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Desenvolvimento, superação das desigualdades regionais e sociais e redução do imposto sobre produtos industrializados em tempos de crise econômica

Direito

Segue uma análise sobre o impacto que a política de redução do imposto sobre produtos industrializados para contenção dos efeitos da crise econômica tem gerado sobre os fundos de participação dos Estados e dos Municípios e, por conseguinte, sobre o modelo constitucional de desenvolvimento pautado na superação das desigualdades regionais e sociais

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1. RESUMO

A presente monografia versa sobre a correlação entre desenvolvimento, superação das desigualdades regionais e sociais e redução do imposto sobre produtos industrializados em tempo de crise econômica. Tem por objetivo fazer uma análise sobre o impacto que a política de redução do imposto sobre produtos industrializados para contenção dos efeitos da crise econômica tem gerado sobre os fundos de participação dos Estados e dos Municípios e, por conseguinte, sobre o modelo constitucional de desenvolvimento pautado na superação das desigualdades regionais e sociais. Para sua realização, valeu-se do método de abordagem dedutivo, dos métodos de procedimento interpretativo e analítico, bem como das técnicas de pesquisa bibliográfica e documental. Cumprindo todos os objetivos estabelecidos, apresenta a noção de desenvolvimento, a diferenciação entre este e o crescimento, bem como a importância dos fundos de participação dos Estados e dos Municípios na promoção de um desenvolvimento nacional equilibrado. Firma a conclusão de que o principal instrumento constitucional para a superação das desigualdades regionais e sociais encontra-se comprometido ante a política econômica de redução do imposto sobre produtos industrializados, posto que isso implica em redução dos repasses de recursos aos Estados e Municípios, muitos dos quais não dispõem de outra fonte substancial de recursos para o desempenho das suas atribuições.

Palavras-chave: Desenvolvimento. Superação das desigualdades regionais e sociais. Fundos de participação dos Estados e dos Municípios. Crise econômica. Redução do imposto sobre produtos industrializados.

2. INTRODUÇÃO

A intervenção do Estado na economia vem sendo intensificada desde a crise mundial que afetou o Brasil no ano de 2008. Diante disso, a presente monografia tem por escopo analisar a intervenção estatal na economia brasileira, observada a redução do imposto sobre produtos industrializados (IPI) em face da crise econômica mundial e seu possível impacto sobre o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais. Em outras palavras, quer-se dizer que o trabalho que se inicia tem por objetivo fazer uma análise sobre o impacto que a política de redução do imposto sobre produtos industrializados para contenção dos efeitos da crise econômica tem gerado sobre os fundos de participação dos Estados e dos Municípios e, por conseguinte, sobre o modelo constitucional de desenvolvimento pautado na superação das desigualdades regionais e sociais, uma vez que o repasse advindo desses fundos, que são instrumentos constitucionais de combate às desigualdades regionais e sociais, sofre uma significante queda com o desfalque da parcela gerada pelo imposto em comento.

Nesse sentido, o problema cujo foco que se deseja chamar atenção está em saber se a política de redução do imposto sobre produtos industrializados, implementada como instrumento de enfrentamento à crise econômica que tem afetado o mundo desde o ano de 2008, impacta de forma negativa ou positiva o modelo constitucional de superação das desigualdades regionais e sociais baseado na existência dos fundos de participação dos Estados e dos Municípios, uma vez que parte dos recursos que compõem esses fundos advém, justamente, da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados.

Destaque-se que, para o desenvolvimento da vertente monografia, utilizou-se o método de abordagem dedutivo, partindo-se de uma análise geral acerca do princípio da redução das desigualdades regionais e sociais descrito no artigo 170 VII, da Constituição Federal, para verificar, em específico, o impacto ocasionado sobre a sua efetivação pela política de redução do IPI como instrumento de combate aos efeitos da crise econômica. Quanto aos métodos de procedimento, valeu-se do método interpretativo, para relacionar as ideias expressas na análise da noção e do conceito de desenvolvimento, bem como na interpretação das diferenças entre os conceitos de crescimento e desenvolvimento econômico através do qual se examinou as questões doutrinárias e a legislação pertinente; do método analítico, mediante o estudo e avaliação de teorias desenvolvidas para explicar o fenômeno do desenvolvimento mediante o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais em face da redução dos fundos de participação destinados aos Estados e Municípios. Por fim, no que tange às técnicas de pesquisa, lançou-se mão da bibliográfica através de extração de informações contidas em livros, jornais e artigos de internet para aperfeiçoar a pesquisa através de referências publicadas nestes documentos; e da documental, com a obtenção de dados contidos na legislação do país.

Todo esse processo, tal qual se evidencia nas páginas abaixo, resultou da construção de um trabalho estruturado em três capítulos sistematicamente dispostos.

O primeiro capítulo, intitulado Considerações acerca do desenvolvimento, apresenta-se com a finalidade de expor conceitos e conjunturas indispensáveis à formação dos demais, fornecendo-lhes, pois, certo grau de embasamento teórico. Consubstanciando-se no espaço reservado para a demonstração da noção de desenvolvimento, da distinção entre crescimento econômico e desenvolvimento - já que necessária a diferenciação destes dois conceitos, por vezes equivocadamente tratados como sinônimos -,e, por derradeiro, o impacto das questões econômicas sobre o desenvolvimento.

O capítulo seguinte, denominado “A questão do desenvolvimento no ordenamento jurídico constitucional brasileiro”, procede à análise dos fundamentos, da finalidade e dos princípios da ordem econômica constitucional. Ato contínuo versa sobre a questão do desenvolvimento mediante a efetivação do princípio da redução das desigualdades regionais e sociais, bem como, sobre o papel dos fundos de participação dos Estados e dos Municípios nesse processo de busca pelo desenvolvimento nacional equilibrado.

Por fim, o último capítulo, nominado “Crise econômica, ações de contenção e impactos no sistema de superação das desigualdades regionais e sociais”, encerra a presente monografia tratando, de um modo geral, da crise econômica mundial instalada desde o ano de 2008, das ações do governo brasileiro para contenção, em âmbito local, dos efeitos dessa crise, com destaque para a política de redução de impostos, em específico, do imposto sobre produtos industrializados. Versa, ainda, sobre o impacto da redução do referido tributo sobre o modelo constitucional de desenvolvimento pautado na superação das desigualdades regionais e sociais, cujo pilar se encontra na figura fundos de participação dos Estados e dos Municípios, fundos estes, compostos, entre outros, por parte da arrecadação do IPI.

3. CONSIDERAÇÕES ACERCA DO DESENVOLVIMENTO

A pesquisa a que se propõe esse trabalho monográfico tem como objetivo a análise do princípio constitucional da redução das desigualdades regionais e sociais em face das ações do governo para a contenção da crise econômica, tendo em vista a necessidade da intervenção estatal para que sejam controlados de forma significativa os impactos na economia local. Para tanto, será recorrente a menção ao desenvolvimento econômico, e sua relação com a intervenção estatal em tempos de crise, e o possível comprometimento do modelo de desenvolvimento pautado na superação das desigualdades regionais e sociais.

Assim, no capítulo que se inicia, procurar-se-á traçar a noção de desenvolvimento, delimitando-se suas principais características, deixar assente a diferenciação entre desenvolvimento e crescimento econômico, bem como analisar, de forma geral, os impactos das questões econômicas sobre o alcance e manutenção do desenvolvimento.

3.1 NOÇÕES DE DESENVOLVIMENTO

Ao se tratar de desenvolvimento, deve-se, em primeiro lugar, versar sobre o que pensa a Organização das Nações Unidas (ONU) acerca do assunto, dada a grande influência desse organismo internacional na promoção, nos mais diversos países, de políticas públicas voltadas para a questão do desenvolvimento.

Pois bem, em assembléia geral realizada no ano de 1986, a ONU entendeu o desenvolvimento como um direito humano, enfatizando a ideia de que o homem é o sujeito mais importante da sociedade, tendo que ser protegido e garantido todos os seus direitos fundamentais, como destaca o artigo 1º da Carta das Nações Unidas:

Art. 1º O direito ao desenvolvimento é um direito humano inalienável em virtude do qual toda pessoa humana e todos os povos estão habilitados a participar do desenvolvimento econômico, social, cultural e político, a ele contribuir e dele desfrutar no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados.

As Nações Unidas é a principal fonte da construção da noção de desenvolvimento, tendo como maior característica o homem e seu humano e inalienável direito ao desenvolvimento, garantindo a todos o direito a participação no processo de desenvolvimento, e a realização de todos os seus direitos e garantias fundamentais. Embebido desse ideal, André Ramos Tavares (2006, p. 65) destaca que “o desenvolvimento do Estado passa prioritariamente pelo desenvolvimento do homem, de seu cidadão, de seus direitos fundamentais. Sem ele, mero avanço econômico pouco significará, apenas fará sentido para poucos”. O homem é a base do desenvolvimento de uma nação, é para ele que o desenvolvimento deve ser buscado.

A busca pelo desenvolvimento é constante, o Estado como garantidor do desenvolvimento tem que manifestar formas de efetivá-lo para que possa ser atingido em sua plenitude. O conceito de desenvolvimento não é alcançado com unanimidade na doutrina desenvolvimentista, para se chegar à noção e ao conceito de desenvolvimento se faz imprescindível destacar alguns posicionamentos doutrinários que justificam algumas características que lhes são inerentes.

Como lembra Ignacy Sachs (2008, p. 13):

No contexto histórico em que surgiu, a ideia de desenvolvimento implica a expiação e a reparação de desigualdades passadas, criando uma conexão capaz de preencher o abismo civilizatório entre as antigas nações metropolitanas e sua antiga periferia colonial, entre as minorias ricas modernizadas e a maioria ainda atrasada e exausta dos trabalhadores pobres. O desenvolvimento traz consigo a promessa de tudo – a modernidade inclusiva propiciada pela mudança estrutural.

Nesse contexto, pode-se observar que as disparidades sociais sempre existiram, compactando a ideia de que o desenvolvimento é necessário para a reparação das histórias passadas e a promessa de uma mudança estrutural, social e econômica para todos.

