 mai. 2017.

122 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 24. ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2011, p. 149.

123 BRASIL. Tribunal de Justiça do Espírito Santo. Apelação 00582622820078080024 1º Câmara Cível. DJe: 31/06/2015. Disponível em: <https://tj-es.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/370830045/ apelacao-remessa-necessaria-apl-582622820078080024>. Acesso em: 31 mai. 2017.

124 BRASIL. Tribunal de Justiça do Espírito Santo. Apelação 00582622820078080024 1º Câmara Cível. DJe: 31/06/2015. Disponível em: <https://tj-es.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/370830045/ apelacao-remessa-necessaria-apl-582622820078080024>. Acesso em: 31 mai. 2017.

125 BRASIL. Tribunal de Justiça do Espírito Santo. Apelação 00582622820078080024 1º Câmara Cível. DJe: 31/06/2015. Disponível em: <https://tj-es.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/370830045/ apelacao-remessa-necessaria-apl-582622820078080024>. Acesso em: 31 mai. 2017.