Compactuando da mesma ideia, inclui-se a noção dada por Nali de Jesus de Souza, (1999, p. 21) que explica que “essa noção implica mudança de estruturas econômicas, sociais, políticas e institucionais, com a melhoria da produtividade e da renda média dos agentes envolvidos no processo produtivo”. O conhecimento dessa noção remete ao entendimento de que os setores econômicos sociais e políticos são setores interdependentes, havendo uma necessidade de aperfeiçoarem-se para que haja mudança significativa de desenvolvimento, o que, aliás, se dá em longo prazo. Para o referido autor (SOUZA, p. 22):

Desenvolvimento define-se, portanto, pela existência de crescimento econômico contínuo, em ritmo superior ao crescimento demográfico, envolvendo mudanças de estruturas e melhoria dos indicadores econômicos e sociais. Compreende um fenômeno de longo prazo, implicando o fortalecimento da economia nacional, a ampliação da economia de mercado e a elevação geral da produtividade. Com o desenvolvimento, a economia adquire maior estabilidade e diversificação; o progresso tecnológico e a formação de capital tornam-se gradativamente fatores endógenos, isto é, gerados predominantemente no interior do país.

Partindo de uma visão mais econômica do desenvolvimento, João Saboia e Fernando. J. Cardim de Carvalho (2007, p. 143) asseveram que:

O desenvolvimento econômico pode ser definido como um processo de mudança pelo qual um crescente número de necessidades humanas, pré-existentes ou criadas pela própria mudança, é satisfeita através de uma diferenciação no sistema produtivo, gerada pela introdução tecnológica.

A introdução desses padrões tecnológicos tem que respeitar as necessidades mais urgentes da população, não podendo ser confundido o desenvolvimento com modernização. A modernização não altera em nada o estado das coisas, ela não contribui para melhorar as condições de vida de determinada população, simplesmente melhora a qualidade de vida daqueles que podem consumir que é a minoria, enquanto a maioria tende a esperar uma nova oportunidade.

Modernização não é sinônimo de desenvolvimento, é necessário haver uma transformação, uma mudança dentro da economia para que se possa falar em desenvolvimento. Assim, a noção de desenvolvimento é complementada pelo crescimento não existindo um sem o outro.Como evidencia Gilberto Bercovici, (2005, p. 53):

O crescimento sem desenvolvimento, como já foi dito, é aquele que ocorre com a modernização, sem qualquer transformação nas estruturas econômicas e sociais. Assim, o conceito de desenvolvimento compreende a ideia de crescimento superando-a.

Como salientado, o desenvolvimento vem seguido de transformações, de mudanças, no campo político, social e econômico, não sendo possível desenvolver sem suprir as necessidades básicas da população, modificando, assim, os objetivos socialmente relevantes que são aqueles politicamente determinados.

Na lição de Luiz Carlos Bresser Pereira (2003, p. 31):

Não tem sentido falar-se em desenvolvimento apenas econômico, ou apenas político, ou apenas social, não existe desenvolvimento dessa natureza, parcelado, setorizado, a não ser para fins de exposição didática. Se o desenvolvimento não trouxer consigo modificações de caráter social e político; se o desenvolvimento social e político não for a um tempo o resultado e causa de transformações econômicas, será porque de fato não tivemos desenvolvimento.

Entende-se que os sistemas político, social e econômico, são sistemas interdependentes, mas que quando há uma transformação em um desses sistemas o outro tende a sofrer os impactos dessas modificações (PEREIRA, 2003, p. 31).

O desenvolvimento deve atender a todas as vertentes para atingir os objetivos traçados pela Constituição Federal, atingindo principalmente o bem-estar social, como defende Celso Furtado (1971, p. 390).

Como se pode notar, o desenvolvimento prima o homem como o centro de tudo, é para o homem que o desenvolvimento deve ser buscado, eliminando-se suas privações. Na abordagem de Amartya Sen (2007, p. 10) a expansão da liberdade é vista como principal fim e o principal meio do desenvolvimento. Eis o que menciona o citado autor (SEN, 2007, p. 10):

O desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente. A eliminação de privações de liberdade substanciais argumenta-se aqui, constitutiva do desenvolvimento.

Para Amartya Sen (2007), os sujeitos mais importantes envolvidos no processo de desenvolvimento são as pessoas, são elas que devem ter a capacidade de realizar e entender o que é mais importante para cada uma delas, e destaca (SEN, 2007, p. 53): “o processo de desenvolvimento quando, julgado pela ampliação da liberdade humana, precisa incluir a eliminação da privação dessa pessoa”.

Diante de todo o exposto, pode-se entender o desenvolvimento como a satisfação de todos os direitos inerentes ao homem, aliás, é para isto que ele é buscado. Irradia-se nos setores social, político e econômico, de forma interligada. Afinal, o setor econômico influencia o setor social, que é o fator mais importante para o desenvolvimento, pois, quando a economia vai bem, as necessidades sociais podem ser mais bem satisfeitas, o que dá azo ao alcance do bem-estar social. Por sua vez, pode-se utilizar das políticas públicas para acelerar o processo de desenvolvimento, a fim de satisfazer a população como um todo, sem desigualdades. Destaque-se, por oportuno, que a ideia de desenvolvimento não se confunde com a de crescimento, o que será objeto de análise no tópico abaixo.

3.2 DISTINÇÕES ENTRE DESENVOLVIMENTO E CRESCIMENTO ECONÔMICO

Analisando-se as discussões de pensadores desenvolvimentistas como Celso Furtado (1971), pode-se dizer que não existe um conceito de desenvolvimento universalmente aceito, mormente quando se trata da questão do crescimento econômico, o qual, muitas vezes, é confundido e tratado como desenvolvimento.

Em geral, desenvolvimento e crescimento são conceitos que se complementam, mas não se confundem. Como ensina Otto Nogami (2012, p. 231):

[...] são dois termos que se combinam no progresso das nações, mas nunca podemos defini-los como palavras sinônimas. Quando o processo de desenvolvimento ocorre de forma isolada, poderá acarretar desequilíbrios estruturais em uma economia, trazendo sérias dificuldades a seus governantes. O processo de desenvolvimento, por sua vez e via de regra, traz consigo o crescimento.

Ainda segundo o mencionado autor (NOGAMI, p. 231):

Assim, por crescimento podemos entender o ato ou efeito de crescer, enquanto por desenvolvimento entendemos o ato ou efeito de desenvolver. Em outras palavras, o crescimento econômico pode ocorrer pelo aumento contínuo do Produto Nacional Bruto (PNB), tanto em termos globais como per capita, ao longo do tempo. Por outro lado, o desenvolvimento econômico refere-se a um estágio econômico, social e político de uma sociedade, caracterizado pela constante melhoria nos índices de produtividade dos fatores de produção (aproveitamento da busca da eficácia dos recursos naturais, capital e trabalho).

Para o progresso de uma nação é imprescindível que haja desenvolvimento e crescimento concomitantemente, não podendo um ocorrer sem o outro. Se há desenvolvimento de forma isolada os desequilíbrios começam a surgir porque uma parte da população se beneficia mais que outra, ou seja, o desenvolvimento dessa forma traz consigo o desequilíbrio.

Enquanto o crescimento é uma mudança quantitativa o desenvolvimento é uma mudança qualitativa, é a forma de como a riqueza produzida é distribuída, no sentido de que a população precisa necessariamente sentir seus efeitos e poder usufruir de suas melhorias, é uma mudança que tem que se refletir na sociedade.

Nesse sentido, Pedro Paulo da Silva (2007 p. 172) assevera que:

O crescimento econômico é o incremento do PIB propriamente dito. Nesse incremento, não se analisa a forma como o produto da economia será distribuído. Já o desenvolvimento econômico, carece do crescimento da economia, mas atrelado a uma melhor distribuição, que reflita positivamente nos indicadores sociais de educação, saúde, alimentação, saneamento básico, transporte, etc.

O desenvolvimento concentra-se, em transformações e mudanças significativas na vida social das pessoas, não deixando de lhe ser intrínseco o crescimento econômico, mas não podendo os dois conceitos confundir-se.

A esse respeito, Nali de Jesus de Souza (1999, p. 20) enfatiza que:

[...] o desenvolvimento econômico não pode ser confundido com crescimento, porque os frutos dessa expansão nem sempre beneficiam a economia como um todo e o conjunto da população. Mesmo que a economia cresça em taxas relativamente elevadas, o desemprego pode não está diminuindo na rapidez necessária tendo em vista a tendência contemporânea de robotização e de informatização do processo produtivo.

A sociedade está em constante movimento, o crescimento da população é notório, mas não se pode esquecer que o desenvolvimento deve acompanhar esse crescimento. O crescimento é uma consequência que o desenvolvimento precisa alcançar, o crescimento é um pré-requisito do desenvolvimento, jamais podendo ser confundido com esse ou mesmo ser o desenvolvimento em si. Nali de Jesus de Souza (1999, p. 22) aponta que “o crescimento econômico precisa, portanto, superar o crescimento demográfico, para expandir o nível de emprego e arrecadação pública, a fim de permitir ao governo realizar gastos sociais e atender prioritariamente às pessoas mais carentes”. Se o desenvolvimento tem que atingir a todos de forma igual, ele precisa chegar àqueles que mais necessitam, quando não há uma melhora significativa na vida dos indivíduos, não se pode falar em desenvolvimento, crescer não significa desenvolver.

Como assinala Ignacy Sachs (2008, p. 13):

O desenvolvimento, distinto do crescimento econômico, cumpre esse requisito, na medida em que os objetivos do desenvolvimento vão bem além da mera multiplicação da riqueza material. O crescimento é uma condição necessária, mas de forma alguma suficiente (muito menos é um objetivo em si mesmo), para se alcançar a meta de uma vida melhor, mais feliz e mais completa para todos.

Diante do exposto, crescimento e desenvolvimento econômico não se confundem, porém, o crescimento complementa o desenvolvimento, estando este, ainda, completamente ligado ao bem-estar social, à melhoria da qualidade de vida da população. Então, se há uma melhoria na qualidade de vida da população, se a renda é mais bem distribuída, se a população é beneficiada como um todo, mesmo não havendo crescimento pode-se dizer que houve desenvolvimento.

3.3 ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO: IMPACTO DAS QUESTÕES ECONÔMICAS SOBRE O DESENVOLVIMENTO

O Estado é o principal garantidor do desenvolvimento de um país, a economia é a base do Estado, e é considerando a economia que o desenvolvimento é planejado. A economia é indubitavelmente o grande impulso para o desenvolvimento, impulso este que é dado através da política, que tem fundamental importância, pois é por meio de decisões políticas que se dá o direcionamento da economia.

Primeiramente, é preciso crescer para poder desenvolver, devendo ser lembrado, aqui, na esteira do que foi discorrido no tópico anterior, que crescimento não é sinônimo de desenvolvimento, trata-se, na realidade, de um pré-requisito deste. Afinal, como apontam João Sabóia e Fernando J. Cardim de Carvalho (2007, p. 141):

A acumulação e o progresso técnicos são partes integrantes do desenvolvimento a partir do momento em que o crescimento é a sua base material. No entanto, o crescimento não passa de um pré-requisito do desenvolvimento, não é o desenvolvimento em si.

O desenvolvimento é composto basicamente pelo fator econômico, mas não é só esse fator, a ideia de desenvolvimento é complementada também pelos fatores social e político. Quando se busca o crescimento através da introdução do progresso técnico, preocupando-se apenas com o capital, o crescimento passa a ser a base material do desenvolvimento.

O Estado como principal promotor do desenvolvimento, deve intervir de modo a garantir o bem estar social, utilizando-se da autonomia para ampliar o desenvolvimento em prol de uma sociedade igualitária.

Nesse sentido, Gilberto Bercovici (2005, p.51) defende que:

O desenvolvimento é condição necessária para a realização do bem estar social. O Estado é, através do planejamento, o principal promotor do desenvolvimento. Para desempenhar a função de promotor do desenvolvimento, o Estado deve ter autonomia frente aos grupos sociais, ampliar suas funções e readequar seus órgãos e sua estrutura.

As questões econômicas são inevitáveis, devendo o Estado ter autonomia para resolvê-las de modo a não prejudicar os agentes econômicos e evitar que a sociedade pague um preço alto pela intervenção.

Nesse mesmo aspecto, pode-se dizer que as decisões tomadas pelo governo, com o objetivo de fomento, têm que ser seguidas de mudanças, com o objetivo de garantir o desenvolvimento nacional adequando suas mudanças à reivindicação da sociedade.

Segundo Eros Roberto Grau (2008, p. 217):

Garantir o desenvolvimento nacional é tal qual construir uma sociedade livre, justa e solidária, realizar políticas públicas cuja reivindicação, pela sociedade, encontra fundamentação neste artigo 3º, II. O papel que o Estado tem que desempenhar na perseguição da realização do desenvolvimento, na aliança que sela com o setor privado, é, de resto, primordial.

As acepções do então ministro do Supremo Tribunal Federal são de um todo pertinentes, o Estado exerce o papel principal perante o desenvolvimento econômico, sendo observados todos os aspectos, respeitando o que diz a Constituição usando de sua autonomia para intervir de forma justa sem inviabilizar outros setores.

Assim, defende Bruno Cardoso Bandeira de Mello (2010?) que:

[...] nem sempre a intervenção estatal na economia é salutar. Abusos à liberdade tendem a prejudicar os particulares exploradores da atividade econômica e, consequentemente à sociedade. Entretanto, para a garantia de um estado social de Direito, que seja forte o suficiente para assegurar o bem comum e a segurança jurídica da comunidade, a ingerência estatal faz-se por vezes fundamental.

A intervenção estatal é imprescindível para a organização da economia, caso contrário, o desenvolvimento não aconteceria de forma universal, garantindo que todos os setores sejam beneficiados sem desigualdades, sendo mais bem distribuída a renda e a oportunidade de participação de todos.

Hodiernamente, o estímulo ao consumo, em face da crise sofrida no ano de 2008, ainda no governo de Luís Inácio Lula da Silva, foi incentivado pela redução das alíquotas do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), com o objetivo de sustentar a economia para que os impactos da crise fossem menos sentidos no país.

O incentivo ao consumo gerou desconforto para algumas regiões que não foram beneficiadas com essa intervenção, a exemplo dos Estados e principalmente dos Municípios que deixaram de receber assistência dada pelos fundos de participação respectivos, que foram reduzidos.

Percebendo essas dificuldades, João Bosco Leopoldino da Fonseca (2010, p. 321) destaca que:

A crise financeira de 2008 serviu para reforçar a ideia de uma economia de mercado, mais sólida, mais humana, mais carente de eliminar as desigualdades sociais. Não será necessário mudar o capítulo VII da Constituição Federal de 1988. Será importante, isto sim, reforçar e dar maior transparência a sua aplicação. Deve-se procurar solidificar o conceito e a prática de uma economia de mercado, em que todos tenham participação efetiva. Deve-se por outro lado, tornar mais pujante e transparente a atuação reguladora do Estado.

Na visão de João Bosco Leopoldino da Fonseca (2010), o debate sobre as questões econômicas no Brasil deve voltar-se para o desenvolvimento igualitário, em que todos tenham participação efetivamente, e não subsidiariamente. As grandes empresas e indústrias situam-se próximas ou nos grandes centros, onde as pessoas que ali estão se beneficiam da criação de empregos, mas quem não tem acesso, fica sem tirar proveito dessa intervenção.

Quando o desenvolvimento é concentrado, algumas regiões e setores são prejudicados, quando se busca o desenvolvimento suprimindo direitos sociais, previdenciários, assistenciais, não há desenvolvimento, já que este não é formado apenas pelo fator econômico, é preciso organizar o fator social e o fator político para que se chegue a um desenvolvimento no qual todos participem.

Para que se resolvam as questões econômicas em prol de um desenvolvimento igualitário, é imprescindível a eliminação das desigualdades, não basta que seja traçadas metas sem que se possa efetivá-las. Desenvolver é transformar as metas em realidade eficaz, levando o incentivo para as áreas menos favorecidas.

Um olhar mais profundo sobre as questões econômicas despertam a lição de que a economia é sem dúvida uma forte aliada para se conquistar o desenvolvimento, mas não a única força.

Nessa linha André Ramos Tavares (2006, p. 65) destaca que:

O que se pretende, no momento atual, é promover o desenvolvimento, não apenas econômico-financeiro (que é imprescindível), mas também o desenvolvimento humano, e, para ele, concorre o desenvolvimento das liberdades fundamentais, como sustenta Amartya Sen.

O desenvolvimento deve ser buscado em todas as vertentes, no social atingindo a todos os indivíduos, no ambiental promovendo um meio ambiente limpo; no territorial com relação à descentralização das riquezas; no econômico, condição imprescindível para que o desenvolvimento aconteça e no político, pois sem algo que financie o desenvolvimento não acontece.

Envolta nas discussões que encerra o presente capítulo, a noção de desenvolvimento econômico foi amplamente destacada, imbuído nas considerações a respeito das diferenças entre crescimento e desenvolvimento econômico. Chegando-se a conclusão de que desenvolvimento é qualitativo, preocupa-se com a melhoria na qualidade de vida das pessoas buscando a realização do bem-estar dos indivíduos através da concretização dos direitos inerentes ao homem, sendo este o principal foco do desenvolvimento, já o crescimento é quantitativo, enquanto o desenvolvimento preocupa-se com a melhoria na qualidade de vida dos indivíduos, o crescimento preocupa-se com a variação quantitativa do produto. Finaliza-se com a ideia de que a intervenção estatal é imprescindível para a resolução das questões econômicas vivenciada por todas as economias.

No capítulo que segue, destacar-se-á a questão do desenvolvimento no ordenamento jurídico constitucional brasileiro, enfatizando-se a ordem econômica constitucional, destacando-se seu fundamento, finalidade e princípios. Buscar-se-á analisar o desenvolvimento mediante a redução das desigualdades regionais e sociais, por conseguinte, analisar-se-á o papel dos fundos de participação dos Estados e dos Municípios, com ênfase na promoção do desenvolvimento equilibrado.

4. QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NO ORDENAMENTO JURÍDICO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO

No capítulo anterior, teve-se aberta a discussão sobre o conceito e a noção de desenvolvimento, apontando-se sua distinção com o crescimento econômico, bem como, o impacto das questões econômicas sobre o desenvolvimento.

Passa-se, agora, a tratar da questão do desenvolvimento no ordenamento jurídico constitucional brasileiro, o fundamento, a finalidade e os princípios da ordem econômica, chegando-se ao ponto crucial deste trabalho que é o desenvolvimento mediante a superação das desigualdades regionais sociais, e o papel dos fundos de participação para a promoção do desenvolvimento equilibrado.

4.1 A ORDEM ECONÔMICA CONSTITUCIONAL

A organização do Estado é, sem dúvida, alicerçada na economia e esta detém um forte liame com a política. A estrutura do Estado, os funcionamentos de seus órgãos e instituições, a realização de suas funções, dependem de uma organização política para que se possam resolver os problemas econômicos.

É essencial a participação do Estado nas relações econômicas, tendo sua intervenção protegida e limitada constitucionalmente para que não haja arbitrariedade nem favorecimentos entre um setor e outro, obedecendo às normas, princípios e regras que regem o sistema constitucional de cada país. Cada sistema é formado por uma ordem econômica que é a organização dos princípios, normas e regras jurídicas voltadas para a regulação das relações econômicas existentes.

Na lição de André Ramos Tavares (2006, p. 83):

Ordem econômica é a expressão de certo arranjo econômico dentro de um específico sistema econômico, preordenado juridicamente. É a sua estrutura ordenadora, composta por um conjunto de elementos que conforma um sistema econômico.

A ordem econômica abrange normas de ordem constitucional e infraconstitucional, entretanto, para o vertente trabalho vai interessar a ordem econômica constitucional, especificamente a que está expressa nos artigos 170 e seguintes da Constituição Federal.

A Constituição Federal de 1988, no artigo 170, fala da ordem econômica nacional, estabelecendo os fundamentos, a finalidade e princípios desta1.Logo no caput desse artigo, podem-se identificar os fundamentos da ordem econômica, que são a valorização do trabalho humano e a livre iniciativa, bem como a finalidade da mesma, que é assegurar a todos existência digna conforme os ditames da justiça social.

A valorização do trabalho humano também se encontra no texto constitucional, no seu artigo 1º, IV, como fundamento da República Federativa do Brasil, intitulada como o valor social do trabalho. A importância dada ao trabalho humano na Constituição Federal importa em todo o ser humano ter o direito de trabalhar com dignidade e condições mínimas de sobrevivência para si e sua família, garantindo, por conseguinte, o crescimento e o desenvolvimento do país, sendo revelado como prioridade sobre os demais valores da economia de mercado.

Segundo Eros Roberto Grau (2008, p. 199):

No quadro da constituição de 1988, de toda sorte, da interação entre esses dois princípios e os demais por ela contemplados – particularmente o que define como fim da ordem econômica (mundo do ser) assegurar a todos a existência digna – resulta que valorizar o trabalho humano e tomar como fundamental o valor social do trabalho importa em conferir ao trabalho e seus agentes (os trabalhadores) tratamento peculiar.

O progresso econômico depende do emprego que, por sua vez, garante o crescimento e o desenvolvimento do país como um todo, em qualquer região, pois o desenvolvimento só é atingido na sua completude se esses direitos forem efetivados de forma plena e com tratamento peculiar.

O trabalho do humano passa a ser valorizado porque se entendeu que uma economia não caminha sozinha, é necessário que exista mão-de-obra, profissionais que se dediquem ao crescimento e desenvolvimento do país, e para que isso aconteça é preciso que o trabalho seja dignificado e protegido, com políticas públicas que garantam com concretude a estabilidade do profissional no mercado de trabalho.

Partindo-se, ademais, para o outro fundamento da ordem econômico, que também é fundamento da República Federativa do Brasil, qual seja a livre iniciativa, pode-se dizer tratar de um dos princípios mais importantes do ordenamento jurídico constitucional. A economia brasileira é uma economia de mercado, de natureza capitalista, sendo assim, a livre iniciativa, e principalmente, a iniciativa privada, é de suma importância para o impulso do mercado, do crescimento e do desenvolvimento da economia.

Ao lado do valor social do trabalho e da valorização do trabalho humano, a livre iniciativa e, especialmente, a livre iniciativa privada, aquece a economia, tornando o Estado mais competitivo, impulsionando as empresas privadas a aderirem e ajudarem no desenvolvimento, alcançando assim, a justiça e o bem-estar social.

Como acrescenta Marcelo Vicente de Alkmin Pimenta (2007, p. 386):

Pela valorização da livre iniciativa como fundamento da Ordem Econômica e do próprio Estado brasileiro, o constituinte revela sua opção pela adoção do modelo capitalista da economia, ou da economia de mercado acentuando que os meios de produção devem estar concentrados nas mãos da iniciativa privada e não nas mãos do Estado. Ao Estado cabe a intervenção no domínio econômico nas estritas hipóteses previstas na Constituição.

A liberdade referida acima, não é uma liberdade absoluta, ela é limitada por lei, submetida à vontade do Estado, ou seja, essa liberdade deve cumprir sua função sem inviabilizar a atividade econômica. A livre iniciativa impõe aos particulares a necessidade de obediência às limitações impostas pelo Poder Público, lembrando sempre que a regra é a liberdade e que só a própria Constituição poderá dar os direcionamentos da sua restrição.

No que diz respeito, agora, à finalidade da ordem econômica, reitere-se que consiste em assegurar a todos existência digna conforme os ditames da justiça social, o que significa dizer que a ordem econômica deve buscar assegurar a todos os brasileiros, dentro dos parâmetros de dignidade da pessoa humana, condições mínimas de existência, são os objetivos traçados pelo artigo 170 da Constituição Federal.

Segundo André Ramos Tavares (2006, p. 132):

[...] a liberdade caminha junto com a dignidade. Mas o significado mais forte está na privação de ofensas e humilhações. No campo econômico, pois, impõe-se que a todos sejam garantidas condições mínimas de sobrevivência.

Essas condições mínimas a que se refere o autor são as condições básicas de moradia, lazer, vestuário, salário, previdência social, é o mínimo existencial que o ser humano necessita para sobreviver dignamente. Existe um liame entre a existência digna e a justiça social, que se caracteriza pela equidade na distribuição de riquezas, não forçando injustiças perante os menos favorecidos socialmente.

Como ensina Eros Roberto Grau (2008, p. 224-225):

Justiça social, inicialmente, quer significar superação das injustiças na repartição, a nível pessoal, do produto econômico. Com o passar do tempo, contudo, não apenas inspirados em razões micro, porém macroeconômicas: as correções na injustiça de repartição deixam de ser apenas uma imposição ética, passando a consubstanciar a exigência de qualquer política econômica capitalista.

A justiça social é a concretização da dignidade humana, garantindo-se a todos uma existência digna que se consolida com a distribuição equitativa dos benefícios do capital, das riquezas, garantindo-se, assim, o desenvolvimento nacional, que está relacionado exatamente com a melhoria nas condições sociais e maior qualidade de vida sendo possível se chegar a um nível mais igualitário de desenvolvimento.

Em suma, a justiça social é uma conquista do Estado Democrático de Direito, que se concretiza juntamente com a garantia de uma existência digna, sendo garantidas a todos, condições mínimas de subsistência.

Isto posto, passa-se a tratar dos princípios da ordem econômica, os quais estão igualmente insertos no art. 170 da Constituição. Trata-se, assim, dos princípios da soberania nacional, da propriedade privada, da função social da propriedade, da livre concorrência, da defesa do consumidor, da defesa do meio ambiente, da redução das desigualdades regionais e sociais, da busca do pleno emprego e do tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte.

Pois bem, como visto acima, o fundamento da ordem econômica é a valorização do trabalho e a livre iniciativa, tendo por fim assegurar a todos a existência digna conforme os ditames da justiça social. Para que os fundamentos sejam realizados e os fins alcançados, o legislador achou por bem, adotar alguns princípios para que norteie a ação do Estado. O primeiro deles é o da soberania nacional, que, na realidade, se refere à soberania nacional econômica.

Segundo Eros Roberto Grau (2008, p. 226):

A afirmação da soberania nacional econômica não supõe o isolamento econômico, mas antes, pelo contrario, a modernização da economia – e da sociedade – e a ruptura de nossa situação de dependência em relação às sociedades desenvolvidas.

O Brasil não precisa estar totalmente independente de qualquer relação econômica com outros países, principalmente com os desenvolvidos, é preciso, sim, comunicar-se, intensificar as relações econômicas e comerciais, respeitando, contudo, os limites que a soberania, como qualidade que cerca o Estado, impõe. O Estado tem livre arbítrio para regular as suas situações econômicas, não sendo possível que outras economias venham intervir nas suas relações, o Estado é soberano em suas decisões, tendo assim o direito de intervir nas suas atividades econômicas.

Adentrando-se no princípio da propriedade privada, urge destacar que está intimamente ligado ao princípio da função social da propriedade. Com efeito, a propriedade é garantida ao indivíduo desde que esse cumpra com a sua função social, isso que dizer que a propriedade é individual, mas tem que atender também as necessidades públicas.

Como acrescenta Fabiano Del Masso (2007, p. 12):

O direito à propriedade absoluta correspondia a um dos ditames basilares do Estado liberal. Atualmente, não se fala mais em nenhuma hipótese em direito absoluto de propriedade, mas sim em direito à propriedade sob certas limitações legais para que venha a cumprir a sua função social.

Sendo assim, o Estado garante a propriedade privada, mas limita esse direito, impondo, que, a propriedade atenda às funções sociais, para que toda a sociedade usufrua também desse direito individual, pois não há como aceitar uma propriedade que poderia estar servindo para a reforma agrária, por exemplo, ficar nas mãos de latifundiários sem cumprir a sua função social, enquanto muitos não têm terras para plantar.

A seu turno, o princípio da livre concorrência é um princípio inerente a qualquer sistema capitalista, não tolerando o monopólio, o setor que se dispõe a competir dentro do mercado econômico, tem que competir livremente, porém licitamente.

Nesse sentido, segundo André Ramos Tavares (2006, p. 259):

Livre concorrência é a abertura jurídica concedida aos particulares para competirem entre si, em seguimento lícito, objetivando o êxito econômico pelas leis de mercado e a contribuição para o desenvolvimento nacional e a justiça social.

Desse modo, quer-se dizer que todos os agentes que disputam um lugar no setor econômico têm o direito de concorrer em igualdade de condições desde que respeitem os fundamentos legais da ordem econômica, para fazer fortalecer o desenvolvimento nacional.

O legislador entendeu que o consumidor também deve ser protegido pelo Estado, André Ramos Tavares (2006, p. 176): “surge à sociedade do consumo de massa, na qual a produção e os serviços se baseiam não nas necessidades individuais ou sociais, mais sim nos lucros”. Os lucros perseguidos pelo Estado não devem por o consumidor em desvantagem, as investidas em produtos tecnológicos, influenciados principalmente pela mídia, deixa essa parte da relação chamada de hipossuficiente numa posição se subordinação em relação ao fornecedor ou produtor dos bens de consumo.

A defesa ao meio ambiente também é importante para o desenvolvimento econômico, pois, trata-se da preservação do meio ambiente colocado esse como fundamental, como destacam Cláudio Lembo e Mônica Herman S. Caggiano (2007, p. 42): “Trata-se de mais uma limitação do uso da propriedade para a adequação da atividade industrial e agrícola aos parâmetros e limites do interesse coletivo, reduzindo as externalidades das corporações”.

O setor econômico tem por obrigação assegurar a todos um meio ambiente equilibrado, em busca de uma melhor qualidade de vida, é um objetivo constitucional, econômico e ambiental, ainda sobre o meio ambiente Cláudio Lembo e Mônica Herman S. Caggiano (2007, p. 42): “[...] é em razão da tomada de consciência acerca do caráter limitativo dos recursos naturais e dos feitos nefastos gerados pelas atividades poluidoras”. É extremamente necessário que haja políticas públicas, investimentos para a proteção ambiental, para não esgotar os recursos naturais, protegendo também a fauna e a flora.

O princípio da busca do pleno emprego é garantido ao trabalhador, para que o governo possa de certa forma ter um melhor aproveitamento da força de trabalho existente, como menciona Eros Roberto Grau (2008, p. 252): [...] “o pleno emprego que impende assegurar supõem economia autossustentada, suficientemente equilibrada para permitir ao homem reencontrar-se consigo próprio, como ser humano e não apenas como um dado índice econômico”. É a valorização do homem perante a sociedade, não sendo de vontade própria que existe o desemprego, ou seja, o homem não está trabalhando porque ele não quer, e sim porque não foi lhe dada à oportunidade de se trabalhar.

O tratamento favorecido as empresas de pequeno porte é um incentivo dado pelo governo para que as pequenas empresas possam ter a oportunidade de concorrem no mercado, sem serem esmagadas pelas grandes empresas que mais se destacam desde que tenham sido constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sede e administração no país. O princípio não é uma exceção ao princípio da livre concorrência como afirma André Ramos Tavares (2006, p. 216):

O tratamento favorecido para esse conjunto de empresas revela, contudo, a necessidade de se proteger os organismos que possuem menores condições de competitividade em relação às grandes empresas e conglomerados, para que dessa forma ocorra a liberdade de concorrência (e de livre iniciativa).

Por fim, o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais, inscrito no artigo 170 inciso VII, e no artigo 3º inciso III da Constituição Federal como um dos objetivos fundamentais da República. O princípio em apreço revela a realidade nacional com defende Eros Roberto Grau (2008, p. 219):

O enunciado do princípio expressa, de uma banda, o reconhecimento explícito de marcas que caracterizam a realidade nacional: pobreza, marginalização e desigualdades sociais e regionais. Eis um quadro de subdesenvolvimento, incontestado, que, todavia, se pretende reverter.

É um princípio com conteúdo programático, um princípio-fim da ordem econômica, que precisa ser viabilizado para que alcance o desenvolvimento desejado, que é desenvolvimento na sua forma completa, equânime, atingindo todas as regiões do país, como ensina André Ramos Tavares (2006, p. 204):

Sobre o conteúdo do princípio em apreço, tem-se que o mesmo impõe que o desenvolvimento econômico e as estruturas normativas (liberais) criadas para fundamentar o desenvolvimento econômico, devam estar voltados também para à redução das desigualdades em todas as regiões do país, bem como ao desenvolvimento social. Para tanto, poder-se-á utilizar, especialmente de políticas públicas, como incentivos, buscando reduzir as diferenças entre as regiões e alcançar melhorias de ordem social.

Ainda sobre o conteúdo do princípio em apreço, observa Cláudio Lembo e Mônica Herman S. Caggiano (2007, p. 43) que o objetivo do princípio da redução das desigualdades regionais e sociais é uma meta e: “Essa meta está de acordo com os objetivos da República Federativa do Brasil de erradicar a pobreza e a marginalização, promovendo-se o bem de todos, com a concomitante garantia do desenvolvimento nacional (art. 3º)”.

É um princípio de longo alcance, para que seja viabilizado, é necessário incentivo de fundos especiais que são os tributários e os orçamentários, que procuram eliminar ou pelo menos amenizar as desigualdades regionais como afirma André Ramos Tavares (2006, p. 207):

Portanto, a redução das desigualdades sociais, é princípio que se relaciona com certas normas tributárias, como o imposto sobre as grandes fortunas, bem como de certas normas contemplativas de direitos sociais, como o salário mínimo, o direto à educação, à saúde, à alimentação, à moradia e outros, que exigem uma constante preocupação e atenção do Poder Público no sentido de promover-lhes a progressiva implementação.

É notória a preocupação do legislador em por o Estado como incentivador do desenvolvimento, usando de políticas públicas e de incentivos aos agentes, procurando equalizar o crescimento e o desenvolvimento, como afirma Fabiano Del Masso (2007, p. 54):

O agente econômico privado se não incentivado por políticas públicas que o estimule a empreender e desenvolver regiões específicas pouco poderá fazer para a aplicação do princípio. Assim dirige-se o legislador ao próprio Poder Público que identificará as regiões e criará políticas de desenvolvimento econômico.

A intervenção do Estado para minimizar essas desigualdades é imprescindível, é papel do Estado distribuir melhor as riquezas e o produto econômico, pois essa desigualdade existe desde o começo da história da humanidade, como mostra André Ramos Tavares (2006, p. 206): “a existência de castas, classes ou estratos sociais diversificados sempre esteve lastreada em condições qualitativas diferenciadas, em padrões de riqueza e bem-estar”. É notório que, de uma forma menos agressiva, nos dias de hoje ainda existem discriminações desse tipo, destacando que o social também precisa ser protegido constitucionalmente, até porque isso é uma das formas de se alcançar o desenvolvimento, conforme será mais bem detalhado na próxima seção.

4.2 O DESENVOLVIMENTO MEDIANTE A SUPERAÇÃO DAS DESIGUALDES REGIONAIS E SOCIAIS

O desenvolvimento é um fator importantíssimo para a superação das desigualdades regionais e sociais. A desigualdade é uma característica intrínseca da economia brasileira, o crescimento como financiador do desenvolvimento deve atingir as áreas mais afetadas pela má distribuição de renda, e pela falta de processos de industrialização. Nos dizeres de Werner Baer (2007, p. 340):

A desigualdade espacial no crescimento e na distribuição de renda tem sido uma característica da economia brasileira desde os tempos coloniais e cada um dos ciclos de exportação de produtos primários do passado beneficiou uma ou outra região específica.

A dimensão histórica das desigualdades regionais marca a história brasileira desde a época dos ciclos da cana-de-açúcar no Nordeste, do ouro em Minas Gerais e do café no Rio de Janeiro e em São Paulo. São cicatrizes históricas que demonstram que o desenvolvimento atrelado ao crescimento econômico deve ser descentralizado, pois o processo de industrialização dessas épocas tornou esses setores beneficiários do crescimento econômico e outros não. Werner Baer (2007, p. 348) destaca que:

Enquanto a economia brasileira estava voltada basicamente às exportações, a distribuição regional da renda era determinada pelo tipo de produtos primários predominantemente exportados. Quando, porém, a principal fonte de crescimento foi internalizada, as taxas de crescimento e desenvolvimento regionais desiguais tenderam a se perpetuar ou, às vezes, até aumentar.

Pois bem, na medida em que o desenvolvimento é centralizado, a região que é beneficiada só tende a crescer e desenvolver mais ainda, isso em detrimentos das demais regiões, que largadas a mercê da própria sorte.

Como o desenvolvimento é um processo de longo prazo, o governo deve investir em políticas públicas para que esse processo aconteça de forma igual, induzido por ações governamentais, sinalizando a importância dos três elementos – econômica social e político - interligados que compõem o conceito de desenvolvimento.

O elemento econômico consiste no crescimento endógeno sustentado da produção de bens e serviços. Elemento social do processo desenvolvimentista é a aquisição da progressiva igualdade de condições básicas de vida, isto é, a realização, para todo o povo, dos direitos humanos de caráter econômico, social e cultural, como o direito ao trabalho, o direito à educação em todos os níveis, o direito à seguridade social (saúde, previdência e assistência social), o direito à habitação e o direito à fruição dos bens culturais. Enfim, o desenvolvimento integral comporta, necessariamente, um elemento político, que é a chave da abóboda de todo o processo: a realização da vida democrática, isto é, a efetiva assunção, pelo povo, do seu papel de sujeito político, fonte legitimadora de todo poder destinatário do seu exercício. (BERCOVICI 2005, p. 108).

O princípio da redução das desigualdades regionais e sociais está previsto na Constituição Federal no artigo 170, como também no artigo 3º, inciso II, como um dos objetivos da República Federativa do Brasil, sendo um dos princípios fundamentais, com caráter obrigatório.

Como descreve Gilberto Bercovici (2005, p. 105):

Os princípios constitucionais fundamentais, como os do artigo 3º, possuem caráter obrigatório, com vinculação imperativa para todos os poderes públicos, ou seja, conforma a legislação, a prática judicial e a atuação dos órgãos estatais, que devem agir no sentido de concretizá-los. São marcos do desenvolvimento do ordenamento, funcionando como parâmetro essencial para a interpretação e concretização da constituição.

O papel do Estado é o de, obrigatoriamente, promover o desenvolvimento, a integração nacional e a concretização de todos os princípios previstos no Ordenamento Constitucional brasileiro. Como descrito no artigo 174, § 1º, a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

A desigualdade regional e social foi prevista em todos os governos, porém, não foi tratada com entusiasmo.Como defende Gilberto Bercovici (2005, p. 94): “no Brasil, a questão das desigualdades regionais não foi tratada de maneira satisfatória por falta de planos. Estes proliferaram em todos os governos e regimes políticos desde a década de 1960”.

Os planos existem, o problema é que não há uma coordenação maior entre os entes federados, que procuram centralizar o poder de forma desigual para com aqueles entes que estão em situação inferior. É o que destaca Gilberto Bercovici (2005, p. 94):

No Brasil, a questão das desigualdades regionais não foi tratada de maneira satisfatória por falta de planos. Estes se proliferam em todos os governos e regimes políticos desde a década de 1960. O problema do planejamento regional implementado no Brasil é a praticamente inexistente coordenação nacional, além da centralização na esfera federal (contrariando o modelo constitucional cooperativo do federalismo brasileiro).

Resta evidente que, a redução das desigualdades regionais e sociais é uma forma de se alcançar o desenvolvimento, já que as pessoas que vivem em regiões menos desenvolvidas não têm acesso aos benefícios do desenvolvimento. Equalizando essas desigualdades as pessoas que vivem nessas regiões passarão a ter acesso a bens e a efetivação de direitos que antes lhes eram negados.

Diante das informações explanadas, verificar-se-á na próxima seção a principal transferência constitucional, que são os fundos de participação dos Estados, e principalmente o fundo de participação dos Municípios que é que mais interessa no vertente trabalho, e, por conseguinte, será analisado o papel desses fundos frente ao desenvolvimento nacional equilibrado.

4.3 O PAPEL DOS FUNDOS DE PARTICIPAÇÃO NO DESENVOLVIMENTO NACIONAL EQUILIBRADO

Os Fundos de Participação dos Estados e dos Municípios são um dos institutos incorporados, pela Constituição Federal de 1988, para a superação dos desequilíbrios regionais, estimulando o desenvolvimento igual para todos os entes federados. Os Fundos de Participação dos Municípios (FPM) e os Fundos de Participação dos Estados (FPE) são transferências constitucionais feitas pela União para todos os Estados e Municípios do país com caráter obrigatório e incondicional, sua distribuição é estabelecida em lei e distribuída de acordo com o número de habitantes.

Como defende Gilberto Bercovici (2005, p. 92):

A vinculação de rendas tributárias e partilha de recursos por fundos públicos caracterizam-se pelo fato de as receitas ingressarem originalmente nesses fundos e serem distribuídas de acordo com os critérios estabelecidos em lei (número de habitantes, produto interno bruto, etc.). Assim, no Estado federal brasileiro, as entidades favorecidas com a participação em fundos públicos têm expectativa de receber verbas provenientes de determinado tributo, ficando a utilização correta do montante sujeita ao controle da União (Tribunal de Contas da União).

O FPM está previsto no artigo 159, I, alíneas, b e d, e o FPE, no mesmo artigo na alínea, a, da Constituição Federal, são formados por parcela do imposto de renda (IR) e imposto sobre produtos industrializados (IPI), arrecadados pela União. Essa distribuição se dá da seguinte forma: a União deve utilizar 47% da arrecadação desses impostos da seguinte maneira: 21,5% para o Fundo de Participação dos Estados; 22 5% para os Fundos de Participação dos Municípios. Entretanto para efeito da entrega dessa renda aos fundos de participação, deve ser excluída, segundo o art. 159, §1º, da CF, a parcela da arrecadação do imposto de renda e proventos de qualquer natureza pertencentes aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, nos termos do disposto nos artigos. 157, I, e 158, I.

A Constituição ainda determina que, dessa porcentagem da arrecadação da União, os 3% restantes sejam destinados para programa de financiamentos ao setor produtivo nas Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento.

Segundo Marcos Mendes, Rogério Boueri Miranda e Fernando Blanco Cosio (2008):

Os fundos de participação são transferências incondicionais, obrigatórias e sem contrapartida. Os fundos podem ser utilizados pelo receptor para qualquer finalidade, pois o FPM e o FPE são transferências incondicionais, não há um fim específico para a sua destinação, a obrigatoriedade do repasse desses fundos decorre de lei, mais especificamente de normas constitucionais, e o governo que recebe esse repasse não tem nenhuma obrigação de complementá-los ou substituí-los caso seja reduzido ou falte o recurso.

Ainda sobre os fundos de participação Marcos Mendes, Rogério Boueri Miranda e Fernando Blanco Cosio (2008) explicam:

A análise mostra que predominam, no país, as transferências incondicionais (o governo receptor tem total liberdade para decidir a alocação dos recursos), obrigatórias (o governo doador é obrigado a fazer a transferência, por determinação constitucional ou legal) e sem contrapartida (o governo receptor não é obrigado a complementar os recursos recebidos). (grifo do autor)

A grande meta da distribuição dos fundos em comento é promover o desenvolvimento das regiões com a redistribuição dos recursos fiscais entre determinadas áreas para financiar o desenvolvimento. Como o país é erigido pela forma de cooperação entre as unidades federadas a finalidade e o objetivo principal do federalismo cooperativo brasileiro é o desenvolvimento nacional equilibrado.

O papel dos fundos de participação é esse, é promover o desenvolvimento, visando somente à equalização da capacidade fiscal, pautando-se no princípio das desigualdades regionais e sociais para financiar o desenvolvimento. Como o país adotou o modelo cooperativo como forma de igualar as regiões, o Estado não deve fazer com que esse modelo se transforme em uma farsa.

Como ensina Gilberto Bercovici (2005, p. 89):

O modelo cooperativo de organização federal é erigido sobre o fundamento da cooperação básica entre as unidades federadas, tendo por finalidade o objetivo nacional do desenvolvimento equilibrado. Os programas de desenvolvimento passam a ser não apenas nacionais, mas, também, regionais e locais, envolvendo os vários entes federados. Para isso, devem-se organizar os meios de colaboração entre as entidades federativas, entre si e entre estas e o Poder Central.

A distribuição do produto arrecadado deve ser feita de forma equacionada, tirando a União de um possível conforto com relação aos problemas regionais, não sendo admitido que haja privilégios ou desvio de benefícios para que essa forma de federalismo não seja usada com arbitrariedade ou sendo desviada sua finalidade.

É através desses fundos que os Estados e os Municípios têm possibilidade de atender às suas necessidades básicas, principalmente na área da educação e da saúde. Os recursos advindos desses fundos são fundamentais para garantir a autonomia financeira dessas regiões.

Como aduzem Marcos Mendes, Rogério Boueri Miranda e Fernando Blanco Cosio (2008, p.35):

O FPM concede grande autonomia subnacional na alocação dos recursos, uma vez que a transferência é não vinculada, permitindo que se aproveite na aplicação dos recursos, o maior conhecimento dos governos subnacionais (em comparação com o governo central) acerca das necessidades locais. Ademais, por ser definida por uma fórmula, a transferência apresenta grande independência de fatores políticos, não sendo possível alterar o valor da cota de um município com base em qualquer tipo de barganha.

Por ser uma transferência constitucional, não há possibilidade de ser modificada arbitrariamente por meio de influencias ou pressões políticas dos municípios maiores, sendo assegurado aos municípios mais pobres segurança, minimizando os riscos de certas arbitrariedades de um município em detrimento de outros.

Assim como o FPM o FPE também tem sua independência de fatores políticos, pois as cotas desse fundo também são estabelecidas por lei, e sua transferência é incondicional. A característica da autonomia subnacional, quer dizer que as ações são focadas na realidade local, ou seja, nas necessidades de cada Região, Estado ou Município, não dependendo de fatores políticos que desvirtue suas finalidades. (MENDES, MIRANDA; COSIO, 2008, p. 35).

Por se tratar de uma transferência constitucional de cunho obrigatório e primada pela cooperação, para equilibrar esse sistema de arrecadação os Estados também devem cooperar com os Municípios,

Assim destaca Marcelo Vicente de Alkmin Pimenta (2007, p. 379):

[...] para equilibra o sistema de arrecadação a própria Constituição buscou estabelecer mecanismos de repartição das receitas tributárias, por intermédio do qual a União, deve transferir parte da sua arrecadação para os Estados, Distrito Federal e Municípios, enquanto os Estados devem fazer o mesmo com relação aos Municípios.

Os fundos de participação são imprescindíveis para o desenvolvimento de regiões mais pobres, com baixa possibilidade de se desenvolverem sem incentivos do governo central, tendo em vista, sua pequena participação na economia brasileira, com regiões pouco industrializadas e sem possibilidades de se manterem sem os incentivos fiscais do governo federal.

Como destacado no presente capítulo, o desenvolvimento garantido constitucionalmente, eleva a participação dos Estados e dos Municípios, efetivando sua participação no desenvolvimento nacional através de políticas e incentivos governamentais, como os fundos de participação, tendo seus princípios, direitos e garantias concretizados, dando ênfase ao princípio da redução das desigualdades regionais e sociais equalizando o desenvolvimento de regiões menos favorecidas.

Esses fundos, apesar da rigidez constitucional, estão sujeitos a algumas intervenções indiretas do governo federal na medida em que os tributos que os integra pertencem à União. A intervenção do Estado na atividade econômica se dá, por vezes, pela instituição ou minoração de tributos, seja para fomentar a economia ou para desestimular alguns seguimentos de atividades econômicas.

Nesse caso, a autonomia do Estado influenciou, na minoração da quantidade de recursos destinados aos fundos de participação, observe-se, por exemplo, o caso do Imposto sobre Produtos Industrializados, que, utilizado com instrumento de combate, no plano interno, à crise econômica deflagrada no ano de 2008, tem repercutido nos recursos do FPE e FPM, conforme será demonstrado no próximo capítulo.

No capítulo que se inicia será analisada a crise econômica que devastou as economias mundiais no inicio de 2008, as ações de contenção e impacto no sistema de superação das desigualdades regionais e sociais, pois para que fosse contida a crise os governos tiveram que desenvolver estratégias para não impactar as economias locais, e no caso brasileiro foi utilizado a redução das alíquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados forçando um possível comprometimento do modelo de desenvolvimento pautado na superação das desigualdades regionais e sociais.

5. CRISE ECONÔMICA, AÇÕES DE CONTENÇÃO E IMPACTO NO SISTEMA DE SUPERAÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS

No capítulo anterior, teve-se a oportunidade de discorrer sobre o desenvolvimento no ordenamento jurídico constitucional brasileiro, os princípios da Ordem Econômica descritos no artigo 170 e incisos da Constituição Federal, com atenção voltada ao desenvolvimento mediante ao princípio da redução das desigualdades regionais e sociais, bem como o papel dos fundos de participação na promoção do desenvolvimento nacional equilibrado.

No vertente capítulo, serão tecidas algumas considerações acerca da crise econômica mundial do ano de 2008 e as ações do governo brasileiro para a sua contenção. Em um segundo momento, abordar-se-á a política da redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),para amenizar os impactos da crise econômica no país. Por fim, demonstrar-se-á como essa política pode comprometer o modelo de desenvolvimento pautado na redução das desigualdades regionais e sociais.

5.1 A CRISE ECONÔMICA MUNDIAL DE 2008

As economias mundiais sofreram um grande impacto com a crise ocorrida nos Estados Unidos durante o ano de 2008. Como potência mundial, os Estados Unidos provocou uma grande onda de crises em países desenvolvidos e subdesenvolvidos, que dependem da estabilidade desse país para manterem-se estáveis.

Nesse sentido, Wellington Beckman Saraiva (2012, p. 61) destaca que:

A crise da economia, dita “crise de 2008”, tem como epicentro de suas causas o processo de deterioração do mercado bancário no EUA, cujo marco de seu ápice é a quebra do Lehman Brothers em setembro daquele ano, esta que induziu a queda do índice Dow Jones da Bolsa de New York em mais de 500 pontos em um único dia, fato somente visto antes na crise de 1929. O estopim do problema econômico que se alastrou pelo mundo foram os famosos subprimes, os títulos hipotecários que perderam valor e não puderam ser resgatados, em razão do inadimplemento recorde, o que levou muitos bancos importantes a uma crise de liquidez, e consequentemente, derrubaram todo o mercado financeiro americano, sendo certo os efeitos da forma de onda deste terremoto financeiro fez-se sentir em todo o mundo capitalista.

A onda de desespero tomou conta de todas as economias, a queda dos subprimes transformou a crise dos EUA em uma crise global, sentida por todas as economias mundiais, uma crise com proporções jamais vistas em todo o mundo, desde a quebra da bolsa de New York em 1929.

Acerca dossubprimes, explica Robert F. Bruner (2010, p. 493-494) que:

Em junho de 2007, veio a público o estopim de uma das maiores crises econômico-financeira dos séculos XX e XXI, que ficou conhecida como a crise dos subprimes. Essa crise foi batizada em homenagem aos compradores de imóveis nos Estados Unidos, que eram considerados de alto risco pelas instituições financeiras e, por isso, tinham de pagar altas taxas de juros nas suas hipotecas, que ficavam abaixo do nível “prime” dos bons “devedores”. (grifo do autor).

Como aponta Robert F. Bruner (2010, p. 493) a crise dos subprimes ocorrida em 2007 foi o alvo da explosão da crise econômica de 2008, que atingiu todo o mundo: “a crise de 2008, afetou instituições financeiras no mundo, reduziu drasticamente a liquidez do mercado e, consequentemente, a oferta de crédito para as empresas”. Evidente que, sem oferta de crédito, as empresas não conseguiram manterem-se sozinhas para suportar a crise, afetando inclusive o Brasil.

No Brasil, o dólar comercial de venda vinha seguindo uma trajetória descendente desde outubro de 2002, quando era contado em 3,9552 R$/US$, e atingiu em 1º de agosto de 2008 a cotação de 1,5593 R$/US$ (conforme dados do Banco Central do Brasil). Porém, com a grande saída de dólares do mercado brasileiro por conta dos investidores internacionais, que precisavam aumentar sua liquidez em razão das perdas que tiveram nos seus países, além do crescente medo de uma recessão mundial, o real foi desvalorizado fortemente em pouco tempo; 17,1% somente no mês de setembro de 2008, 10,5% no mês de outubro e 35% no período de agosto a outubro de 2008. (BRUNER, 2010, p. 493).

Os efeitos dessa crise foram sentido por todas as empresas, inclusive as de grande e médio porte, quando não obtiveram mais concessão de crédito, que é o que sustenta a maioria das empresas, e tiveram que reduzir custos, através de corte em seus quadros de funcionários, reestruturação e investimentos.

Segundo Wellington Beckaman Saraiva (2012, p. 620):

[...] em face da “crise” no sistema financeiro americano em que algumas instituições financeiras quebraram por falta de liquidez, originária da grande inadimplência dos seus devedores, o reflexo imediato para o crédito que é sinônimo de confiança, foi que o mercado como um todo englobando os outros bancos atingidos em maior ou menor grau pela onda de choque passou a restringir a concessão de crédito (confiança), sendo exigidas maiores garantias elevado as taxas de juros e, portanto, praticamente inviabilizando a operação.

As empresas de grande porte conseguiram, de certa forma, enfrentar com mais força a crise, mas as empresas pequenas e médias não.

A crise rapidamente contaminou as empresas de pequeno e médio porte em todo o mundo, e em razão da parada repentina nas finanças mundiais, empresas de grande porte só conseguiram financiamento a custos muito elevados do que conseguiam anteriormente. (SARAIVA, 2012, p. 64).

Por todo o exposto, pode-se concluir que a crise dos Estados Unidos abalou o mercado financeiro mundial, desestabilizando todos os sistemas econômico-financeiros que dependem de certa forma, da grande potência para manterem-se estáveis.

No Brasil, o governo teve que desenvolver algumas estratégias para minimizar os efeitos da crise mundial de 2008, a exemplo do incentivo ao consumo mediante a redução das alíquotas do imposto sobre produtos industrializados, conforme será demonstrado na seção seguinte.

5.2 AÇÕES DO GOVERNO BRASILEIRO PARA A CONTENÇÃO DA CRISE: REDUÇÃO DO IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS

Com a crise que assolou o mundo em 2008, o Brasil teve que buscar alternativas para amenizar os seus efeitos perante a economia local. Uma das primeiras ações do governo foi a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para estimular o consumo e impedir a recessão. O governo aplicou a isenção do IPI em diversos setores, como o automobilístico, a construção civil, móveis, eletrodomésticos etc.

Como descreve Matheus Carneiro Assunção (2010?):

[...] o Brasil precisou adotar medidas céleres para conter os efeitos danosos da retração econômica, através da implementação de políticas anticíclicas. Nesse sentido, foram concedidos diversos incentivos fiscais pelo Governo Federal, no fito de fomentar a reconstrução das demandas domésticas negativamente afetadas de maneira a garantir a continuidade do desenvolvimento nacional.

A crise refletiu em vários setores, produzindo efeitos negativos para as regiões federadas, comprometendo, assim, as contas públicas. As ações implementadas foram, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (2010, p. 43):

A resposta padrão resumida no esforço dos bancos centrais em expandirem a liquidez e dos governos de diversos países, do centro ou da periferia, em expandirem o gasto público, foi adotada no Brasil a partir de um conjunto de medidas que podem ser resumidas em quatro grupos: I) medidas para recuperação (ou “desempoçamento”) do nível de liquidez da economia;II) medidas para garantia da solidez do setor bancário, reduzindo-se o “risco sistêmico”; III) medidas para a contenção da crise cambial; e IV) medidas de estímulo fiscal.

Entre essas medidas adotadas pelo Brasil para a contenção da crise, interessará ao presente trabalho a de estímulo fiscal, especificamente a que se deu mediante a utilização do mecanismo de redução das alíquotas do IPI, tributo que, como visto em linhas anteriores, é fonte de recursos para composição dos fundos de participação dos Estados e dos Municípios.

Em primeiro lugar, antes de iniciada a discussão, é necessária a definição do IPI e sua localização no ordenamento jurídico. Segundo Marcos César Pavani Parolin (2013, p. 125):

O Código Tributário Nacional disciplina no capítulo IV do Título III, os impostos sobre a circulação destacando na Sessão I o imposto sobre produtos industrializados. O IPI possui seu arquétipo definido no artigo 153, IV, da CF, tendo como conceito nuclear o produto industrializado restando ao legislador ordinário a definição desse núcleo.

Na Constituição Federal o artigo 153, inciso IV, dispõe que compete a União instituir impostos sobre produtos industrializados,o artigo 46 do Código Tributário Nacional (CTN), reforça a informação de que o imposto é de competência da União, destacando no parágrafo único o que se considera produto industrializado, que são os que tenham sido submetidos a qualquer tipo de operação que lhe modifique a natureza ou a finalidade, ou o aperfeiçoe para o consumo, cabendo ao legislador ordinário tipificar as situações que materializam esse imposto.

A redução do IPI trouxe modificações significativas para o setor automotivo, incentivando os consumidores brasileiros à compra de carros novos. Com essa redução, os Municípios e os Estados brasileiros sofreram uma queda brusca nos repasses do FPE e do FPM, que, como se sabe, é principal fonte de alguns Estados e principalmente dos Municípios – em especial, os de pequeno e médio porte -, e que sem ela, fica impossível cumprir com as responsabilidades locais.

O FPE é distribuído para os Estados e Distrito Federal, com o objetivo de equalizar a capacidade fiscal das unidades federativas, destaca-se no artigo 157, incisos, I e II da Constituição Federal que pertencem aos Estados e ao Distrito Federal o produto da arrecadação do imposto da União sobre a renda e proventos de qualquer natureza, sendo 20% do produto da arrecadação do imposto que a União instituir no exercício da competência que lhe é atribuída pelo art. 154, I.

Embora os Estados sofram com a queda no repasse dos fundos de participação, os Municípios são os que mais são afetados pela redução do FPM, que afeta principalmente os Municípios com baixa rentabilidade, ocasionando reflexos negativos, e uma grave crise para muitos desses Municípios.

Como alertou a Confederação Nacional dos Municípios (2012) no ano de 2012, quando da possibilidade de manutenção da política de redução do IPI:

Mantida a redução do IPI os Municípios brasileiros continuarão registrando reflexos negativos no valor do FPM que é repassado mensalmente. O FPM é constituído por parte da arrecadação do IPI e do Imposto de Renda (IR). Neste ano de 2012, em razão da desoneração do IPI praticada pelo governo, os municípios já deixaram de receber de R$ 1, 5 bilhão em FPM e enfrentam uma difícil crise financeira. Esse cenário tem motivado uma série de pronunciamentos do presidente da Confederação Nacional dos Municípios, reivindicando que o governo reponha os recursos da desoneração.

Os Municípios brasileiros que dependem exclusivamente do IPI acabaram sofrendo uma crise interna pelo desfalque na transferência, deixando de pagar servidores ou até mesmo suspendendo o funcionamento da prefeitura local. O desenvolvimento deve ser nacional não deixando que as crises de âmbito nacional ou mundial venham favorecer uma crise interna e regionalizada, desfalcando recursos de regiões pouco desenvolvidas e menos industrializadas, comprometendo o desenvolvimento local.

5.3 A POLÍTICA DE REDUÇÃO DO IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS EM CONTEXTO DE CRISE ECONÔMICA: COMPROMETIMENTO DO MODELO DE DESENVOLVIMENTO PAUTADO NA SUPERAÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS E SOCIAIS

O desenvolvimento e a superação das desigualdades regionais e sociais garantido constitucionalmente efetivam-se por meio de incentivos e políticas públicas que buscam o desenvolvimento onde ele não acontece. O Estado tem total responsabilidade acerca do desenvolvimento nacional, inclusive, quando se trata de desenvolvimento regional.

Nas palavras de Luiz Paulo Rosek Germano (2010, p. 24):

A redução das desigualdades regionais e sociais guarda relação com o desenvolvimento de políticas que observem a desproporcionalidade existente em cada qual das regiões brasileiras, procurando estimular o desenvolvimento onde ele não se verifica ao mesmo tempo em que se deve propiciar a manutenção de índices satisfatórios de crescimento em Estados mais desenvolvidos. As condições econômicas, sociais e culturais de cada região são consideradas à implementação de programas educacionais e de desenvolvimento econômico.

Mesmo com tanta preocupação do legislador em prever as transferências governamentais, os desequilíbrios ainda persistem. Segundo Marcelo Vicente de Alkmin Pimenta (2007, p. 379):

[...] é inegável a grande desigualdade regional existente no Brasil, havendo regiões com reduzido potencial de arrecadação, em razão da fraca atividade econômica ali verificada. Isso faz com que determinados Estados e Municípios não consigam sobreviver apenas com o produto de sua arrecadação.

Os fundos são os principais instrumentos de política de fomento regional, mas não significa dizer que são suficientes para reduzir as desigualdades, nem promover o desenvolvimento, contudo, são indispensáveis para os entes cuja receita tributária, dada a estatura da economia local, não é suficiente para fazer frente às suas necessidades e atender a necessidades da sua população.

Na medida em que o governo federal passou a abrir mão de receitas tributárias que integraram os fundos de participação dos Estados e Municípios, o volume dos repasses dos recursos desses fundos aos entes por eles beneficiados reduziu, o que impactou negativamente nas finanças dos mesmos, comprometendo, destarte, o modelo constitucional de superação das desigualdades regionais.Afinal, os fundos em questão são, reitere-se, o instrumento de amenização das discrepâncias econômicas entre os diversos entes da federação brasileira.

Como destaca Matheus Carneiro Assunção (2010?):

[...] em função do modelo de repartição de receitas tributárias previsto na Constituição de 1988, as desonerações fiscais utilizadas para conter a crise acabaram produzindo reflexos financeiros negativos para os entes federados, comprometendo o equilíbrio de contas públicas e a continuidade de programas sociais, especialmente nos pequenos municípios.

Na crise ocorrida em 2008 e até os dias de hoje, como se pode notar, a redução no IPI foi utilizada para absorver os choques sofridos pelo país, e o FPE e o FPM, sofreram uma redução. Como se sabe, quando a economia vai bem e quando há crescimento econômico, as receitas tendem a aumentar consequentemente, os Municípios também têm maior disponibilidade de os recursos aumentarem, o que, como se pode notar, não acontece em momentos de crise.

Nas palavras de Marcos Mendes, Rogério Boueri Miranda e Fernando Blanco Cosio (2008, p. 35):

[...] em momentos de crise fiscal, em que o governo federal precisaria reduzir o montante total transferido aos municípios para equilibrar suas contas, não é possível fazê-lo, pois a Constituição determina que se transfira um percentual fixo da arrecadação do IR e do IPI. Na prática essa transferência tem um caráter procíclico, pois em momentos de crescimento econômico, quando a recita tributária se expande, automaticamente aumenta a despesa da União com as transferências aos municípios (e a disponibilidade de recursos dos municípios para realizar despesas). Na crise, com a contração da arrecadação, ocorre movimento simétrico de contração de transferências e da despesa municipal.

Como se pode notar, os fundos têm sido reduzidos pelo Governo Federal, sem nem mesmo analisar se os municípios poderiam sofrer essa queda brusca de receitas, afetando assim, os cofres municipais e deixando os municípios sem poder honrar seus compromissos com os serviços públicos, visto que muitos deles dependem exclusivamente dos repasses da União. Isso, como já assinalado, compromete a efetivação da superação das desigualdades regionais e sociais, que, ademais, é princípio da ordem econômica e objetivo fundamental da República Federativa do Brasil.

Para atenuar o impacto da redução dos repasses do FPM, foram editadas as seguintes leis, acrescentando o artigo 1º à Lei nº 12.058/09 (MP nº 462/09), e o artigo 1º, à Lei nº 12.306/10, que dispões sobre a prestação de apoio financeiro pela União aos entes federados que receberam os recursos dos fundos de participação dos municípios (FPM) e dos Estados (FPE), bem como dos Fundos de Desenvolvimento Regional, com o objetivo de preservar a descentralização fiscal da federação, e dá outras providencias.

Essa própria lei evidencia que não houve planejamento como destaca Matheus Carneiro Assunção (2010?): [...] “os reflexos financeiros das reduções das alíquotas do IPI e das alterações de faixas do IR eram perfeitamente previsíveis, desde o momento em que foram cogitados como medidas de política fiscal anticíclica”. Crê-se que a compensação financeira não vai minimizar os riscos e as perdas que os municípios tiveram nesse período de recessão, reduzidos os repasses restam prejudicado os municípios, segundo Matheus Assunção Carneiro (2010?):

O desenvolvimento econômico pressupõe não apenas o fator do crescimento, mas também as melhorias no âmbito social. Para que essas melhorias sejam implementadas de modo eficiente no arranjo federativo brasileiro, é necessário garantir às unidades descentralizadas, mais próximas da população (municípios), recursos financeiros suficientes para fazer frente aos encargos públicos. Sem tais recursos resta prejudicada a eficiência alocativa, um dos fundamentos para a descentralização de políticas públicas sociais.

Ora, se o desenvolvimento econômico deve ser nacional, não pode basear-se apenas no crescimento econômico de algumas regiões, faz-se imprescindível, com respeito ao pacto federativo, que as medidas tomadas pelo governo para satisfazer o desenvolvimento seja amplamente efetivada, buscando garantir a equalização de regiões menos favorecidas, respeitando assim o princípio constitucional da redução das desigualdades regionais e sociais.

O então Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva, no ano de 2009, em uma entrevista ao Jornal Folha de São Paulo (2009) reconheceu que os municípios estariam sofrendo uma grande perda com relação aos repasses.Nas palavras do então presidente: “todo mundo sabe que isso é resultado de uma crise que não nasceu no Brasil [...] mas não podemos permitir que as prefeituras fiquem paralisadas”. O presidente concluiu falando que é preciso socorrer os municípios para o bem das outras esferas: “a solução dos municípios é a solução para o Estado e a solução para o Governo Federal”. Então, como se podem reduzir as desigualdades regionais e sociais, se o próprio governo retira dos repasses que sustentam os municípios a quantia que seria destinada para reduzir e satisfazer as necessidades locais?

Por todo o exposto, define-se que, a redução do imposto sobre produtos industrializados está comprometendo o modelo de desenvolvimento pautado na redução das desigualdades regionais e sociais, tendo em vista a redução dos repasses garantidos constitucionalmente, compostos pelos fundos de participação dos Estados e dos Municípios que sofreram desfalques nesses últimos cinco anos com a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),imposta pelo Governo Federal do para conter os impactos da crise de 2008, sendo despertada uma crise interna dos entes federados, principalmente nos Municípios, que têm nos repasses uma fonte de renda essencial para o desenvolvimento e funcionamento das atividades locais.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Primando pela demonstração das considerações sobre o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais para a equalização das disparidades existentes entre os entes que compõem a federação brasileira, a presente monografia percorreu um longo caminho, que foi da exposição do conceito de desenvolvimento até chegar aos fundos de participação dos Estados e dos Municípios - fundos estes que exercem total influência sobre o modelo de desenvolvimento pautado na redução das desigualdades regionais e sociais – e no impacto sofrido pela redução do IPI como política de enfrentamento ao impacto da crise econômica mundial que se arrasta desde o ano de 2008.

Nesse processo, restou assinalado que o desenvolvimento nacional como fundamento da República Federativa do Brasil, deve pautar-se em atingir todas as regiões que compõem o sistema federativo com o modelo de cooperação entre os entes federados, com intuito de minimizar as disparidades existentes. Modelo esse, que foi comprometido pela intervenção do governo no ano de 2008, quando deflagrada a crise mundial, sendo adotado o critério da redução do IPI, tributo cuja arrecadação integra os fundos de participação dos Estados e dos Municípios.

A redução das desigualdades regionais e sociais é princípio basilar do desenvolvimento, é seguindo esse preceito que as disparidades regionais podem ser amenizadas, e o desenvolvimento chegar àqueles que vivem à margem desse processo, sendo certo que o desenvolvimento sempre chega aos pólos que já são economicamente mais fortes.

Nada obstante, a crise mundial que devastou economias em todo o globo, chegou ao Brasil, não com tanta força, mas deixou rastros na economia local, tendo o Estado o dever intervir para amenizar os choques que a economia inevitavelmente viria sofrer. Essa a intervenção do Estado se deu, entre outras medidas, com a redução do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), utilizada para incentivar o consumo e aquecer a economia local.

Mesmo o Estado intervindo de forma a fomentar a economia por meio do incentivo ao consumo, reduzindo o imposto até zerar suas alíquotas em algumas situações, mesmo sendo aumentadas as vendas, e a economia ter conseguido, de certa forma, passar pela crise sem maiores transtornos, os Estados e, principalmente os Municípios, começaram a sofrer uma crise interna causada pela redução dos Fundos de Participação.

A redução do IPI, como se tem verificado, é realizada com vistas à promoção do crescimento econômico, e como visto, existe uma grande diferença entre crescimento e desenvolvimento econômico, e uma intervenção, seja ela de que modo for, tem que levar em consideração os impactos.Se esses impactos forem justificados tendo por base sempre o equilíbrio, essa intervenção será tida como um passo importante, mas se não houver um equilíbrio, será um benefício para poucos, não atingindo o desenvolvimento justo, maculando o modelo de desenvolvimento pautado na redução das desigualdades regionais e sociais.

Contrapondo-se ao modelo cooperativo de federalismo adotado pela Constituição Federal, em que os entes que compõem a federação tem a obrigação de cooperar uns com os outros, a redução do IPI não fez, e ainda não faz jus a esse modelo, tendo em vista que, a redução do repasse dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e principalmente dos Municípios (FPM), refletiu no funcionamento e no desenvolvimento de Estados e Municípios, que mesmo possuindo algumas outras fontes de receitas, passaram a ter o desenvolvimento de suas atividades comprometido.

Sabe-se que muitos Municípios, principalmente os situados na Região Norte e Nordeste do país, sofrem com a falta de infra-estrutura e incentivos de desenvolvimento para suprirem e reduzirem as disparidades locais. O sentido mais econômico do princípio da superação das desigualdades regionais e sociais se encontra como visto, no artigo 170 da Constituição Federal, sendo ele um dos princípios norteadores da Ordem Econômica, não podendo ser mitigado por políticas governamentais.

A economia faz parte do tripé do desenvolvimento, sendo esse constituído por outros dois pilares, que são o social e o político. Se a economia vai bem, a tendência é de que o desenvolvimento atinja todas as esferas, não deixando frestas, se a economia vai mal, o desenvolvimento tende a estagnar, mesmo a economia não sendo a única força que lhe dá impulso.

Importante verificar que a redução do IPI retira do FPE e do FPM uma parcela significante, tendo em vista que esses fundos já são tão restritos que chega a ser injusto restringi-los ainda mais.

Considerando os argumentos expostos, chegou-se a conclusão de que a redução do IPI implica em perda de parte substancial daquilo que compõe os fundos de participação dos Estados e dos Municípios, que foram constitucionalmente criados como mecanismos de redução das desigualdades regionais e sociais. Diante desse quadro, a política de redução do IPI como instrumento de combate à crise econômica mundial atualmente vivenciada compromete, efetivamente, o modelo Constitucional de promoção do desenvolvimento mediante a utilização dos referidos fundos.

Dessa feita, e considerando todo o exposto, resta apenas consignar estarem cumpridos todos os objetivos propostos na vertente monografia, cabendo, além disso, ratificar que, o princípio da redução das desigualdades regionais e sociais contribui para o desenvolvimento e melhoria da qualidade de vida de populações que vivem à margem do desenvolvimento, contribuindo, também, para o crescimento e desenvolvimento econômico, visto que não há desenvolvimento parcelado. A política de redução do IPI, contudo, prejudica esse processo, posto que reduz o volume de recursos distribuídos mediante os fundos de participação dos Estados e dos Municípios, cujos principais beneficiários são justamente os entes que possuem menores possibilidades de manterem o funcionamento das suas atividades com recursos da própria arrecadação.

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1Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

I - soberania nacional;

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;

IV - livre concorrência;

V - defesa do consumidor;

VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; 

VII - redução das desigualdades regionais e sociais;

VIII - busca do pleno emprego;

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.  Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.


Publicado por: lidiane kely morais carvalho

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